ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS

1. O Parecer de Mérito 1826086 encaminhou os autos a este Consultivo, para análise da minuta de Portaria 1830255, que trata da instituição do Comitê Interministerial de Governança do Patrimônio do Rio Grande do Sul, que tem por finalidade apoiar as ações de mapeamento de danos e recuperação do patrimônio material, acervos museais e arqueológicos e arquivos no estado do Rio Grande do Sul.

2. Os autos foram instruídos com: (a) a minuta de Portaria (1806868); (b) a minuta de Resolução (1806874); e (c) a Nota Técnica nº 259/2024/GSE/GM/MinC (1781657); (c) a Cota nº 162/2024/CONJUR-MinC/CGU/AGU (1828527); (d) a versão final da minuta de Portaria (1830255); e (e) o Parecer de Mérito (1826086).

4. O art. 131 da Constituição Federal dispõe sobre a Advocacia-Geral da União - AGU, responsável pelas atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo. E os incisos I e V do art. 11 da Lei Complementar n.º 73, de 1993 (Lei Orgânica da AGU), estabelecem a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados.[1]

5. Destaco que, nos termos do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU[2], este controle interno a ser exercido pelas Consultorias Jurídicas não deve se manifestar quanto aos aspectos relativos à conveniência e à oportunidade dos atos administrativos (reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente), tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira.

7. O Decreto nº 57.596, de 1º de maio de 2024, publicado pelo Governador do Estado do Rio Grande do Sul, declarou estado de calamidade pública devido às chuvas intensas ocorridos entre 24 de abril e 1º de maio de 2024, reconhecendo a ocorrência de danos humanos, materiais, ambientais e econômicos significativos.

8. A Portaria nº 1.354, de 2 de maio de 2024, do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional, reconheceu o estado de calamidade pública no Estado do Rio Grande do Sul, nos termos do Decreto acima citado.

9. E, por último, o Decreto Legislativo nº 36, de 7 de maio de 2024, também reconheceu a calamidade pública na região até 31 de dezembro de 2024, nos termos do art. 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000), que autoriza a adoção de medidas excepcionais, enquanto perdurar essa situação.[3]

10. O art. 21, inciso XVIII, da Constituição Federal atribui à União a competência de planejar e promover a defesa permanente contra calamidades públicas, incluindo secas e inundações:

11. Essa norma constitucional reforça a responsabilidade do governo federal em colaborar na gestão e mitigação dos impactos desses eventos climáticos, em coordenação com as autoridades estaduais e municipais, visando à proteção da população e dos recursos afetados.

13. Em análise preliminar, este Consultivo, por meio da Cota nº 162/2024/CONJUR-MinC/CGU/AGU (1828527), manifestou-se no sentido de que o cotejo das minutas propostas com as novas regras previstas no Decreto nº 12.002, de 2024, poderia ensejar um atraso na implementação do Colegiado, e portanto no desenvolvimento das ações necessárias - o que iria de encontro com o estado de calamidade decretado na região, que demanda ações imediatas por parte do Poder Público, incompatíveis com uma excessiva burocratização na normatização necessária.

14. Tal orientação fundamenta-se no Manual de Boas Práticas Regulatórias da AGU[4], que estabelece:

15. Desta forma, os autos retornaram à área técnica, para complementação da instrução processual e análise acerca da viabilidade de redação de novo ato normativo, tendo sido apresentada a versão consolidada da Portaria Interministerial SEI 1830255.

16. Os órgãos colegiados podem ser definidos como sendo instâncias criadas com o objetivo de compartilhar conhecimento e experiências, compostos por diversos representantes, sendo a direção compartilhada e as decisões tomadas de forma conjunta, mediante consenso.

17. Os processos que tenham por objetivo a instituição de um colegiado deverão ser instruídos com a seguinte documentação: (a) cópia do ato normativo que fundamenta a criação do Colegiado (quando for o caso); (b) Nota Técnica, na qual conste a fundamentação fática e técnica para a criação do Colegiado; e (c) a minuta de Portaria que cria o Colegiado.

18. Desta forma, solicito desde já a juntada aos autos de cópia dos seguintes atos normativos: o Decreto nº 57.600, de 4 de maio de 2024, do Governo do Estado do RS, a Portaria nº 1.354, de 2 de maio de 2024, do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional, e o Decreto Legislativo nº 36, de 7 de maio de 2024.

19. Quanto à fundamentação técnica, foram juntadas aos autos a Nota Técnica 1781657 e o Parecer de Mérito 1826086.

20. Quanto a este ponto, destaco os seguintes trechos do Parecer de Mérito 1826086:

21. No que tange à minuta de Portaria a ser editada, ressalto que desde a entrada em vigor do Decreto nº 12.002, de 2024, a criação de colegiados por meio de ato normativo deve obedecer ao regramento previsto em seu art. 38:

22. A minuta 1830255 reveste-se de constitucionalidade de legalidade, tendo sido apresentada em consonância com as regras previstas na Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, e no Decreto nº 12.002, de 2024, que estabelecem normas para a elaboração, redação, alteração e consolidação dos atos normativos.

23. Além disso, foi redigida conforme as normas de hierarquia superior que regem a matéria (art. 21, inciso XVIII, da Constituição Federal, c/c o Decreto RS nº 57.596, de 1º de maio de 2024, c/c a Portaria nº 1.354, de 2 de maio de 2024, do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional).

24. E, por último, respeita a competência da Ministra da Cultura, que, nos termos do art. 1º, inciso II do Decreto nº 11.336, de 2023, é a autoridade responsável pela proteção do patrimônio histórico, artístico e cultural.

a) Após o reenvio dos autos à área técnica, o Parecer de Mérito 1826086 manifestou-se no sentido de que, como as áreas envolvidas já estão realizando reuniões para tratar das ações de recuperação do patrimônio material do Estado do Rio Grande do Sul, a nova proposta poderia ser editada sem a possibilidade de criação de subcolegiados. Entretanto, e sobretudo diante do binômio necessidade de publicação célere da Portaria de criação do Comitê x eventual necessidade de criação de subcolegiados no futuro, entendo que, no presente momento, a solução mais adequada do ponto de vista jurídico seria a instituição célere do Comitê, mantendo-se a possibilidade de criação de subcolegiados, para que, caso essa necessidade venha a surgir no decorrer dos trabalhos do Comitê já instaurado, eles possam vir a ser criados sem a necessidade de alteração da Portaria de criação do Comitê;

b) Desta forma, as informações que constam em branco no inciso IV do art. 6º da minuta que segue em anexo ao presente Parecer deverão ser preenchidas pela área técnica, segundo sua conveniência, nos termos do inciso VI do art. 38 do Decreto nº 12.002, de 2024;

c) Sugiro à área técnica a ponderação acerca da viabilidade e pertinência da inclusão, na composição do Comitê, de um representante do poder público municipal; e

d) Por último, sugiro à área técnica avaliação quanto à viabilidade da utilização de algum dos canais de participação social instituídos pela Plataforma Participa + Brasil no desenvolvimento das ações do Comitê, pois tal medida teria o condão de viabilizar eventual contribuição dos residentes em todo o estado do RS (que foi atingido em grande parte de seu território), e não somente daqueles que possam participar das reuniões, forças-tarefas e audiências públicas previstas na minuta ora analisada.

I - Das autoridades que devem subscrever a Portaria de criação de um Comitê:

26. Desde a entrada em vigor do Decreto nº 12.002, de 2024, e no que tange à assinatura do ato normativo que cria um colegiado, devem ser cumpridas as diretrizes previstas em seu art. 35:

27. Desta forma, o artigo acima citado estabelece as seguintes regras para a assinatura de um ato normativo inferior a Decreto que cria um Comitê:

a) quando o colegiado tratar de competências relativas a apenas um órgão, o ato normativo deve ser assinado apenas pelo titular deste órgão;

b) quando o colegiado envolver também competências de um segundo órgão, o ato normativo pode ser assinado apenas pelo titular do primeiro órgão, desde que o titular do segundo órgão tenha concordado previamente com o conteúdo do ato normativo; e

c) é obrigatória a assinatura do ato normativo pelos titulares dos órgãos que tenham como competência principal a matéria atribuída ao colegiado.

28. O Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos – MGI tem por competência o rol das matérias elencadas no art. 1º do anexo I ao Decreto nº 11.437, de 2023:

29. Conforme se constata acima, o MGI não tem como competência principal a condução da política nacional de arquivos.

30. Desta forma, e nos termos previstos no art. 35, inciso I, alínea “b” do Decreto nº 12.002, de 2024, a minuta SEI 1830255 pode ser assinada apenas pela Ministra da Cultura, desde que tanto o MGI quanto os demais representantes do Comitê concordem previamente com o seu conteúdo.

31. A solicitação de anuência com o teor da Portaria ora analisada deverá seguir o rito previsto nos arts. 36 e 42 do Decreto nº 12.002, de 2024:

32. Desta forma, após a consulta e anuência dos demais os representantes do Comitê, e ajustes porventura necessários ao texto ora proposto, a Ministra da Cultura deverá encaminhar o presente processo à autoridade máxima da Casa Civil, para anuência prévia.

33. Em nome da regularidade formal do processo, solicito à área técnica a juntada aos autos de cópia dos seguintes atos normativos: o Decreto nº 57.600, de 4 de maio de 2024, do Governo do Estado do RS, a Portaria nº 1.354, de 2 de maio de 2024, do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional, e o Decreto Legislativo nº 36, de 7 de maio de 2024.

34. Quanto ao conteúdo da minuta, segue abaixo (anexo) nova versão do ato proposto, com pequenas alterações de ordem formal, em nome da técnica legislativa. As informações que constam em branco no inciso IV do art. 6º da minuta deverão ser preenchidas pela área técnica, segundo sua conveniência, nos termos do art. 38, inciso VI, do Decreto nº 12.002, de 2024.

35. Quanto à subscrição do ato, e não sendo a política nacional de arquivosuma competência precípua do MGI, a Portaria pode ser assinada somente pela Ministra da Cultura, desde que o MGI seja previamente consultado e concorde tanto com o teor da minuta quanto com a assinatura pela Ministra da Cultura.

36. Antes da publicação do ato, os titulares dos demais representantes do Comitê (Ibram, IPHAN, Governo do Estado do Rio Grande do Sul e UNESCO) deverão ser consultados e manifestar concordância com o conteúdo da minuta que segue em anexo.

37. Após a consulta e anuência de todos os representantes do Comitê, e ajustes porventura necessários ao texto ora proposto, a Ministra da Cultura deverá encaminhar o processo à autoridade máxima da Casa Civil, para anuência prévia, nos termos do art. 42 do Decreto nº 12.002, de 2024.

38. Somente após o cumprimento de todas as diligências previstas nos itens 33 a 37 deste Parecer, a Portaria poderá ser encaminhada peara publicação.

Institui o Comitê Interministerial de Governança do Patrimônio do Rio Grande do Sul com a finalidade de apoiar, orientar e auxiliar os trabalhos de mapeamento de danos e ações de recuperação do patrimônio material e dos acervos museais, arqueológicos e arquivos do Estado do Rio Grande do Sul.

A MINISTRA DE ESTADO DA CULTURA, no uso das atribuições previstas no art. 87, parágrafo único, incisos I e II da Constituição Federal, e no art. 49 do Decreto nº 11.453, de 23 de março de 2023, tendo em vista o disposto no Decreto nº 57.600, de 4 de maio de 2024, do Governo do Estado do RS; na Portaria nº 1.354, de 2 de maio de 2024, do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional, e no Decreto Legislativo nº 36, de 7 de maio de 2024, e conforme consta nos autos do Processo nº 01400.014132/2024-54, resolve:

Art. 1º Fica instituído o Comitê Interministerial de Governança do Patrimônio do Rio Grande do Sul.

Art. 2º O Comitê tem a finalidade de apoiar, orientar e auxiliar os trabalhos de mapeamento de danos e ações de recuperação do patrimônio material e dos acervos museais, arqueológicos e arquivos no Rio Grande do Sul.

Art. 3º Compete ao Comitê a articulação, no âmbito federal e estadual, com vistas a:

I – coordenar e promover o mapeamento dos danos ocasionados pela calamidade decorrente das enchentes ao patrimônio material, acervos museais e arqueológicos e arquivos no Estado do Rio Grande do Sul; e

II – apoiar a construção de políticas públicas e ações de recuperação do patrimônio material, acervos museais e arqueológicos e arquivos no Estado do Rio Grande do Sul.

Art. 4º O Comitê será composto por 1 (um) representante dos seguintes órgãos, entidades e entes federativos:

VI – Organização das Nações para a Educação, a Ciência e a Cultura – UNESCO.

§ 1º Cada representante titular terá um suplente, que o substituirá em seus impedimentos eventuais ou permanentes.

§ 2º Os representantes, titulares e suplentes, serão indicados pelos titulares dos órgãos, entidades e entes federativos ao dirigente do órgão responsável pela Coordenação do Comitê, no prazo de até 15 (quinze) dias contado da publicação da presente Portaria, e designados por meio de Portaria da Ministra de Estado da Cultura.

§ 3º A Secretaria-Executiva do Comitê será exercida pelo Gabinete da Secretaria-Executiva do MinC, que prestará o apoio administrativo necessário para as atividades do Comitê.

Art. 5º O Comitê se reunirá ordinariamente, a cada 30 (trinta) dias, e extraordinariamente, sempre que necessário, respeitada:

I - a convocação pelo Coordenador, mediante ofício ou comunicação eletrônica, acompanhada da pauta da reunião; e

II – a convocação para as reuniões ordinárias com a antecedência mínima de 3 (três) dias e para as reuniões extraordinárias com a antecedência mínima de 24 (vinte e quatro) horas da data da reunião.

§ 1º As reuniões do Comitê serão instaladas desde que presentes um terço de seus representantes.

§ 2º Os encaminhamentos e as proposições do Comitê ocorrerão, preferencialmente, por consenso ou mediante deliberação da maioria simples dos representantes presentes na reunião.

§ 3º Em caso de empate, caberá à Coordenação do Comitê deliberar sobre os encaminhamentos e proposições.

§ 4º Os membros do Comitê que se encontrarem no Distrito Federal - DF se reunirão preferencialmente por videoconferência, nos termos do disposto no Decreto nº 10.416, de 7 de julho de 2020, e os membros que se encontrarem em outros entes federativos participarão das reuniões por meio de videoconferência.

I - propor a criação e constituir forças-tarefa com a finalidade de realizar ações de mapeamento de danos e recuperação do patrimônio material e dos acervos museais, arqueológicos e arquivos no Estado do Rio Grande do Sul;

II - convocar audiências públicas para debates sobre a matéria de que trata o Comitê;

III – convidar, na qualidade de convidados não permanentes, especialistas de outros órgãos, entidades, entes federados e de instituições públicas e privadas e da sociedade civil, para participar das reuniões, forças-tarefa e audiências públicas convocadas pelo Comitê, com propósito de contribuir com a pauta em debate, sem direito a voto;

III - editar Resoluções sobre as matérias relativas à finalidade do Comitê; e

IV – propor, por meio de Resolução do Comitê, a criação de subcolegiados, respeitados:

Art. 7º Os documentos produzidos pelo Comitê serão armazenados no Sistema Eletrônico de Informações – SEI, na unidade Secretaria-Executiva do MinC.

Art. 8º O Comitê será assessorado pela Consultoria Jurídica junto ao MinC – Conjur/MinC, que atuará sob demanda de sua Coordenação, no que tange às dúvidas jurídicas do Comitê.

Art. 9º A participação dos representantes do Comitê e eventuais convidados será considerada prestação de serviço público relevante e não será remunerada.

Art. 10. O Comitê terá a duração de um ano, contado da publicação da presente Portaria, ou até a conclusão dos trabalhos, caso ocorra em prazo inferior, permitida a prorrogação por prazo determinado, por meio de ato subscrito pela Ministra de Estado da Cultura.

Parágrafo único. Serão elaborados Relatório Parcial no prazo de até 6 (seis) meses contado da publicação da presente Portaria, e Relatório Final no prazo de até 30 (trinta) dias contado do encerramento das atividades do Comitê, os quais serão encaminhados à Ministra de Estado da Cultura.

[1] Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:

I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;

(...)

V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;

[2] A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

[3] Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembléias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:

I - serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23 , 31 e 70;

II - serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9^o.

§ 1º Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, nos termos de decreto legislativo, em parte ou na integralidade do território nacional e enquanto perdurar a situação, além do previsto nos inciso I e II do caput:

I - serão dispensados os limites, condições e demais restrições aplicáveis à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como sua verificação, para:

a) contratação e aditamento de operações de crédito;

b) concessão de garantias;

c) contratação entre entes da Federação; e

d) recebimento de transferências voluntárias;

II - serão dispensados os limites e afastadas as vedações e sanções previstas e decorrentes dos arts. 35, 37 e 42, bem como será dispensado o cumprimento do disposto no parágrafo único do art. 8º desta Lei Complementar, desde que os recursos arrecadados sejam destinados ao combate à calamidade pública

III - serão afastadas as condições e as vedações previstas nos arts. 14, 16 e 17 desta Lei Complementar, desde que o incentivo ou benefício e a criação ou o aumento da despesa sejam destinados ao combate à calamidade pública

§ 2º O disposto no § 1º deste artigo, observados os termos estabelecidos no decreto legislativo que reconhecer o estado de calamidade pública

I - aplicar-se-á exclusivamente:

a) às unidades da Federação atingidas e localizadas no território em que for reconhecido o estado de calamidade pública pelo Congresso Nacional e enquanto perdurar o referido estado de calamidade;

b) aos atos de gestão orçamentária e financeira necessários ao atendimento de despesas relacionadas ao cumprimento do decreto legislativo;

II - não afasta as disposições relativas a transparência, controle e fiscalização.

§ 3º No caso de aditamento de operações de crédito garantidas pela União com amparo no disposto no § 1º deste artigo, a garantia será mantida, não sendo necessária a alteração dos contratos de garantia e de contragarantia vigentes.

Art. 65-A. Não serão contabilizadas na meta de resultado primário, para efeito do disposto no art. 9º desta Lei Complementar, as transferências federais aos demais entes da Federação, devidamente identificadas, para enfrentamento das consequências sociais e econômicas no setor cultural decorrentes de calamidades públicas ou pandemias, desde que sejam autorizadas em acréscimo aos valores inicialmente previstos pelo Congresso Nacional na lei orçamentária anual

[4] Manual de Boas Práticas Regulatórias da AGU. Disponível em <https://drive.google.com/file/d/1-dJZiFhycBB1KKoYeB4nZ5u2UY4ru84B/view>. Acesso em 04 julho 2024.

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400014132202454 e da chave de acesso 42b6479a