ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS
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CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS
PARECER n. 00179/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU
NUP: 01400.012834/2024-01
INTERESSADOS: COORDENAÇÃO DE ASSUNTOS PARLAMENTARES - CAP/MINC
ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS
I - Análise e manifestação acerca de projeto de lei em fase de sanção presidencial.
II - Projeto de Lei nº 1.564, de 2024, de autoria do Deputado Marcel Van Hatten e outros, que dispõe sobre medidas emergenciais destinadas aos setores de turismo e de cultura do Estado do Rio Grande do Sul.
III - – Manifestação favorável à sanção.
1. O Ofício Circular nº 124/2024/SALEG/SAJ/CC/PR (1810549), dirigido a esta Consultoria Jurídica e outros, solicita manifestação sobre o Projeto de Lei nº 1.564, de 2024, de autoria do Deputado Marcel Van Hatten e outros, que dispõe sobre medidas emergenciais destinadas aos setores de turismo e de cultura do Estado do Rio Grande do Sul.
2. Os autos foram instruídos com os seguintes documentos: (a) Ofício Circular nº 124/2024/SALEG/SAJ/CC/PR (1810549); (b) o projeto de Lei nº 1.564, de 2024, na versão final e autografada (1803536 e 1810557); e (c) o Ofício nº 3411/2024/GSE/GM/MinC (1811756).
3. É o relatório. Passo à análise.
II. ANÁLISE JURÍDICA
4. O art. 131 da CF/88 dispõe sobre a Advocacia-Geral da União - AGU, responsável pelas atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo. E o art. 11, incisos I e V, da Lei Complementar n.º 73/1993 (Lei Orgânica da AGU), estabeleceu a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade dos atos a serem por ela praticados.[1]
5. Destaco, desde já, que este controle interno pelas Consultorias Jurídicas não deve se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos (reservados à esfera discricionária do administrador público), tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, nos termos do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU[2].
6. Elaboradas essas considerações preliminares, passa-se à análise do PL autografado, que já percorreu o trâmite legislativo no âmbito do Congresso Nacional, tendo sido enviado para sanção ou veto do Presidente da República.
7. O Projeto de Lei nº 1.564, de 2024, dispõe sobre medidas emergenciais destinadas aos setores de turismo e de cultura do Estado do Rio Grande do Sul.
8. O Deputado Marcel Van Hatten apresentou a seguinte justificativa para o PL:
O estado do Rio Grande do Sul enfrenta uma crise sem precedentes devido aos recentes desastres naturais, resultando em impactos significativos nos setores de turismo e cultura da região. As enchentes e calamidades não apenas danificaram infraestruturas, mas também afetaram a atratividade e viabilidade econômica desses setores vitais para a economia e identidade do estado.
Diante dessa situação de emergência, é crucial adotar medidas urgentes e eficazes para mitigar os efeitos da crise nos setores de turismo e cultura do Rio Grande do Sul. O presente projeto de lei propõe uma série de medidas emergenciais destinadas a fornecer suporte e incentivos para a recuperação desses setores fundamentais.
As medidas propostas são semelhantes às adotadas durante a pandemia da Covid-19 e incluem a possibilidade de remarcação de serviços, reservas e eventos adiados, bem como a disponibilização de crédito para uso ou abatimento na compra de outros serviços, reservas e eventos oferecidos pelas respectivas empresas. Em circunstâncias tão excepcionais, exigir o reembolso imediato dos valores pagos pelo consumidor não seria razoável, pois poderia agravar a situação econômica de muitas cidades no estado que dependem do turismo e eventos culturais.
9. O Decreto nº 57.596, de 1º de maio de 2024, publicado pelo Governador do Estado do Rio Grande do Sul, declarou estado de calamidade pública devido às chuvas intensas ocorridos entre 24 de abril e 1º de maio de 2024, reconhecendo a ocorrência de danos humanos, materiais, ambientais e econômicos significativos.
10. Na sequência, a Portaria nº 1.354, de 2 de maio de 2024, do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional, reconheceu o estado de calamidade pública no Estado do Rio Grande do Sul, nos termos do Decreto supracitado.
11. E, por último, o Decreto Legislativo nº 36, de 7 de maio de 2024, também reconheceu a calamidade pública na região até 31 de dezembro de 2024, nos termos do art. 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000), que autoriza a adoção de medidas excepcionais, enquanto perdurar essa situação.[3]
12. O art. 21, inciso XVIII da Constituição Federal, atribui à União a competência de planejar e promover a defesa permanente contra calamidades públicas, incluindo secas e inundações:
Art. 21: Compete à União:
XVIII - planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações;
13. Essa norma constitucional reforça a responsabilidade do governo federal em colaborar na gestão e mitigação dos impactos desses eventos climáticos, em coordenação com as autoridades estaduais e municipais, visando à proteção da população e dos bens afetados.
14. Destaco que o PL proposto abrange não apenas a pasta da cultura, mas também a do turismo e outras, em especial a do Ministério da Justiça, pois seu conteúdo é transversal. Desta forma, e por dever legal, a análise desta Conjur/MinC se restringirá aos termos previstos no art. 1º do Anexo ao Decreto nº 11.336, de 2023, que, ao aprovar a estrutura regimental deste Ministério, elencou as seguintes competências ao Ministério da Cultura:
Art. 1º O Ministério da Cultura, órgão da administração pública federal direta, tem como área de competência os seguintes assuntos:
I - política nacional de cultura e política nacional das artes;
II - proteção do patrimônio histórico, artístico e cultural;
III - regulação dos direitos autorais;
IV - assistência ao Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar e ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária nas ações de regularização fundiária, para garantir a preservação da identidade cultural dos remanescentes das comunidades dos quilombos;
V - proteção e promoção da diversidade cultural;
VI - desenvolvimento econômico da cultura e a política de economia criativa;
VII - desenvolvimento e a implementação de políticas e ações de acessibilidade cultural; e
VIII - formulação e implementação de políticas, de programas e de ações para o desenvolvimento do setor museal. (grifamos)
15. Assim sendo, no que tange aos eventos culturais, incluídos shows e espetáculos, o art. 2º do PL estipula que, caso ocorra adiamentos ou cancelamentos em decorrência de desastres naturais, no período compreendido entre 27.04.2024 a 31.12.2025, o responsável pelo evento fica obrigado a assegurar, sem custo adicional, taxa ou multa ao consumidor:
(a) a remarcação do evento;
(b) a disponibilização do respectivo crédito para a compra de outro evento da mesma empresa, que poderá ser utilizado pelo consumidor até o dia 31.12.2025; ou
(c) o reembolso dos valores, até o dia 30.06.2025, mediante solicitação do consumidor, que somente ocorerá caso o responsável pelo evento esteja impossibilitado tanto de remarcá-lo quanto de disponibilizar o respectivo crédito.
16. O art. 3º do PL determina que as regras previstas no art. 2º aplica-se aos prestadores de serviços culturais, e a cinemas, teatros e plataformas digitais de vendas de ingresso pela internet.
17. O art. 4º do PL estipula que os artistas ou outros profissionais previamente contratados que sofrerem impactos decorrentes dos adiamentos ou cancelamentos dos eventos culturais em razão dos desastres naturais não terão a obrigação imediata de devolver os valores dos serviços ou cachês, desde que o evento seja remarcado para até o dia 30.06.2025.
18. E, por último, o art. 5º do PL prevê que os adiamentos ou cancelamentos dos contratos que envolvam eventos culturais caracterizam hipóteses de caso fortuito ou de força maior, e por isso não serão cabíveis a reparação por danos morais, aplicação de multas ou das penalidades previstas no art. 56 do Código de Defesa do Consumidor, salvo se configurado o descumprimento, pelo fornecedor, das obrigações estabelecidas.
19. Como se percebe pela leitura das regras acima transcritas, o PL tem por objetivo viabilizar às empresas culturais impactadas pelo estado de calamidade pública decretado do RS uma oportunidade prévia de remarcação dos eventos cancelados e disponibilização de crédito aos consumidores afetados, antes do ressarcimento imediato. Ou seja, trata-se de um conjunto de normas que tem o objetivo de garantir um certo “respiro”, tanto aos empresários do setor cultural (sempre muito atingido em momentos como esses, pois depende de público para gerar renda), quanto aos seus trabalhadores (que não precisarão ressarcir os valores recebidos por evento cancelado, desde que haja a remarcação), tudo isso sem impor um prejuízo exacerbado ao consumidor, que será atendido com umas das três medidas previstas no art. 2º do PL (remarcação do evento, disponibilização do crédito ou em última hipótese o ressarcimento, sem nenhum custo adicional).
20. A meu ver, o PL revela-se proporcional ao estado de calamidade pública decretado no estado, tendo por objetivo minimizar, dentro do possível, os efeitos dos adiamentos e cancelamentos que certamente afetarão o setor cultural do RS.
21. Importa destacar que, por ocasião da declaração de emergência em saúde pública decorrente do Coronavírus (COVID-19), medidas emergenciais semelhantes às que são objeto deste PL já foram adotadas, tendo o Congresso inclusive promulgado a Lei nº 14.046, de 24 de agosto de 2024[4], com estrutura semelhante à do presente PL.
22. Destaco alguns trechos da Exposição de Motivos da MP nº 948, que foi convertida na lei supracitada:
11. É neste cenário que essa minuta de Medida Provisória propõe que os prestadores de serviços e sociedades empresárias dos setores de turismo e cultura, não tenham obrigatoriedade de reembolsar valores já pagos pelo consumidor, referentes a serviços, reservas e eventos cancelados, em virtude do estado de emergência em saúde internacional decorrente do surto da covid-19, desde que: I) remarquem os serviços, reservas e eventos cancelados; II) disponibilizem crédito para uso ou abatimento na compra de novos ou outros serviços, reservas e eventos, disponíveis nas respectivas empresas; ou III) realizem outro acordo a ser formalizado com o consumidor. A proposta prevê que as três opções disponibilizadas aos prestadores de serviços e sociedades empresárias, em caso de cancelamento de serviços, reservas e eventos, em virtude do estado de emergência em saúde internacional decorrente do surto da covid-19, serão sem qualquer custo adicional, taxa ou multa ao consumidor, desde que a solicitação seja efetuada no prazo de noventa dias, a contar da publicação da Medida Provisória. Há, ainda, a opção de o prestador de serviços ou sociedade empresária restituir o valor recebido ao consumidor, sujeito a penalidades contratuais, se existentes, no prazo de até doze meses, a contar do encerramento do estado de emergência em saúde pública de importância nacional decorrente da covid-19, estabelecido pela Portaria MS nº 188, de 3 de fevereiro de 2020.
12. A proposta de MP prevê, também, benefícios aos artistas já contratados que forem impactados por cancelamentos de eventos, inclusive de shows, eventos culturais, rodeios e espetáculos musicais e de artes cênicas. O texto exclui a obrigação de reembolso imediato de valores dos serviços ou cachês já pagos, desde que o evento seja remarcado ou os valores pagos sejam utilizados para prestação de outros serviços equivalentes, no período de até doze meses, encerramento do estado de emergência em saúde pública de importância nacional decorrente da covid-19. Estabelece que, caso esses artistas não prestem os serviços contratados no prazo previsto ou o evento não seja remarcado, deverão restituir o valor recebido, sujeito a penalidades contratuais.
13. Por fim, a proposta considera que as relações de consumo afetadas pelo estado de emergência em saúde internacional decorrente do surto da covid-19 caracterizam hipóteses de caso fortuito ou força maior, não ensejando danos morais, aplicação de multa, ou outras penalidades na forma do art. 56 da Lei n° 8.078, de 11 de setembro de 1990.
14. É importante frisar que a matéria não prejudica ao consumidor, considerando que em caso de cancelamento de serviços, reservas e eventos, em virtude do estado de emergência em saúde internacional decorrente do surto da covid-19, o mesmo poderá optar por remarcar os serviços, reservas e eventos cancelados; ou utilizar crédito para abatimento na compra de novos ou outros serviços, reservas e eventos, disponíveis nas respectivas empresas; ou realizar outro acordo a ser formalizado com o prestador de serviços, sem qualquer custo adicional, taxa ou multa ao consumidor, desde que a solicitação seja efetuada no prazo de noventa dias, a contar da publicação da Medida Provisória. O consumidor poderá, ainda, ser restituído do valor pago, sujeito a penalidades contratuais, no prazo de até doze meses, encerramento do estado de emergência em saúde pública de importância nacional decorrente da covid-19, caso não for possível utilizar as demais opções citadas. Ao mesmo tempo, as matérias propostas possibilitam que os prestadores de serviços turísticos e sociedades empresárias, dos setores de turismo e cultura, tenham condições de sobrevivência e manutenção de empregos.
15. Entende-se, também, que em caráter temporário e excepcional, a exclusão da obrigação de reembolso imediato de valores dos serviços ou cachês dos artistas já contratados, que forem impactados por cancelamento de eventos culturais, inclusive de shows, rodeios e espetáculos musicais e de arte cênicas, visa preservar a realização desses eventos, encerramento do estado de emergência em saúde pública de importância nacional decorrente da covid-19. Ao mesmo tempo, caso os artistas não prestem os serviços contratados no prazo previsto, assegura ao contratante a restituição do valor recebido, sujeito a penalidades contratuais.
23. Quanto ao conteúdo do texto proposto, a Secretaria-Executiva deste Ministério, por meio do Ofício nº 3411/GSE/GM/MinC (1811756), sugeriu apenas duas pequenas alterações no texo do PL, quais sejam: (a) a inclusão da expressão “e outros espaços destinados às atividades culturais” no art. 3º do PL; e (b) a inclusão das expressões “agentes culturais” e “mantidas as condições de contratação” no art. 4º do PL.
24. No que tange às relações de consumo de que tratam o PL proposto, não detectei nenhum prejuízo exacerbado ao consumidor. Todavia, destaco que o pronunciamento final quanto à matéria fica reservado ao Ministério da Justiça, que, nos termos do art. 1º, inciso VI, do Anexo I ao Decreto nº 11.348, de 1º de janeiro de 2023, tem como área de competência a defesa da ordem econômica nacional e dos direitos do consumidor.
25. Ante todo o exposto, manifesto-me no sentido de que a versão autografada ao PL nº 1.564, de 2024, reveste-se de constitucionalidade e legalidade, tendo sido apresentado em consonância com as regras previstas na Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, e no Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, que dispõem sobre a elaboração de leis e atos normativos.
III. CONCLUSÃO
26. Diante do exposto, sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade, alheios ao crivo dessa Consultoria Jurídica, manifesto-me pela constitucionalidade do PL nº 1.564, de 2024, do Deputado Federal Deputado Marcel Van Hatten e outros, que dispõe sobre medidas emergenciais destinadas aos setores de turismo e de cultura do Estado do Rio Grande do Sul.
27. Desta forma, a manifestação desta Conjur/MinC é favorável à sanção total ao PL ora analisado.
28. É o Parecer.
Brasília, 25 de junho de 2024.
LARISSA FERNANDES NOGUEIRA DA GAMA
ADVOGADO DA UNIÃO
[1] Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:
I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;
(...)
V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;
[2] A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.
[3] Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembléias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:
I - serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23 , 31 e 70;
II - serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9o.
§ 1º Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, nos termos de decreto legislativo, em parte ou na integralidade do território nacional e enquanto perdurar a situação, além do previsto nos inciso I e II do caput:
I - serão dispensados os limites, condições e demais restrições aplicáveis à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como sua verificação, para:
a) contratação e aditamento de operações de crédito;
b) concessão de garantias;
c) contratação entre entes da Federação; e
d) recebimento de transferências voluntárias;
II - serão dispensados os limites e afastadas as vedações e sanções previstas e decorrentes dos arts. 35, 37 e 42, bem como será dispensado o cumprimento do disposto no parágrafo único do art. 8º desta Lei Complementar, desde que os recursos arrecadados sejam destinados ao combate à calamidade pública
III - serão afastadas as condições e as vedações previstas nos arts. 14, 16 e 17 desta Lei Complementar, desde que o incentivo ou benefício e a criação ou o aumento da despesa sejam destinados ao combate à calamidade pública
§ 2º O disposto no § 1º deste artigo, observados os termos estabelecidos no decreto legislativo que reconhecer o estado de calamidade pública
I - aplicar-se-á exclusivamente:
a) às unidades da Federação atingidas e localizadas no território em que for reconhecido o estado de calamidade pública pelo Congresso Nacional e enquanto perdurar o referido estado de calamidade;
b) aos atos de gestão orçamentária e financeira necessários ao atendimento de despesas relacionadas ao cumprimento do decreto legislativo;
II - não afasta as disposições relativas a transparência, controle e fiscalização.
§ 3º No caso de aditamento de operações de crédito garantidas pela União com amparo no disposto no § 1º deste artigo, a garantia será mantida, não sendo necessária a alteração dos contratos de garantia e de contragarantia vigentes.
Art. 65-A. Não serão contabilizadas na meta de resultado primário, para efeito do disposto no art. 9º desta Lei Complementar, as transferências federais aos demais entes da Federação, devidamente identificadas, para enfrentamento das consequências sociais e econômicas no setor cultural decorrentes de calamidades públicas ou pandemias, desde que sejam autorizadas em acréscimo aos valores inicialmente previstos pelo Congresso Nacional na lei orçamentária anual
[4] Lei nº 14.046, de 24 de agosto de 2020: Dispõe sobre medidas emergenciais para aenuar os efeitos da crise decorrente da pandemia covid-19 nos setores do turismo e cultura. Disponivel em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/Lei/L14046.htm. Acesso em 25 junho 2024.
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400012834202401 e da chave de acesso 14fcf6ce