ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

EMENTA: Direito Administrativo e Internacional. Minuta de Projeto a ser pactuado com a Organização dos Estados Ibero-Americanos para a Educação, a Ciência e a Cultura (OEI). Grupo de Trabalho em Cultura do G20 e eventos paralelos. Decreto nº 11.941, de 12 de março de 2024.

RELATÓRIO

Por meio do despacho ao final da NOTA TÉCNICA Nº 269/2024 (SEI 1797933), a Secretaria-Executiva - SE/MINC solicita a esta Consultoria Jurídica análise e manifestação acerca da proposta de Minuta do Projeto de Cooperação que se pretende celebrar com a Organização dos Estados Ibero-Americanos para Educação, a Ciência e a Cultura - OEI.

O Projeto de Cooperação em questão tendo por objeto a cooperação entre as partes visando a preparação, organização e realização dos eventos e das atividades relacionadas ao Grupo de Trabalho em Cultura do G20 ("Culture Working Group") e dos seus eventos paralelos (“side events”), incluindo as ações administrativas, organizacionais, culturais e logísticas (SEI 1797899).

Para o que interessa à presente análise os autos foram instruídos com os seguintes documentos:

NOTA TÉCNICA Nº 269/2024 (SEI 1797933);
Minuta do Projeto de Cooperação com Organismo Internacional G20 Cultura (1797899);
Minuta do Plano de Trabalho (1797901);
Planilha de orçamento (1797903);
Extrato do Projeto de Cooperação Internacional entre o Ministério da Cultura (MinC) e Organização dos Estados Ibero-Americanos para Educação, a Ciência e a Cultura (OEI) (1797936);
Ofício nº 3271/2024/GSE/GM/MinC: Projeto de Cooperação Internacional entre OEI e MinC. Grupo de Trabalho em Cultura do G20. Solicitação de disponibilidade orçamentária (1797935).

Feito este breve relatório, passo à análise da matéria.

ANÁLISE JURÍDICA

Preliminarmente, cumpre salientar que a presente manifestação se dá com fundamento no art. 131 da Constituição Federal e no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, sob o prisma estritamente jurídico, não competindo a esta Consultoria Jurídica adentrar a conveniência e a oportunidade dos atos praticados no âmbito do Ministério, nem analisar os aspectos de natureza eminentemente técnica ou administrativa.

Ressalto, ainda, que a presente manifestação apresenta natureza meramente opinativa e, por tal motivo, as orientações apresentadas não se tornam vinculantes para o gestor público, o qual pode, de forma justificada, adotar orientação contrária ou diversa daquela emanada por esta Consultoria Jurídica.

A presente consulta diz respeito a Projeto de Cooperação que se pretende celebrar com a Organização dos Estados IberoAmericanos para Educação, a Ciência e a Cultura - OEI, tendo por objeto a cooperação entre as partes visando a preparação, organização e realização dos eventos e das atividades relacionadas ao Grupo de Trabalho em Cultura do G20 ("Culture Working Group") e dos seus eventos paralelos (“side events”), incluindo as ações administrativas, organizacionais, culturais e logísticas (SEI 1797899).

Quanto aos aspectos técnicos e de conveniência e oportunidade, a Secretaria Executiva/MINC, por meio da Nota Técnica n. 269/2024 (SEI 1797933) explicitou a justificativa do Projeto proposto e os motivos pelo quais a OEI foi selecionada como parceira para execução do Acordo, nos seguintes termos:

3.11. O Grupo dos Vinte (G20) é o principal fórum de cooperação econômica internacional. Desempenha um papel importante na definição e no reforço da arquitetura e da governança mundiais em todas as grandes questões econômicas internacionais. O G20 é composto por África do Sul, Alemanha, Arábia Saudita, Argentina, Austrália, Brasil, Canadá, China, Coreia do Sul, Estados Unidos, França, Índia, Indonésia, Itália, Japão, México, Reino Unido, Rússia e Turquia e dois órgãos regionais: a União Africana e a União Europeia.

3.12. Em 1º de dezembro de 2023, o Brasil assumiu a presidência do G20 e seguirá conduzindo os trabalhos até 30 de novembro de 2024, sob coordenação do Ministério das Relações Exteriores (MRE). Durante o ano de 2024, caberá ao MinC organizar as reuniões presenciais, no Brasil, do grupo de trabalho de Cultura, bem como a Reunião de Ministros da Cultura do G20, a ocorrer também no Brasil.

(...)

3.15. Nas ações relacionadas ao G20, no Brasil, há diversos encontros focados em áreas específicas de diálogo (Trilha de Sherpas), entre elas, o Grupo de Trabalho da Cultura (“Culture Working Group”), que tem como meta fomentar discussões e ações que visem ao aproveitamento do potencial transformador da cultura na sociedade, seu impacto na economia e no desenvolvimento sustentável e inclusivo, bem como a promoção de uma cultura de paz e harmonia entre os povos.

3.16. O Ministério da Cultura é o coordenador do grupo de trabalho da Cultura e planejou os eventos para ocorrerem entre os dias 5 e 8 de agosto de 2024, na cidade do Rio de Janeiro/RJ, e entre os dias 4 a 8 de novembro de 2024, na cidade de Salvador/BA.

(...)

3.18. Nesse contexto, o Governo Federal estabeleceu como possibilidade a assinatura de acordos de cooperação com organismos internacionais para a preparação, a organização e a realização dos eventos e das atividades relacionados à presidência pro tempore do G20, por intermédio do Decreto 11.941 de 12 de março de 2024.

(...)

3.24. No que tange à realização de grandes eventos, OEI possui histórico de realização de atividades com o Ministério da Cultura, dentre as quais destaca-se a experiência recente do Mercado das Indústrias Criativas do Brasil – MICBR 2023, realização do Ministério da Cultura em parceria com a OEI, evento que – entre as rodadas de negócios, palestras e apresentações culturais – reuniu mais de 9.000 pessoas na cidade de Belém/Pará. Na mesma linha, em março de 2024, o Ministério da Cultura realizou, em parceria com a OEI, a IV Conferência Nacional de Cultura, a qual contou, em conjunto com o Festival da Cultura, com cerca de 20 mil espectadores de todo o Brasil.

3.25. Nesse sentido, a OEI apresenta-se como um parceiro estratégico para que as reuniões do Grupo de Trabalho da Cultura do G20 de 2024 sejam realizadas conforme planejado e atinjam os objetivos propostos. Sob a perspectiva da cooperação internacional a OEI poderá contribuir trazendo sua experiência para abordar desafios culturais emergentes, como a integração de tecnologia nas práticas artísticas, a promoção da diversidade cultural e a melhoria da gestão de patrimônios culturais, além da trajetória de cooperação com o ministério da realização de grandes eventos.

Dito isso observo que a celebração de atos complementares de cooperação técnica (Projetos de Cooperação) com organismos internacionais pressupõe a existência de um Acordo Base firmado com o respectivo organismo internacional, Acordo esse que tem a natureza jurídica de tratado internacional celebrado pela República Federativa do Brasil e que, uma vez ratificado pelo Congresso Nacional, passa a integrar o ordenamento jurídico brasileiro com o status de lei ordinária, sendo, portanto, o fundamento de validade que ampara a celebração dos referidos atos complementares de cooperação técnica, razão pela qual é imprescindível sua existência. [1]

No caso da Organização dos Estados Ibero-Americanos para a Educação, a Ciência e a Cultura (OEI), esse fundamento encontra-se no Acordo Básico de Cooperação Técnica entre o Governo da República Federativa do Brasil e a Organização dos Estados Ibero-Americanos para a Educação, Ciência e Cultura - OEI, firmado em Brasília, em 21 de setembro de 2011, aprovado pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo nº 1, de 16 de janeiro de 2014, e promulgado pelo Decreto nº 8.289, de 25 de julho de 2014.

A celebração de um ato complementar de cooperação técnica, em regra, pressupõe o atendimento das normas previstas no Decreto nº 5.151, de 22 de julho de 2004, e na Portaria MRE nº 08, de 4 de janeiro de 2017 (e atualizações). Tais normativos, em especial o Decreto nº 5.151, de 2004, são de observância obrigatória, sob pena de invalidade dos referidos atos firmados com organismos internacionais.

Contudo, recentemente foi publicado o Decreto nº 11.941, de 12 de março de 2024, que dispõe sobre a celebração e a implementação de projetos de cooperação com organismos internacionais dos quais a República Federativa do Brasil seja membro para a preparação, a organização e a realização dos eventos e das atividades, inclusive logísticas, realizados no País e relacionados à presidência pro tempore de três eventos específicos: o G20, a 30ª Conferência da Organização das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas e a XVII Cúpula do BRICS.

O referido Decreto, em seu art. 9º, afastou expressamente a aplicação do disposto no Decreto nº 5.151/2004 à celebração dos projetos de cooperação com organismos internacionais para os eventos nele previstos:

Art. 9º O disposto no Decreto nº 5.151, de 22 de julho de 2004, não se aplica à celebração de projetos de cooperação com organismos internacionais de que trata este Decreto.

Importante ressaltar que o Decreto nº 11.941/2024, estabeleceu a possibilidade de celebração de Projetos/atos complementares aos acordos de cooperação com organismos internacionais para a preparação, a organização e a realização dos grandes eventos mencionados (G20, COP30; e XVII Cúpula do BRICS) e das atividades, inclusive logísticas, realizados no País e relacionados a esses eventos, diferentemente do previsto no Decreto nº 5.151/2004, que trata da cooperação técnica internacional para fins de prestação de assessoria técnica ou transferência de conhecimentos do organismo internacional ao Brasil, e veda a utilização do organismo internacional somente para intermediar contratações de serviços comuns, que não demandam conhecimentos especializados e podem ser realizados pelo próprio órgão nacional.

Assim, para a celebração de projetos de cooperação internacional, decorrentes de Acordos Básicos firmados entre a República Federativa do Brasil e os organismos internacionais cooperantes, relacionados aos Eventos acima citados, o Decreto nº 11.941/2024, destacou os seguintes procedimentos obrigatórios a serem observados:

Art. 2º Os órgãos e as entidades da administração pública federal poderão celebrar projetos de cooperação internacional, decorrentes de Acordos Básicos firmados entre a República Federativa do Brasil e os organismos internacionais cooperantes, observado o disposto neste Decreto.

Art. 3º Os instrumentos dos projetos de cooperação internacional de que trata este Decreto conterão, no mínimo, os seguintes elementos:

I - a descrição clara e precisa do objeto;

II - a indicação:

a) do órgão ou da entidade nacional coordenadora; e

b) do organismo internacional cooperante que executará o projeto;

III - as obrigações dos cooperantes;

IV - o detalhamento dos recursos financeiros previstos;

V - o período de vigência;

VI - as disposições sobre a programação financeira e a prestação de contas;

VII - a taxa de administração, limitada a dez por cento do valor dos recursos financeiros repassados pela União e que forem efetivamente executados no projeto, quando couber; e

VIII - as hipóteses de rescisão, suspensão e extinção.

Parágrafo único. A celebração do projeto de cooperação internacional será precedida de manifestação técnica e jurídica do órgão ou da entidade nacional coordenadora.

Art. 4º Caberá ao organismo internacional cooperante:

I - implementar os projetos de cooperação internacional;

II - indicar o responsável pela gestão do projeto e pela prestação de contas dos recursos financeiros repassados pela União;

III - devolver os saldos remanescentes dos recursos financeiros recebidos do órgão ou da entidade nacional coordenadora; e

IV - apresentar relatório das despesas efetuadas.

Art. 5º A coordenação dos projetos de cooperação internacional de que trata este Decreto caberá ao órgão ou à entidade nacional que celebrar o respectivo projeto de cooperação internacional.

Parágrafo único. O órgão ou a entidade coordenadora:

I - indicará o responsável pelo acompanhamento do projeto junto ao organismo internacional cooperante;

II - dará ciência do projeto à Agência Brasileira de Cooperação do Ministério das Relações Exteriores; e

III - publicará o extrato do projeto no Diário Oficial da União, no prazo de vinte e cinco dias, contado da data de sua assinatura.

Art. 6º No âmbito dos projetos de cooperação internacional de que trata este Decreto, é vedada, em qualquer hipótese, a contratação de:

I - servidores ativos de órgãos e entidades da administração pública federal, estadual, distrital ou municipal; e

II - empregados de subsidiárias e controladas dos órgãos e das entidades de que trata o inciso I.

(grifamos)

Recomenda-se, portanto, seja em relação à celebração do ato complementar de cooperação técnica (projeto de cooperação), seja na sua execução, que a Administração Consulente observe as regras do Decreto nº 11.941/2024, para a celebração do instrumento, especialmente as apontadas acima, o que, no caso em tela, pode ser observado na Minuta do Projeto de Cooperação (SEI 1797899), conforme se vê abaixo:

Decreto nº 11.941/2024	Minuta do Projeto de Cooperação:
Art. 3º Os instrumentos dos projetos de cooperação internacional de que trata este Decreto conterão, no mínimo, os seguintes elementos: I - a descrição clara e precisa do objeto;	art. 1º
II - a indicação: a) do órgão ou da entidade nacional coordenadora; e b) do organismo internacional cooperante que executará o projeto;	preâmbulo
III - as obrigações dos cooperantes;	art. 2º e 3º
IV - o detalhamento dos recursos financeiros previstos;	art. 6º (falta indicar a fonte dos recursos)
V - o período de vigência;	art. 13
VI - as disposições sobre a programação financeira e a prestação de contas;	art. 6º a 12, art. 14 a 18 e Plano de Trabalho
VII - a taxa de administração, limitada a dez por cento do valor dos recursos financeiros repassados pela União e que forem efetivamente executados no projeto, quando couber; e	art. 7º (taxa fixada em 8% do valor dos recursos a serem repassados pelo Ministério)
VIII - as hipóteses de rescisão, suspensão e extinção.	art. 25 a 30
Parágrafo único. A celebração do projeto de cooperação internacional será precedida de manifestação técnica e jurídica do órgão ou da entidade nacional coordenadora.	Nota Técnica nº 269/2024 (SEI 1797933) e presente Parecer Jurídico.
Art. 4º Caberá ao organismo internacional cooperante: I - implementar os projetos de cooperação internacional;	art. 3º
II - indicar o responsável pela gestão do projeto e pela prestação de contas dos recursos financeiros repassados pela União;	art. 3º, inciso VII
III - devolver os saldos remanescentes dos recursos financeiros recebidos do órgão ou da entidade nacional coordenadora; e	art. 3º, inciso IX
IV - apresentar relatório das despesas efetuadas.	art. 3º, inciso VIII
Art. 5º A coordenação dos projetos de cooperação internacional de que trata este Decreto caberá ao órgão ou à entidade nacional que celebrar o respectivo projeto de cooperação internacional.	art. 2º
Parágrafo único. O órgão ou a entidade coordenadora: I - indicará o responsável pelo acompanhamento do projeto junto ao organismo internacional cooperante;	art. 2º, inciso III
II - dará ciência do projeto à Agência Brasileira de Cooperação do Ministério das Relações Exteriores; e	art. 2º, inciso VIII
III - publicará o extrato do projeto no Diário Oficial da União, no prazo de vinte e cinco dias, contado da data de sua assinatura.	art. 2º, inciso VII

Portanto, no tocante à minuta do Projeto de Cooperação, observo que esta contém as cláusulas mínimas necessárias, nos termos dos art. 3º a 5º do Decreto nº 11.941/2024, acima transcrito. Quanto às cláusulas que constam da minuta e não são indicadas no Decreto, não se verificam óbices à sua inserção, visto que são cláusulas-padrão da OEI e não ferem a legislação nacional.

No tocante aos recursos a serem empregados na execução do acordo, consta do Projeto (art. 6º) o valor total a ser repassado, e constam nos itens 3.4 e 5.4 da Minuta do Plano de Trabalho (SEI 1797901) informações sobre os cronogramas de execução e de desembolso, além da Planilha de orçamento (SEI 1797903).

Adicionalmente, recomendo que o art. 6º mencione indicação detalhada da fonte do recurso, e que seja juntada aos autos a certificação de Disponibilidade Orçamentária e, oportunamente, o comprovante de empenho, tendo em vista o disposto nos art. 60 e 61 da Lei n. 4.320/1964.

Vale mencionar que, caso os recursos sejam originários do Fundo Nacional de Cultura, estarão submissos também ao disposto na Lei n. 8.313/1991.

Acerca dos valores indicados nas planilhas orçamentárias, em homenagem aos princípios administrativos da moralidade, economicidade, interesse público e razoabilidade (art. 37 e 70 da CF/88 e art. 2 da Lei n. 9.784/1999), cabe à Secretaria-Executiva justificar os valores indicados e sua adequação aos preços de mercado, além de verificar e demonstrar que os valores praticados pela OEI estão compatíveis com os cobrados em outras parcerias feitas com outros órgãos públicos. Observe que se trata de matéria técnica, de modo que não cabe a esta Consultoria Jurídica qualquer juízo de valor sobre a questão.

Em relação à minuta de Plano de Trabalho (1797901), esta contém informações detalhadas sobre as justificativas do acordo, estrutura programática, detalhamento dos recursos financeiros previstos, orçamento, cronograma de execução, cronograma de desembolso e prestação de contas, entre outros aspectos de natureza técnica ou operacional, em complemento ao disposto no Projeto.

Por oportuno, vale mencionar que o Plano de Trabalho é o documento técnico que dá concretude ao planejamento da forma como será executado o objeto e alcançado o resultado do ajuste. Assim, é peça fundamental e, portanto, deve contemplar elementos mínimos que demonstrem os meios materiais e os recursos necessários para a concretização dos objetivos, conforme definido nas metas e em conformidade com os prazos acordados. Neste sentido, um plano de trabalho bem elaborado contribui para a fiel execução das obrigações pelos partícipes, assim como facilita o acompanhamento e fiscalização quanto ao seu cumprimento.

Nesse sentido, incumbe à área técnica competente avaliar o conteúdo das informações consignadas no Plano de trabalho, analisado a sua viabilidade, adequação aos objetivos propostos, compatibilidade de custos e qualificação técnica e capacidade gerencial do proponente para a execução da proposta.

Quanto ao pagamento de diárias e passagens a servidores públicos, ainda que a viagem seja em razão de atividades do projeto com o organismo internacional, tais verbas não poderão ser pagas com recursos do projeto, devendo o órgão recorrer aos sistemas ordinários de pagamento de diárias e passagens da própria Administração Pública, desde que atendidos os requisitos dos normativos aplicáveis e observadas as vedações estabelecidas no art. 6º do Decreto nº 11.941/2024, acima transcrito.

Recomenda-se, ainda, que sejam observadas as orientações que constam em manual disponibilizado pela Controladoria-Geral da União, denominado "Viagens no âmbito de Projeto de Cooperação" (Volume II, CGU, Brasília, julho de 2012). Segundo referido manual da CGU, é possível o pagamento de diárias e passagens a consultores contratados pelo projeto, com recursos deste, desde que a viagem esteja (a) justificada e seja em razão de atividades/produtos previstas no projeto, (b) previsão das viagens no orçamento do projeto; c) aprovação dessas despesas; d) pagamento com recursos do projeto.

Outrossim, importante salientar que os serviços de consultoria contratados por organismos internacionais somente se justificam para prestação de assessoria técnica ou transferência de conhecimentos do organismo internacional ao parceiro público nacional, em atividades que exigem conhecimentos especializados e com qualificações específicas dos profissionais selecionados. Vale lembrar que esse tipo de contratação deve se basear na excepcionalidade, não podendo envolver temas e expertise que possam ser executados pelo próprio órgão público no âmbito de suas atribuições.

Nesse sentido, importante mencionar o disposto na Lei de Diretrizes Orçamentária – LDO/2024 (Lei n. 14.791/2023):

No que diz respeito ao prazo de vigência do Projeto (art. 13 da minuta de Projeto de Cooperação), observo que este deve ser estabelecido em consonância com o período necessário para a realização dos Eventos pretendidos.

A fim de resguardar os princípios administrativos da motivação, moralidade e transparência (Lei n. 9.784/1999), recomendo que o art. 19 do Projeto estabeleça a vedação de alteração do objeto ajustado, como é de praxe na celebração de instrumentos jurídicos bilaterais no âmbito da administração pública federal.

Quanto à autoridade signatária, por parte deste Ministério, observo que a minuta indica a Ministra de Estado da Cultura, que responde pelo Ministério nos termos do Decreto n. 11.336/2023, e é competente para o ato, tendo em vista que o art. 2º do Decreto nº 11.941/2024, atribui aos órgãos e entidades da administração pública federal a competência para celebrar projetos de cooperação internacional, decorrentes de Acordos Básicos firmados entre a República Federativa do Brasil e os organismos internacionais cooperantes.

Por fim, cabe ao MINC, como Órgão Coordenador do Projeto, publicar o extrato do projeto no Diário Oficial da União, no prazo de vinte e cinco dias, contado da data de sua assinatura, conforme art. 5º, inciso III, do Decreto n. 11.941/2024, e conforme consta do art. 2º, inciso VII, da Minuta de Projeto de Cooperação.

Diante do exposto, concluímos que não há óbices jurídicos à aprovação da minuta de Projeto de Cooperação relacionado ao Grupo de Trabalho em Cultura do G20 e dos seus eventos paralelos (SEI 1797899), a ser firmado pelo Ministério da Cultura com a Organização dos Estados Ibero Americanos para a Educação, a Ciência e a Cultura (OEI), desde que observado o exposto no presente Parecer, especialmente nos itens 19 a 21, 24 a 27, 30, 31 e 33.

Destaca-se que, em sendo atendidas as recomendações, o feito não requer o retorno dos autos, conforme Enunciado nº 05, do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU, segundo o qual “Ao órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas”. Assim, não é necessário o retorno dos autos a esta Consultoria, salvo se subsistir dúvida de cunho jurídico.

Isso posto, submeto os autos à consideração superior, recomendando o encaminhamento à Secretaria-Executiva/MESP, para as providências cabíveis.

[1] A este respeito, a fim de manter registro sobre o histórico das tratativas com a OEI, vale mencionar manifestações recentes desta Consultoria Jurídica, que expuseram as formas possíveis de cooperação internacional, nomeadamente com a OEI, recomendando, quando possível, a adoção do modelo de Projeto de Cooperação com fundamento no Acordo Base, como é o caso do instrumento ora em análise. Nesse sentido, vide Parecer nº 00175/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI 1345817) e Parecer n. 00206/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI 1405999), no NUP 01400.012546/2023-68.

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400015301202473 e da chave de acesso 0a5136ea