ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA

DESPACHO nº 450/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

PROCESSO nº 01400.013211/2024-48

INTERESSADA: Secretaria do Audiovisual

ASSUNTO: Fundo Setorial do Audiovisual.

Aprovo o Parecer nº 164/2024/CONJUR-MinC/CGU/AGU, porém com os acréscimos a seguir.

O novo Marco Regulatório do Sistema Nacional de Cultura, instituído pela Lei nº 14.835/2024, em seus arts. 28 a 30, atualmente autoriza a destinação de recursos do Fundo Nacional de Cultura (FNC) a outros entes da federação por meio de transferências fundo a fundo, o que abrange o Fundo Setorial do Audiovisual (FSA), visto tratar-se de categoria de programação específica do FNC.

Para implementação destas transferências, todavia, é necessário que os percentuais e os programas em que tais recursos serão utilizados estejam previstos no Plano Nacional de Cultura (PNC), conforme estabelece o caput do art. 30 da referida lei, sem prejuízo de eventuais critérios adicionais que possam vir a ser estabelecidos em lei orçamentária, e respeitados as proporções de distribuição estabelecidas no § 3º do art. 30 da referida lei.

Com relação à dispensa de agente financeiro nas operações do FSA, é importante pontuar a impossibilidade de realizar operações financeiras com recursos do fundo sem a participação de tal agente. Contudo, há outras operações que podem ser realizadas com recursos do FSA que não se caracterizam como operações financeiras, visto que não se qualificam como empréstimos reembolsáveis.

O art. 47 da Medida Provisória nº 2.228/2001, ao instituir os mecanismo de fomento do audiovisual do FSA, estabelece em seu § 1º que os recursos destinados ao PRODECINE "poderão ser objeto de aplicação a fundo perdido", conforme regulamento. O PRODECINE viabiliza recursos para projetos de produção independente de qualquer nacionalidade, distribuição, comercialização e exibição por empresas brasileiras.

A Lei nº 11.437/2006, por sua vez, em seu art. 3º, estabelece as modalidades de aplicação dos recursos do FSA, sendo duas delas investimentos retornáveis: no inciso I, sob a forma de investimentos em projetos; no inciso II, sob a forma de empréstimos reembolsáveis. Já no inciso III, porém, há a previsão de valores não-reembolsáveis, referindo-se às aplicações que a MP nº 2.228/2001 denomina como "a fundo perdido".

No art. 4º, esta mesma lei descreve, assim como a MP nº 2.228/2001, os três programas de fomento audiovisual (PRODECINE, PRODAV e PRO-INFRA) e estabelece alguns parâmetros para execução destes programas. No § 1º, além da destinação prioritária a empresas brasileiras, são estabelecidas também as formas pelas quais as aplicações retornáveis podem se realizar, em complemento à especificações do artigo anterior, quais sejam:

(i) equalização de encargos financeiros nas operações de financiamento (forma de empréstimo reembolsável com juros reduzidos); e

(ii) participação minoritária no capital de empresas do audiovisual (forma de investimento indireto em projetos de empresas).

Para estas duas formas de aplicação, o § 1º do art. 4º da Lei nº 11.437/2006 é claro ao exigir a intermediação de agente financeiro. Porém, não afasta a possibilidade de aplicação de recursos a fundo perdido no âmbito do PRODECINE, prevista no art. 47 da MP nº 2.228/2006. Em se tratando de aplicações não-retornáveis ou não-reemboláveis, não há que se falar na exigência de agente financeiro para tais operações.

O Decreto nº 6.299/2007 confere maior detalhamento a estas operações, o que permite melhor compreender a desnecessidade de agente financeiro para aplicações não-reembolsáveis. Em seu § 2º, estabelece modalidades de fomento que podem ser realizadas sob o modelo não-reembolsável (como ações de formação, bolsas, prêmios, e apoio a arranjos produtivos regionais e locais). Já em seu § 3º, estabelece as instituições com as quais o Comitê Gestor do FSA pode se articular para executar tais ações, que, por sua natureza, não inclui agentes financeiros:

(i) Ministério da Educação (necessário para ações de formação);

(ii) agências de fomento à pesquisa (necessária para bolsas de estudo); e

(iii) instituições sem fins lucrativos (necessárias para prêmios);

Os agentes financeiros do FSA, por sua vez, estão previstos apenas no art. 7º do decreto, e são exigidos apenas no caso das operações financeiras do fundo, conforme o inciso I do artigo. Para outras operações, conforme o inciso II, os recursos do fundo poderão ser aplicados diretamente pelo Comitê Gestor, por meio de sua Secretaria-Executiva (Ancine), ou por instituições sem fins lucrativos vinculadas ao FSA por meio de convênio ou instrumento congênere.

Isto posto, conclui-se que, para operações financeiras, como apontado no parecer, realmente não é possível dispensar a intermediação dos agentes financeiros do FSA, que podem ser o BNDES, agências financeiras oficiais ou instituições credenciadas pelo Comitê Gestor, conforme a operação.

Porém, para outras operações não reembolsáveis, caracterizadas como aplicações a fundo perdido, não há exigência de operador financeiro, uma vez que não se tratará de financiamento ou participação no capital de empresas, mas de modalidades diversas de fomento cuja execução é autorizada pelo Decreto nº 6.299/2007 diretamente ao Comitê Gestor ou outras instituições sem fins lucrativos parceiras, entre as quais se encontra o apoio a Arranjos Produtivos Locais ou Regionais, relacionados à cadeia produtiva do audiovisual.

De qualquer sorte, ainda que independente de agente financeiro, a execução de tais despesas por meio de repasses fundo a fundo a entes subnacionais pressupõe o pleno funcionamento de tal sistema de financiamento no Sistema Nacional e Cultura, o que exige regulamentação específica, seja no âmbito do PNC (Plano Nacional de Cultura), seja por legislação orçamentária, conforme o art. 30 da Lei nº 14.835/2024.

Brasília, 28 de junho de 2024.

OSIRIS VARGAS PELLANDA

Advogado da União

^{Coordenador-Geral Jurídico de Políticas Culturais}

^{Processo eletrônico disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400013211202448 e da chave de acesso 17d1fa69}