ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS

PARECER n. 00200/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.016840/2024-20

INTERESSADOS: COORDENAÇÃO DE ACOMPANHAMENTO E PROPOSIÇÃO REGULATORIA COAPR/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

Colegiado. Comissão Permanente para o Aperfeiçoamento da Gestão Coletiva – CPAGC. Revogação de Colegiado instituído por Decreto. Publicação de novo ato normativo pela Ministra de Estado da Cultura. Decreto nº 12.002, de 2024. Análise jurídica.

1. A Nota Técnica nº 6/2024/COAPR/CGREG/DIREG/SDAI/GM/MinC (1829582) encaminhou os autos a este Consultivo, para análise da minuta de Decreto 1829592, que tem por objetivo revogar o Decreto nº 9.879, de 27 de junho de 2019, que dispõe sobre a Comissão Permanente para o Aperfeiçoamento da Gestão Coletiva – CAPGC.

2. Os autos foram instruídos com: (a) a Nota Técnica nº 6/2024/COAPR/CGREG/DIREG/SDAI/GM/MinC (1829582); e (b) a minuta de Decreto 1829592.

3. É o relatório.

II. ANÁLISE JURÍDICA

4. O art. 131 da Constituição Federal dispõe sobre a Advocacia-Geral da União - AGU, responsável pelas atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo. E os incisos I e V do art. 11 da Lei Complementar n.º 73, de 1993 (Lei Orgânica da AGU), estabelecem a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados.[1]

5. Destaco que, nos termos do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU[2], este controle interno a ser exercido pelas Consultorias Jurídicas não deve se manifestar quanto aos aspectos relativos à conveniência e à oportunidade dos atos administrativos (reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente), tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira.

6. Desta forma, passa-se à análise da minuta de Decreto 1829592.

7. A Lei nº 12.853, de 14 de agosto de 2013, previu em seu art. 7º:

Art. 7º O Ministério da Cultura constituirá, no prazo e nos termos dispostos em regulamento, comissão permanente para aperfeiçoamento da gestão coletiva, que promoverá o aprimoramento contínuo da gestão coletiva de direitos autorais no Brasil por meio da análise da atuação e dos resultados obtidos pelas entidades brasileiras, bem como do exame das melhores práticas internacionais. (grifos nossos)

8. Ou seja, a Lei nº 12.853, de 2013, determinou que o MinC deveria constituir a Comissão Permanente para o Aperfeiçoamento da Gestão Coletiva – CPAGC, nos termos e prazos a serem estabelecidos em Decreto posterior.

9. Desta forma, o Decreto nº 8.469, de 22 de junho de 2015, determinou que o MinC deveria constituir a CPAGC no prazo de 60 (sessenta) dias, contados da sua publicação. Além disso, previu as atribuições e a composição da CPAC em seus arts. 27 e 28.

10. O Decreto nº 8.469, de 2015, foi revogado pelo Decreto nº 9.574, de 22 de novembro de 2018.

11. E, no que tange à CPAGC, as regras previstas no Decreto nº 9.754, de 2018, foram revogadas pelo Decreto nº 9.879, de 27 de junho de 2019.

12. Ou seja, atualmente, a CPAGC é regida pelo Decreto nº 9.879, de 2019.

13. A Nota Técnica 1829582 apresenta as razões que fundamentam a necessidade de revogação do Decreto nº 9.879, de 2019, da forma que segue abaixo:

3.2. O decreto em referência regulamenta aspectos organizacionais da CPAGC, entre eles, os objetivos, composição, procedimento de indicação de representantes, frequência das reuniões e funcionamento dos grupos de trabalho da Comissão.

3.3. No entanto, o referido ato normativo necessita de atualização, considerando a atual organização dos órgãos e Ministérios, que tem reflexos na composição da CPAGC, bem como aspectos formais do ato normativo, como a adequação ao Decreto n.º 12.002, de 22 de abril de 2024 (“Decreto nº 12.002/2024”).

3.4. Passados cinco anos desde a publicação do Decreto n.º 9.879/2019, faz-se necessária a atualização do referido ato normativo, tanto num esforço de simplificação e desburocratização do regramento vigente, como no sentido de adequar a CPAGC à atual organização dos órgãos e Ministérios, sobretudo diante da recriação do Ministério da Cultura.  

3.5. Nesse ínterim, percebeu-se, também, que não era frutífera a participação na CPAGC de entes públicos cuja competência não fosse pertinente à temática cultural, aos direitos autorais e, mais especificamente, à gestão coletiva. Isso porque, o tema em referência demanda expertise técnica e conhecimento prático sobre o campo para ser proveitosamente discutido. De outro modo, a participação de atores que carecem dessa bagagem revela-se como mera formalidade.

(...)

3.8. No caso da CPAGC, o órgão não tem competência de assessoramento ao Presidente da República nem foi criado por lei. Sobre este último aspecto, a Lei n.º 12.853, de 14 de agosto de 2013 tão somente estabelece a obrigação de o Ministério da Cultura constituir, no prazo e nos termos dispostos em regulamento, a CPAGC, não sendo possível afirmar que o colegiado foi criado por lei[1].

3.9. Assim, por se tratar de alteração de colegiado, não abrangido pelas ressalvas estabelecidas nos incisos I e II do Art. 33 da Lei nº 12.002/2024, é necessária a revogação do atual Decreto n.º 9.879/2019, para ser exarado ato normativo compatível à determinação do Decreto n.º 12.002/2024, neste caso, uma instrução normativa.

3.10. É nesse sentido que, paralelamente à presente proposta de revogação do Decreto nº 9.879/2019, tramita o processo 01400.017172/2024-58 que tem por objetivo a publicação de instrução normativa regulamentando a CPAGC.

14. Desde o dia 1º de junho de 2024, a elaboração, redação, alteração e consolidação de atos normativos é regida pelo Decreto nº 12.002, de 2024.

15. Desta forma, e à luz deste Decreto, cumpre-se verificar a questão relativa à instrução processual de processos de propostas de decretos, assim como o procedimento aplicável à alteração de colegiados.

I – Da instrução processual de processos que contém propostas de Decreto:

16. A instrução processual de um processo de proposta de Decreto deve ser composta pelos seguintes documentos: Exposição de motivos, a Proposta de Decreto, o Parecer de Mérito e o Parecer Jurídico.

17. Estes documentos encontram-se previstos nos arts. 52, 56 e 58 do Decreto nº 12.002, de 2024:

Art. 52.  A exposição de motivos:

I - justificará e fundamentará, de forma clara e objetiva, a edição do ato normativo;

(...)

Art. 56.  Serão encaminhados com a exposição de motivos, além de outros documentos necessários à sua análise ou exigidos pelo Congresso Nacional:

I - a proposta de ato normativo;

II - o parecer de mérito;

III - o parecer jurídico; e

IV - as manifestações e os pareceres aos quais os documentos de que tratam os incisos II e III façam remissão.

Art. 58.  O parecer de mérito conterá:

I - a análise do problema que o ato normativo visa solucionar;

II - os objetivos que se pretende alcançar;

III - a identificação dos atingidos pelo ato normativo;

IV - quando aplicável, a estratégia e o prazo para implementação;

V - a informação orçamentário-financeira, nos termos do disposto nos § 1º e § 2º;

VI - quando aplicável, a análise do impacto da medida:

a) sobre o meio ambiente; e

b) sobre outras políticas públicas, inclusive quanto à interação ou à sobreposição; e

(...)

§ 1º  A informação orçamentário-financeira de que trata o inciso V do caput explicitará se a proposta cria, expande ou aperfeiçoa ação governamental que acarrete aumento de despesas ou implique redução ou renúncia de receitas.

§ 2º  Se a proposta criar, expandir ou aperfeiçoar ação governamental que acarrete aumento de despesas ou implique redução ou renúncia de receitas, o parecer de mérito demonstrará o atendimento ao disposto na legislação fiscal, em especial, o atendimento ou a não aplicação do disposto:

I - nos art. 167 e art. 169 da Constituição;

II - no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;

III - na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000;

IV - na lei de diretrizes orçamentárias; e

V - na lei orçamentária anual. (grifos nossos)

18. Contudo, o presente processo foi encaminhado a esta Conjur/MinC contendo apenas a proposta de Decreto 1829592 e a Nota Técnica 1829582.

19. Desta forma, e com vistas à correta instrução processual, a área técnica deverá elaborar e juntar aos autos a Exposição de Motivos e o Parecer de Mérito, que deverão conter os requisitos previstos nos arts. 52 e 58 do Decreto nº 12.002, de 2024, respectivamente. Além disso, e se for o caso, devem ser anexados aos autos qualquer documentação mencionada por estes dois documentos.

20. Após a elaboração destes documentos, os autos deverão retornar a este Consultivo, para análise e emissão de Parecer Jurídico.

II – Da alteração de Colegiados:

21. Superada a questão relativa à necessidade da instrução processual do presente processo, resta analisar como deve ocorrer a alteração de um colegiado.

22. A alteração de colegiados encontra-se prevista nos arts. 33, 37, 41 e 42 do Decreto nº 12.002, de 2024:

Art. 33.  A criação ou a alteração de colegiados será feita por ato normativo inferior a decreto, ressalvados os colegiados:

I - que tenham competência de assessoramento direto ao Presidente da República; ou

II - criados por lei.

Art. 37.  O processo de criação ou alteração de colegiado será instruído com as seguintes informações:

I - indicação da necessidade ou da conveniência de a questão ser tratada por meio de colegiado e não de autoridades singulares;

II - justificativa sobre a necessidade de o colegiado ser permanente, caso não haja indicação de termo final para as atividades;

III - relação dos colegiados sobre matéria correlata existentes e avaliação sobre a possibilidade de sobreposição de competências;

IV - caso as reuniões não sejam realizadas por videoconferência, estimativa dos custos com deslocamentos dos membros do colegiado para outros entes federativos no ano de entrada em vigor do ato normativo e nos dois anos subsequentes, com certificação da disponibilidade orçamentária e financeira; e

V - manifestação de anuência dos órgãos ou das entidades públicas participantes do colegiado ou diretamente afetados por suas discussões que não tenham subscrito o ato normativo.

Art. 41.  A alteração de colegiado criado por decreto será feita por ato normativo inferior a decreto, ressalvadas as hipóteses previstas no art. 33.

Parágrafo único.  Na hipótese prevista no caput:

I - o conteúdo previsto no decreto de criação do colegiado constará integralmente do ato normativo inferior a decreto, com a inclusão das alterações pretendidas;

II - serão observados os requisitos estabelecidos neste Capítulo;

III - a publicação de ato normativo inferior a decreto que disponha sobre colegiado será comunicada à Secretaria Especial para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República, no prazo de cinco dias úteis, contado da data de publicação do ato, para que a revogação do decreto de criação do colegiado seja incluída em consolidação destinada à declaração de revogação de atos normativos; e

IV - não haverá quebra de continuidade em relação às atividades do colegiado anteriormente previsto em decreto.

Art. 42.  A criação ou a alteração de colegiados por ato inferior a decreto condiciona-se à anuência prévia da autoridade máxima da Casa Civil caso o colegiado tenha em sua composição agentes públicos de mais de um órgão ou de um órgão e de entidades a ele não vinculadas.

§ 1º  A competência para anuir previamente às propostas de criação ou alteração de colegiados de que trata o caput poderá ser delegada à Secretária-Executiva da Casa Civil, vedada a subdelegação.

§ 2º  O pedido de anuência à proposta de criação ou alteração de colegiado será encaminhado à autoridade máxima da Casa Civil por Ministro de Estado.

§ 3º  A competência para encaminhar o pedido de anuência de que trata o § 2º poderá ser delegada às autoridades de que trata o Decreto nº 8.851, de 20 de setembro de 2016, vedada a subdelegação.

§ 4º  Ato da autoridade máxima da Casa Civil disporá sobre a forma de  encaminhamento do pedido de anuência de que trata o § 2º.

23. Desta forma, o que se infere das regras acima transcritas é que a alteração de colegiados deve ser realizada por ato inferior a Decreto, desde que o colegiado não tenha sido instituído por lei, e nem assessore diretamente o Presidente da República.

24. No caso, a CPAGC teve seu regramento originariamente previsto no Decreto nº 8.469, de 22 de junho de 2015, e, segundo consta na Nota Técnica 1829582,  não assessora o Presidente da República.

25. Desta forma, como a área técnica pretende alterar o regramento da CPAGC, deverão ser publicados dois atos: um Decreto, que revogará o Decreto nº 9.879, de 2019, e um ato normativo inferior a Decreto, que conterá as novas regras da CPAGC.

26. Como as autoridades que assinam estes atos são distintas (o Presidente da República e a Ministra de Estado da Cultura), deve-se analisar a forma como estes atos devem ser concatenados no tempo.

27. O que se percebe, pela leitura conjunta do art. 33, c/c os incisos III e IV do art. 41 do Decreto nº 12.002, de 2024, é que houve uma nítida preocupação no sentido de que, neste processo de publicação e revogação de atos normativos por autoridades distintas, não haja a quebra de continuidade em relação às atividades do colegiado originariamente previsto em Decreto. Transcrevo essas regras:

Art. 33.  A criação ou a alteração de colegiados será feita por ato normativo inferior a decreto, ressalvados os colegiados:

I - que tenham competência de assessoramento direto ao Presidente da República; ou

II - criados por lei.

Art. 41.  A alteração de colegiado criado por decreto será feita por ato normativo inferior a decreto, ressalvadas as hipóteses previstas no art. 33.

Parágrafo único.  Na hipótese prevista no caput:

I - o conteúdo previsto no decreto de criação do colegiado constará integralmente do ato normativo inferior a decreto, com a inclusão das alterações pretendidas;

II - serão observados os requisitos estabelecidos neste Capítulo;

III - a publicação de ato normativo inferior a decreto que disponha sobre colegiado será comunicada à Secretaria Especial para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República, no prazo de cinco dias úteis, contado da data de publicação do ato, para que a revogação do decreto de criação do colegiado seja incluída em consolidação destinada à declaração de revogação de atos normativos; e

IV - não haverá quebra de continuidade em relação às atividades do colegiado anteriormente previsto em decreto.

28. Desta forma, a interpretação conjunta das regras acima citadas deve ser fixada no sentido de que:

a) em primeiro lugar, e nos termos do art. 33 do Decreto nº 12.002, de 2024, deve ser feita a alteração do colegiado, por ato inferior ao Decreto: o ato normativo que irá dispor sobre a CPAGC deverá ser publicado pela Ministra de Estado da Cultura;

b) na sequência, e nos termos do inciso III do art. 41 do Decreto nº 12.002, de 2024, essa publicação deverá ser comunicada à Secretaria Especial para Assuntos Jurídicos da Casa Civil, no prazo de 5 (cinco) dias úteis, para que a revogação do Decreto de criação do colegiado seja incluída em consolidação destinada à declaração de revogação de atos normativos: após a publicação do ato normativo que irá dispor sobre a CPAGC pela Ministra de Estado da Cultura, a SAJ deverá ser comunicada, para que a revogação do Decreto nº 9.879, de 2019, seja incluída em consolidação destinada à revogação de atos normativos; e

c) desta forma, será devidamente respeitado o inciso IV do art. 33 do Decreto nº 12.002, de 2024, que determina que, no processo de alteração de colegiados por ato inferior a Decreto, não haja quebra de continuidade em relação às atividades do colegiado originariamente previsto em Decreto.

29. No entanto, essa preocupação com a quebra de continuidade das atividades não se revela necessária, caso o colegiado se encontre inoperante.

30. Assim, o art. 44 do Decreto nº 12.002, de 2024, estabelece o que segue:

Art. 44.  Na hipótese de colegiado permanente e de atuação continuada sem registro de reunião no período de um ano, o órgão, a entidade ou a unidade administrativa competente deverá:

I - providenciar a extinção formal do colegiado, inclusive com a revogação do ato normativo que o criou; ou

II - adotar as medidas, de ordem normativa ou administrativa, necessárias à retomada das atividades do colegiado, caso o seu funcionamento seja essencial. (grifamos)

31. A CPAGC, nos termos em que regulamentada pelo Decreto nº 9.879, de 2019, é tanto permanente (art.1º) quanto de atuação continuada (pois o art. 6º prevê reuniões ordinárias, a cada seis meses, e extraordinárias, sempre que convocadas pelo seu Presidente).

32. Desta forma, caso a CPAGC não tenha registro de reuniões no período de um ano, contado retroativamente da publicação do Decreto nº 12.002, de 2024, a área técnica deverá optar por uma destas medidas: providenciar a sua extinção formal, mediante a revogação do Decreto nº 9.879, de 2019, ou adotar as medidas necessárias à retomada de suas atividades, caso o funcionamento da CPAGC seja considerado essencial.

III - CONCLUSÃO

33. No caso dos autos, a área técnica pretende revogar o Decreto nº 9.879, de 2019, que dispõe sobre a CPAGC, e editar um ato normativo, que conterá as novas regras sobre a CPAGC. Ou seja, deverão ser providenciados dois atos normativos (uma proposta de Decreto e uma proposta de ato normativo inferior a Decreto), que serão assinados por autoridades distintas.

34. No que tange ao presente processo (que trata da revogação do Decreto nº 9.879, de 2019), os autos deverão retornar à área técnica, para elaboração de Exposição de Motivos e Parecer de Mérito, que deverão conter os requisitos previstos nos arts. 52 e 58 do Decreto nº 12.002, de 2024, respectivamente. Além disso, e se for o caso, deverá ser juntado aos autos qualquer documentação mencionada por estes dois documentos. Após cumprida essa diligência, os autos deverão ser novamente encaminhados a esta Conjur/MinC, para elaboração de parecer jurídico.

35. A CPAG não foi criada por lei e nem se destina ao assessoramento do Presidente da República. Desta forma, sua alteração deve ocorrer por ato inferior a Decreto, nos termos do art. 33 do Decreto nº 12.002, de 2024.

36. Neste caso, e nos termos previstos no art. 33, c/c os incisos III e IV do Decreto nº 12.002, de 2024, o procedimento a ser adotado pela área técnica deve ser o seguinte: (a) em primeiro lugar, a Ministra da Cultura deverá publicar o ato normativo que irá dispor sobre o CPAGC; e (b) após publicada este ato, a SAJ deverá ser comunicada, no prazo de 5 (cinco) dias úteis contado da publicação, para que a revogação do Decreto nº 9.879, de 2019, seja incluída em consolidação destinada à revogação de atos normativos.

37. Desta forma, manifesto-me no sentido de que, no momento, a área técnica, além de providenciar a juntada a este processo da Exposição de Motivos e do Parecer de Mérito, deverá finalizar o processo SEI 01400.017172/2024-58, que trata do ato normativo que irá dispor sobre o CPAGC, para que ele possa ser publicado.

38. Após essa publicação, a SAJ deverá ser comunicada, no prazo de 5 (cinco) dias úteis, para que a a revogação do Decreto nº 9.879, de 2019, seja incluída em consolidação destinada à revogação de atos normativos.

39. No entanto, caso a CPAG não detenha registro de reunião no ano anterior à publicação do Decreto nº 12.002, de 2024, a área técnica deverá optar por uma das alternativas previstas em seu art. 44: providenciar a revogação do ato normativo que criou a CPAGC, ou adotar as medidas necessárias à retomada de suas atividades, caso seu funcionamento seja considerado essencial. Destaco, apenas, que este juízo acerca da essencialidade (ou não) da CPAGC é eminentemente técnico, e não jurídico.

 40. É o Parecer.

  Brasília, 10 de julho de 2024.

  LARISSA FERNANDES NOGUEIRA DA GAMA

  ADVOGADA DA UNIÃO

  Coordenadora-Geral de Políticas Culturais Substituta

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