ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS

PARECER n. 00203/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.017555/2024-26

INTERESSADOS: GABINETE SAV/GAB/SAV/GM/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

EMENTA: MP 2228-1, de 2001, e Lei nº 11.437, de 2006. Política Nacional do Cinema. Conselho Superior de Cinema - CSC, Agência Nacional do Cinema - Ancine e Comitê Gestor do Fundo Setorial do Audiovisual – CGFSA. Competências. Interpretação jurídica.

1. O Ofício nº 798/2024/SAV/GAB/SAV/GM/MinC (1835087) encaminhou os autos a esse Consultivo, para análise sobre conflito verificado pela SAV/MinC entre as competências do Conselho Superior do Cinema - CSC e do Comitê Gestor do Fundo Setorial do Audiovisual – CGFSA, no que tange à definição da atuação de cada colegiado na distribuição anual de recursos alocados no Fundo Setorial do Audiovisual - FSA.

2. Os autos foram instruídos com o Ofício nº 798/2024/SAV/GAB/SAV/GM/MinC (1835087).

3. É o relatório. Passo à análise.

II. ANÁLISE JURÍDICA

4. O art. 131 da CF/88 dispõe sobre a Advocacia-Geral da União - AGU, responsável pelas atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo. E o art. 11, incisos I e V, da Lei Complementar n.º 73/1993 (Lei Orgânica da AGU), estabeleceu a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade dos atos a serem por ela praticados.[1]

5. Destaco, desde já, que este controle interno pelas Consultorias Jurídicas não deve se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos (reservados à esfera discricionária do administrador público), tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, nos termos do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU[2].

6. Elaboradas essas considerações preliminares, passa-se à análise das atribuições do CSC e do CGFSA na definição da distribuição anual de recursos alocados no FSA, nos termos da MP 2228-1, de 2001, de 2001, na Lei nº 11.437, de 2006, no Decreto nº 6.299, de 2007 e no Decreto nº 11.721, de 2023.

I – A MP nº 2228-1, de 2001, e a Política Nacional do Cinema:

7. A MP 2228-1, de 2001, estabelece os princípios gerais da Política Nacional de Cinema, e cria o CSC e a Ancine.

8. Em primeiro lugar, cumpre contextualizar brevemente o CSC e a Ancine, para que então se possa estabelecer como deve se dar a atuação conjunta entre estes entes, com vistas à execução da Política Nacional de Cinema.

 9. O CSC foi originariamente criado pela MP nº 2228-1, e é atualmente regido pelo Decreto nº 11.721, de 2023.

10. O CSC é um colegiado deliberativo e consultivo integrante do Ministério da Cultura – MinC, presidido pela Ministra de Estado da Cultura e composto por representantes de 9 (nove) Ministérios (Cultura, Comunicações, MDIC, Direitos Humanos e Cidadania, Educação, Fazenda, Justiça, Orçamento e Planejamento e Relações Exteriores), da AGU, da Casa Civil, da Secretaria de Comunicação da Presidência, mais 7 (sete) representantes da indústria cinematográfica nacional e 5 (cinco) representantes da sociedade.

11. O CSC tem as competências previstas no art. 3º da MP 2228-1:

Art. 3^o  Fica criado o Conselho Superior do Cinema, órgão colegiado integrante da estrutura da Casa Civil da Presidência da República, a que compete:

I - definir a política nacional do cinema;

II - aprovar políticas e diretrizes gerais para o desenvolvimento da indústria cinematográfica nacional, com vistas a promover sua auto-sustentabilidade;

III - estimular a presença do conteúdo brasileiro nos diversos segmentos de mercado;

IV - acompanhar a execução das políticas referidas nos incisos I, II e III;

V - estabelecer a distribuição da Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica - CONDECINE para cada destinação prevista em lei.

12. Desta forma, percebe-se que o CSC é um colegiado que tem por objetivo principal definir, aprovar e acompanhar a política nacional de cinema e as politicas e diretrizes gerais para o desenvolvimento da indústria cinematográfica nacional, e ainda estimular a presença do conteúdo brasileiro nos segmentos do mercado.

13. Desta forma, no ano de 2010, o CSF aprovou o Plano de Diretrizes e Metas para o Audiovisual – PDM, para o período de 2010 a 2020.

14. Deste Plano, cito os seguintes trechos:

O audiovisual é um segmento estratégico para a economia e a cultura de todas as nações.

Cabe ao Estado, por meio da ação articulada do Conselho Superior do Cinema, da Secretaria do Audiovisual do Ministério da Cultura e da Agência Nacional do Cinema – ANCINE, criar as condições para que expressões culturais plurais circulem e encontrem seu público potencial, viabilizando economicamente a atuação dos profissionais e empresas do setor.

Isso só se faz com planejamento e com a compreensão de que o fortalecimento de nossa cultura é uma responsabilidade coletiva, que deve ser compartilhada entre o Governo, em suas diferentes esferas, e a sociedade – como está previsto no Plano Nacional de Cultura aprovado pelo Congresso Nacional. (grifamos)

15. Como o PDM 2010-2020 já expirou sua vigência, a Resolução MinC nº 3, de 8 de julho de 2024, constituiu um Grupo de Trabalho – GT, com o objetivo de elaborar proposta para o novo PDM.

16. Além de criar o CSC, a MP 2228-1, de 2021, em seu art. 7º, também criou a Ancine, uma autarquia especial vinculada ao MinC, que tem uma série de competências, entre as quais se destacam:

Art. 7^o  A ANCINE terá as seguintes competências:

I - executar a política nacional de fomento ao cinema, definida na forma do art. 3^o;

II - fiscalizar o cumprimento da legislação referente à atividade cinematográfica e videofonográfica nacional e estrangeira nos diversos segmentos de mercados, na forma do regulamento;

V - regular, na forma da lei, as atividades de fomento e proteção à indústria cinematográfica e videofonográfica nacional, resguardando a livre manifestação do pensamento, da criação, da expressão e da informação;

VIII - gerir programas e mecanismos de fomento à indústria cinematográfica e videofonográfica nacional;

IX - estabelecer critérios para a aplicação de recursos de fomento e financiamento à indústria cinematográfica e videofonográfica nacional;

XVI - prestar apoio técnico e administrativo ao Conselho Superior do Cinema;

17. Desta forma, a Ancine deve executar a Política Nacional de Cinema, nos termos em que definida pelo CSC. Como agência reguladora, tem como atribuições o fomento, a regulação e a fiscalização do mercado do cinema e do audiovisual no Brasil.

18. E, ainda, a Ancine deve prestar apoio técnico e administrativo ao CSC.

II – Dos mecanismos de fomento às atividades audiovisuais:

19. A Contribuição para o desenvolvimento da indústria Cinematográfica Nacional – Condecine é prevista no art. 32 da MP 2228-1, de 2001, tendo os seguintes fatos geradores:

I - a veiculação, a produção, o licenciamento e a distribuição de obras cinematográficas e videofonográficas com fins comerciais, por segmento de mercado a que forem destinadas

II - a prestação de serviços que se utilizem de meios que possam, efetiva ou potencialmente, distribuir conteúdos audiovisuais nos termos da lei que dispõe sobre a comunicação audiovisual de acesso condicionado, listados no Anexo I desta Medida Provisória

III - a veiculação ou distribuição de obra audiovisual publicitária incluída em programação internacional, nos termos do inciso XIV do art. 1^o desta Medida Provisória, nos casos em que existir participação direta de agência de publicidade nacional, sendo tributada nos mesmos valores atribuídos quando da veiculação incluída em programação nacional.         

Parágrafo único.  A CONDECINE também incidirá sobre o pagamento, o crédito, o emprego, a remessa ou a entrega, aos produtores, distribuidores ou intermediários no exterior, de importâncias relativas a rendimento decorrente da exploração de obras cinematográficas e videofonográficas ou por sua aquisição ou importação, a preço fixo.

20. A Condecine deve ser recolhida pela Ancine, que também é responsável pela sua administração.

21. Nos termos dos arts. 34 e 47 da MP nº 2228-1, de 2001, o produto da arrecadação da Condecine deve ser destinado ao FNC e alocado na programação específica FSA, para aplicação nos seguintes mecanismos de fomento de atividades audiovisuais: PRODECINE, PRODAV e PRÓ-INFRA:

Art. 34.  O produto da arrecadação da Condecine será destinado ao Fundo Nacional da Cultura – FNC e alocado em categoria de programação específica denominada Fundo Setorial do Audiovisual, para aplicação nas atividades de fomento relativas aos Programas de que trata o art. 47 desta Medida Provisória.

Art. 47.  Como mecanismos de fomento de atividades audiovisuais, ficam instituídos, conforme normas a serem expedidas pela Ancine:

I - o Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Cinema Brasileiro - PRODECINE, destinado ao fomento de projetos de produção independente, distribuição, comercialização e exibição por empresas brasileiras;           

II - o Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Audiovisual Brasileiro - PRODAV, destinado ao fomento de projetos de produção, programação, distribuição, comercialização e exibição de obras audiovisuais brasileiras de produção independente:

III - o Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Infra-Estrutura do Cinema e do Audiovisual - PRÓ-INFRA, destinado ao fomento de projetos de infra-estrutura técnica para a atividade cinematográfica e audiovisual e de desenvolvimento, ampliação e modernização dos serviços e bens de capital de empresas brasileiras e profissionais autônomos que atendam às necessidades tecnológicas das produções audiovisuais brasileiras.  

22. Contudo, o FSA não é composto somente pela Condecine, e sim pelo conjunto das receitas previstas no art. 2º da Lei nº 11.437, de 2006:

I - a Condecine, a que se refere o art. 1º desta Lei;

II - as dotações consignadas no Orçamento Geral da União, créditos especiais, transferências e repasses que lhe forem conferidos;

III - os recursos a que se refere o art. 5º da Lei nº 8.685, de 20 de julho de 1993 ;

IV - (VETADO)

V - o produto de rendimento de aplicações dos recursos da categoria de programação específica a que se refere o caput deste artigo;

VI - o produto da remuneração de recursos repassados aos agentes aplicadores, bem como de multas e juros decorrentes do descumprimento das normas de financiamento;

VII - 5% (cinco por cento) dos recursos a que se referem as alíneas c, d, e e j do caput do art. 2º da Lei nº 5.070, de 7 de julho de 1966 ;

VIII - as doações, legados, subvenções e outros recursos destinados à categoria de programação específica a que se refere o caput deste artigo;

IX - recursos provenientes de acordos, convênios ou contratos celebrados com entidades, organismos ou empresas, públicos ou privados, nacionais e internacionais; e

X - outras que lhe vierem a ser destinadas.

23. O art. 5º da Lei nº 11.437, de 2006, determinou que deveria ser constituído um Comitê Gestor das receitas que compõem o FSA.

24. Desta forma, o art. 5º-A do Decreto nº 6.299, de 2007, instituiu o Comitê Gestor do FSA – CGFSA, no âmbito do MinC, que tem a finalidade de definir as diretrizes e o plano anual de investimentos do FSA, acompanhar a implementação de suas ações e avaliar anualmente os resultados alcançados.

25. O CGFSA é composto por dois representantes do MinC, um da Casa Civil, um do MEC, um da Ancine, um de instituição financeira credenciada pelo Comitê, e quatro do setor audiovisual.

26. A Secretaria-Executiva do CGFSA compete à Ancine.

27. O art. 8º do Decreto nº 6.299, de 2007, estabeleceu as seguintes competências ao CGFSA:

Art. 8^o  Compete ao Comitê Gestor:

I - elaborar e aprovar o seu regimento interno;

II - identificar e selecionar, no âmbito dos Programas, as áreas prioritárias para a aplicação dos recursos do Fundo Setorial do Audiovisual;

III - elaborar e aprovar o plano anual de investimentos;

IV - encaminhar o plano anual de investimentos à ANCINE e ao Ministério da Cultura;

IV - encaminhar o plano anual de investimentos à Ancine e à Secretaria Especial de Cultura do Ministério do Turismo

IV - encaminhar o plano anual de investimentos à Ancine e ao Ministério da Cultura;

V - estabelecer diretrizes e metas, bem como normas e critérios, no âmbito dos Programas, para a aplicação dos recursos do Fundo Setorial do Audiovisual;

VI - estabelecer normas e critérios para a apresentação das propostas de projetos, para os parâmetros de julgamento e para os limites de valor do apoio financeiro aplicável a cada caso;

VII - acompanhar a implementação dos Programas e avaliar anualmente os seus resultados; e

VIII - aprovar o relatório anual de gestão do Fundo Setorial do Audiovisual.

 28. Assim, compete ao CGFSA elaborar e aprovar o Plano Anual de Investimentos do FSA.

III – Da necessidade de interpretação de regras, conforme solicitado no Ofício nº 798/2024/SAV/GAB/SAV/GM/MinC:

29. No que tange à destinação de verbas alocadas no FSA para os três mecanismos de fomento ao audiovisual (PRODECINE, PRODAV e PRÓ-INFRA), destaco a necessidade de interpretação e compatibilização das regras que seguem abaixo:

a) o inciso 3º, inciso V da MP nº 2228-1, de 2001:

Art. 3^o  Fica criado o Conselho Superior do Cinema, órgão colegiado integrante da estrutura da Casa Civil da Presidência da República, a que compete:

V - estabelecer a distribuição da Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica - CONDECINE para cada destinação prevista em lei.

b) art. 1º, parágrafo único, da Resolução MinC nº 2, de 10 de junho de 2024 (Regimento Interno do CSC):

Art. 1º ...

V - estabelecer a distribuição da Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional - Condecine para cada destinação prevista em lei;

Parágrafo único. A distribuição prevista no inciso V do caput deverá ocorrer preferencialmente antes do encerramento do prazo para elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) e obrigatoriamente antes da elaboração do Plano Anual de Investimentos (PAI do Fundo Setorial do Audiovisual (FSA).

c) os incisos II e V do art. 8º do Decreto nº 6.299, de 2007:

Art. 8^o  Compete ao Comitê Gestor:

II - identificar e selecionar, no âmbito dos Programas, as áreas prioritárias para a aplicação dos recursos do Fundo Setorial do Audiovisual;

III - elaborar e aprovar o plano anual de investimentos;

V - estabelecer diretrizes e metas, bem como normas e critérios, no âmbito dos Programas, para a aplicação dos recursos do Fundo Setorial do Audiovisual;

d) o art. 47, p. 3º da MP nº 2228-1:

Art. 47.  Como mecanismos de fomento de atividades audiovisuais, ficam instituídos, conforme normas a serem expedidas pela Ancine:  

§ 2^o  A Ancine estabelecerá critérios e diretrizes gerais para a aplicação e a fiscalização dos recursos dos Programas referidos no caput deste artigo. 

30. A interpretação de normas de competência deve ser efetuada no sentido de se compatibilizar as atribuições previstas aos respectivos órgãos em leis, MPs, Decretos e outros, visando resguardar o intuito dos subscritores das normas interpretadas.

31. Assim sendo, entendo que as regras citadas no item 29, alíneas “a” a “d” deste Parecer, devem ser interpretadas da forma que segue abaixo.

32. O CSC, nos termos do art. 3º, inciso III, da MP nº 2228-1, de 2001, tem competência para estabelecer a distribuição da Condecine entre o PRODECINE, PRODAV e o PRÓ-INFRA. Essa distribuição deve ser fixada por meio de Resolução do CSC, que fixará os percentuais da Condecine que devem ser destinados a cada um dos mecanismos de fomento (PRODECINE, PRODAV e o PRÓ-INFRA).

33. Nos termos do parágrafo único do art. 1º da Resolução MinC nº 2, de 10 de junho de 2024 (Regimento Interno do CSC), essa distribuição deve ocorrer preferencialmente antes do encerramento do prazo para elaboração da PLOA, e obrigatoriamente antes da elaboração do Plano anual de investimentos do FSA.

34. Dessa forma, os recursos arrecadados via Condecine já adentrariam “carimbados” no FSA, ou seja, previamente distribuídos entre o PRODECINE, o PRODAV e o PRÓ-INFRA.

35. Após este ingresso no FSA, o CGFSA, nos termos do art. 8º, III, do Decreto nº 6.299, de 2007, deve aprovar o plano anual de investimentos, respeitando essa deliberação prévia do CSC quanto à repartição dos recursos da Condecine entre PRODECINE, PRODAV e o PRÓ-INFRA. Destaco, apenas, que o plano anual de investimentos deve abranger todos os recursos do FSA (ou seja, a Condecine e as receitas previstas nos incisos II a X do art. 2º da Lei nº 11.437, de 2006).

36. Ao elaborar o Plano anual de investimentos, o CGFSA deve exercer as competências previstas nos incisos II e V do Decreto nº 6.299, de 2007, ou seja: (a) em um primeiro momento, identificar e selecionar, no âmbito do PRODECINE, PRODAV e PRÓ-INFRA, as áreas prioritárias para a aplicação dos recursos do FSA; e (b) isso feito, estabelecer diretrizes e metas, bem como normas e critérios, no âmbito do PRODECINE, PRODAV e PRÓ-INFRA, para a aplicação dos recursos do FSA.

37. Uma vez aprovado o Plano anual de investimentos, compete à Anvisa, como Secretaria-Executiva do CGFSA, estabelecer critérios e diretrizes gerais para a aplicação e a fiscalização dos recursos do PRODECINE, PRODAV e o PRÓ-INFRA, nos termos previstos no art. 47, p. 3º da Mp nº 2228-1, de 2001.

III. CONCLUSÃO 

38. Ante todo o exposto, e em resposta ao questionamento contido no Ofício nº 798/2024/SAV/GAB/SAV/GM/MinC, manifesto-me da forma que segue abaixo.

39. O CSC estabelece a Política Nacional do Cinema, que deve ser executada pela Ancine.

40. Neste sentido, o PDM 2010-2020 foi expresso em afirmar que “cabe ao Estado, por meio da ação articulada do Conselho Superior do Cinema, da Secretaria do Audiovisual do Ministério da Cultura e da Agência Nacional do Cinema – ANCINE, criar as condições para que expressões culturais plurais circulem e encontrem seu público potencial.”

41. O produto da arrecadação da Condecine deve ser destinado ao FNC e alocado na programação específica FSA, para implementação do PRODECINE, PRODAV e PRÓ-INFRA.

42. O FSA é composto pela Condecine e demais receitas previstas nos incisos II a X do art. 2º da MP nº 2228-1, de 2001.

43. O CGFSA é responsável por elaborar o Plano Anual de Investimentos do FSA.

44. No âmbito da sistemática prevista pela MP nº 2228-1, a interpretação das regras citadas no Ofício nº 798/2024/SAV/GAB/SAV/GM/MinC deve ser realizada segundo os itens 29 a 37 deste Parecer.

45. É o Parecer.

Brasília, 11 de julho de 2024.

LARISSA FERNANDES NOGUEIRA DA GAMA

ADVOGADA DA UNIÃO

Coordenadora-Geral de Políticas Culturais Substituta

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400017555202426 e da chave de acesso efdd4ac6