ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS

PARECER n. 00185/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.015179/2024-35

INTERESSADOS: GABINETE SAV/GAB/SAV/GM/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

Senhora Coordenadora-Geral

EMENTA: I - Direito Administrativo. Minuta de Resolução que institui Grupo de Trabalho/GT no âmbito do Conselho Superior do Cinema.

II - O objetivo do GT será a elaboração de propostas destinadas ao Plano de Diretrizes e Metas para o Audiovisual.​

III - Ausência de óbices constitucionais ou legais.

IV - Observância das regras do Decreto nº 11.721, de 28 de setembro de 2023, da Resolução nº 2, de 2024, que aprova o Regimento Interno do Conselho, bem como do Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024.

V - Parecer pela regularidade material e formal da proposta, observadas as recomendações deste Parecer.

I - Relatório

Trata-se de minuta de Resolução a ser firmada pela Exma. Ministra de Estado da Cultura, que institui o Grupo de Trabalho no âmbito do Conselho Superior do Cinema/CSC, com o objetivo de elaborar propostas destinadas ao Plano de Diretrizes e Metas para o Audiovisual.

Os autos foram encaminhados a esta Consultoria Jurídica pela Secretária do Audiovisual, por meio da Nota Técnica nº 12/2024/SAV/GAB/SAV/GM/MinC (1802647), juntamente com o Relatório de Avaliação - Plano de Diretrizes e Metas do Audiovisual - PDM 2011/2020 (1795656); a Ata de 3ª Reunião Ordinária do CSC - Biênio 2023-2025, datada de 26/04/2024 (1803349); e a minuta da Resolução proposta (1803230).

É o sucinto relatório. Passa-se à análise. 

II - Fundamentação

Preliminarmente, deve-se ressaltar que o exame desta Consultoria Jurídica dar-se-á nos termos do artigo 11, inciso V, da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se ao âmbito da competência institucional do Órgão Consultivo a apreciação de elementos de ordem técnica, financeira ou orçamentária, bem como avaliação acerca da conveniência e oportunidade da prática de atos administrativos, restringindo-se aos limites jurídicos da consulta suscitada, consoante o Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU n.º 7/2016.

Impõe-se ainda destacar que foge à alçada desta Consultoria Jurídica imiscuir-se na análise técnica realizada pela unidade competente, órgão detentor de expertise para tal exame. Todavia, cabe à esta Consultoria realizar o exame sob o ponto de vista da legalidade do procedimento.

Assim, a presente manifestação apresenta natureza meramente opinativa e, por tal motivo, as orientações estabelecidas não se tornam vinculantes para o gestor público que pode, de forma justificada, adotar orientação contrária ou diversa daquela emanada por esta Consultoria Jurídica.​

 Elaboradas tais considerações, mister iniciar com a justificativa contida na citada Nota Técnica nº 12/2024/SAV/GAB/SAV/GM/MinC, a respeito da oportunidade e conveniência da publicação da Resolução em exame:

"Por fim, cabe esclarecer que se propõe a publicação de resolução tendo em vista as seguintes disposições contidas no Regimento Interno do CSC:

Art. 4º O Colegiado dos conselheiros, instância de deliberação do Conselho, é composto pelos membros mencionados no artigo 2º, aos quais incumbe:

.............................................................................

VIII - tomar a iniciativa de propor temas e assuntos à deliberação do Conselho, sob a forma de proposta de resolução ou moção;

.............................................................................

Art. 5º São atribuições da Presidência:

.............................................................................

XI - encaminhar e fazer publicar as decisões do Conselho Superior do Cinema;

XII - zelar pelo cumprimento das disposições deste Regimento Interno, adotando, para este fim, as providências que se fizerem necessárias; e

XIII - instituir grupos de trabalho por sua iniciativa ou em decorrência da requisição de que trata o inciso V do art. 4º deste Regimento Interno.

Art. 20. A resolução que constituir grupos de trabalho deverá definir suas competências, objetivos, composição, funcionamento e prazo para sua instalação, para a conclusão dos trabalhos e para a apresentação dos relatórios, que serão submetidos à deliberação do Colegiado do Conselho.​​

No caso específico, observada a Resolução nº 2, de 10 de junho de 2024, nota-se constar efetivamente entre as competências da Presidência do CSC a atribuição de constituir e organizar o funcionamento dos grupos de trabalho e convocar as respectivas reuniões, nos termos do inciso VII, do Art. 5º, do referido normativo que aprova o Regimento Interno do Conselho Superior do Cinema.

 Impende verificar, nesse norte, que o Decreto nº 11.721, de 28 de setembro de 2023, que "Dispõe sobre o Conselho Superior do Cinema", prevê expressamente a criação de Grupos de Trabalho/GT, bem como estabelece regras a respeito, consoante previsões contidas nos Arts. 5º a 8º, a saber:

Art. 5º O Conselho poderá instituir grupos de trabalho com o objetivo de elaborar estudos e propostas sobre temas específicos, a serem submetidos ao plenário do Conselho.

§ 1º Os grupos de trabalho:

I - serão instituídos e compostos na forma de ato do Conselho;

II - serão compostos por, no máximo, cinco membros;

III - terão caráter temporário e duração não superior a um ano; e

IV - estarão limitados a, no máximo, três em operação simultânea.

§ 2º O Presidente do Conselho poderá convidar representantes de outros órgãos e entidades, públicos e privados, para participar de suas reuniões, sem direito a voto.

Art. 6º A Secretaria-Executiva do Conselho será exercida pela Secretaria do Audiovisual do Ministério da Cultura.

Art. 7º Os membros do Conselho e dos grupos de trabalho que se encontrarem no Distrito Federal se reunirão presencialmente ou por videoconferência, e os membros que se encontrarem em outros entes federativos participarão da reunião por meio de videoconferência.

Art. 8º A participação no Conselho e em seus grupos de trabalho será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada.

Nesse contexto, convém ainda que sejam verificadas, ainda que de forma genérica, as previsões contidas no Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, o qual "Estabelece normas para elaboração, redação, alteração e consolidação de atos normativos", verbis:

(...)

Normativos inferiores a Decreto​

Art. 9º.  Os atos normativos inferiores a decreto serão editados sob a denominação de:

I - instruções normativas e portarias - atos normativos editados por uma ou mais autoridades singulares; e

II - resoluções - atos normativos editados por colegiados.
(...)

Art. 38.  O ato normativo que criar ou alterar colegiado indicará:

I - as competências do colegiado;

II - a composição do colegiado e a autoridade responsável por presidi-lo ou coordená-lo;

III - o quórum de reunião e o quórum de aprovação;

IV - a periodicidade das reuniões ordinárias e a forma de convocação das reuniões extraordinárias;

V - a possibilidade de os membros participarem das reuniões por meio de videoconferência;

(...)

VII - o órgão, a entidade ou a unidade administrativa que atuará como secretaria-executiva;

VIII - se os membros não forem natos, as autoridades responsáveis por indicá-los e designá-los;

IX - se for o caso, a obrigatoriedade de edição de regimento interno e a autoridade ou a unidade administrativa responsável por elaborá-lo e aprová-lo;

X - se for o caso, a necessidade de apresentação de relatórios periódicos e de relatório final e a autoridade à qual serão encaminhados; e

XI - se o colegiado for temporário, a data prevista para o encerramento das atividades. Ng.

Desse modo, diante do esboço jurídico acima, adentra-se à análise da minuta de Resolução propriamente dita, extraindo-se dos fundamentos normativos transcritos a competência da Sra. Ministra de Estado da Cultura para a expedição do ato, por ser a Presidente do Conselho Superior do Cinema, levando-se em conta notadamente o Art. 5º, do Decreto nº 11.721, de 2023, c/c o inciso VII, do Art. 5º, da Resolução nº 2/2024, que aprova o Regimento Interno do referido Conselho.

À luz dos dispositivos supra, veja-se, quanto ao aspecto material, que a criação do Grupo de Trabalho em exame, tem a finalidade de elaborar proposta para o Plano de Diretrizes e Metas para o Audiovisual, nos termos da justificativa contida na Nota Técnica nº 12/2024, in verbis: 

"Considerando a competência do Conselho Superior do Cinema para formular a política nacional do cinema e aprovar as diretrizes para o desenvolvimento da indústria cinematográfica e tendo em vista que o último Plano de Diretrizes e Metas foi referente ao período de 2011 e 2020.

Considerando que o Plano de Diretrizes e Metas para o Audiovisual é uma iniciativa pioneira do Conselho Superior do Cinema dirigida ao macroplanejamento do mercado de conteúdos audiovisuais em seus diversos segmentos e atividades, abrangendo aspectos regulatórios, de desenvolvimento e organização dos agentes públicos e privados.

Considerando as últimas três reuniões realizadas pelo Conselho Superior do Cinema, nas quais os membros solicitaram a instituição de grupo de trabalho com a finalidade de analisar a metodologia e os indicadores a fim de elaborar o novo PDM (SEI nº 1803349), e o documento recebido em 14/06/2024 (SEI nº 1803203) subscrito por representantes do colegiado.

Propõe-se a criação de um grupo de trabalho para realizar um estudo sobre o último PDM e elaborar proposta para o novo Plano de Diretrizes e Metas para o Audiovisual, a ser deliberada pelo Colegiado do Conselho".

No que concerne, assim, ao aspecto formal, a minuta guarda consonância com as normas que regulam a elaboração do presente ato normativo, notadamente os já referidos Decreto nº 11.721, de 28 de setembro de 2023, e Decreto nº 12.002, de 2024, sendo de se registrar, porém, as seguintes ressalvas:

a) No que tange ao Art. 2º, recomenda-se a transcrição das competências do Grupo de Trabalho, em substituição à referência ao art. 8º da Resolução MinC nº 2, de 2024, a saber:

Art. 2º Compete ao Grupo de Trabalho:

I -  realizar reuniões pertinentes à temática para qual foi instituído;

II - ...​

b) Não se localizam na minuta o registro da autoridade que exercerá a Coordenação do Grupo de Trabalho, ou que indicará formalmente os membros, com especificação inclusive de prazo para as citadas indicações, motivo pelo qual sugere-se acréscimo ao Art. 3º, ou a criação de novo artigo, no exemplo a seguir:​

Caberá à Secretaria do Audiovisual, coordenadora do GT, a indicação formal dos membros do Grupo de Trabalho, em até 20 (vinte) dias após a publicação desta Resolução, através de e-mail à Presidência do Conselho.

c) Importa também acrescentar à minuta novo artigo, ou especificar no Art. 4º, que a Secretaria do Audiovisual do Ministério da Cultura prestará o apoio administrativo necessário ao desenvolvimento dos trabalhos do Grupo de Trabalho.

d) Relativamente aos incisos I e III, do Art. 5º, objetivando abranger situações diversas, é de se recomendar a seguinte redação:

I - as reuniões ocorrerão mensalmente de forma ordinária e, extraordinariamente, mediante prévia convocação da coordenação, a qualquer tempo;

(...)

II - Os membros do Grupo de Trabalho que se encontrarem no Distrito Federal se reunirão presencialmente ou por videoconferência, e os membros que se encontrarem em outros entes federativos participarão da reunião por meio de videoconferência.

Nesse cenário, dentro de tais balizas e considerando que não se verificam óbices ou falta de razoabilidade da medida, pode-se concluir pela inexistência de vício material ou formal na minuta apresentada, observadas as recomendações desta manifestação.

III - Conclusão

Em razão do exposto, sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade na criação de mecanismos institucionais não sujeitos ao crivo desta CONJUR, é de se concluir pela viabilidade jurídica da minuta de Resolução que institui o referido Grupo de Trabalho, com as ressalvas deste Parecer, após o que, o ato se encontrará apto a ser submetido ao apreço da Exma. Ministra de Estado da Cultura.

À consideração superior

Brasília 1º de julho de 2024

MARIA IZABEL DE CASTRO GAROTTI

Advogada da União

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400015179202435 e da chave de acesso a208ecbd