ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

PARECER n. 00204/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.014223/2024-90

INTERESSADOS: COORDENAÇÃO-GERAL DO SISTEMA NACIONAL DE CULTURA-CGSNC-MINC

ASSUNTOS: SISTEMA NACIONAL DE CULTURA.

EMENTA:  Sistema Nacional de Cultura - SNC. Lei nº 14.835 de 4 de abril de 2024. Atualização das minutas de Acordo de Cooperação Federativa para adesão dos entes federativos ao SNC e Plano de trabalho. Revogação da Portaria MTur nº 46, de 28 de setembro de 2022. Recomendações referentes às minutas.

RELATÓRIO

Por meio do Ofício nº 1100/2024/SCC/GM/MinC, o Gabinete da Ministra encaminha a esta Consultoria Jurídica a Nota Técnica nº 42/2024 (SEI 1836685), da Secretaria dos Comitês de Cultura - SCC/MINC, que solicita análise jurídica sobre "a atualização do Acordo de Cooperação Federativa, a implementação do Plano de Trabalho, emissão de comunicado para adaptação do processo de adesão ao SNC, durante o período de regulamentação da Lei, e consideração para revogação da Portaria MTur nº 46, de 28 de setembro de 2022", diante da sanção presidencial da Lei nº14.835, de 4 de abril de 2024,  que institui o marco regulatório do Sistema Nacional de Cultura.

Segundo informa a Nota Técnica nº 42/2024 (SEI 1836685), o novo marco regulatório do Sistema Nacional de Cultura (Lei n. 14.835/2024) implicou significativas mudanças que vão afetar as ações do Sistema Nacional de Cultura - SNC, bem como de suas plataformas operacionais de integração dos entes federados.

A principal alteração diz respeito  à adesão dos municípios ao SNC (inciso III, § 4º do Art. 5º da Lei n. 14.835/2024), implicando a necessidade de ajustes no acordo de cooperação federativa e na Portaria que atualmente regula a matéria (Portaria MTur nº 46, de 28 de setembro de 2022).

Observo que esta Consultoria Jurídica manifestou-se anteriormente sobre a matéria por meio do PARECER n. 00088/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI 1720358) que, entre outras, indicou as seguintes orientações à SCC/MINC:

a) rever a minuta-modelo de Acordo de Cooperação Federativa, nos termos da Lei n. 14.835/2024, previamente à assinatura de novos instrumentos, já que a Lei entrou em vigor na data de sua publicação e, portanto, rege as relações jurídicas em fase de constituição; e

b) aguardar a publicação do Decreto regulamentador para rever a minuta de Acordo de Cooperação Federativa e a Portaria MTUR n. 46/2022.

No momento, o Ministério da Cultura, por intermédio da SCC/MINC, atua nos debates para a apresentação do Decreto de regulamentação da Lei n. 14.835/2025.

Porém a SCC/MINC pondera que, neste ínterim, faz-se necessária a continuidade das ações do SNC, uma vez que este Sistema é a principal ferramenta de promoção de políticas culturais de forma descentralizada e cooperativa, e o principal articulador federativo do Plano Nacional de Cultura.

Deste modo, para que a integração dos entes federados ao SNC seja implementada de forma uniformizada com a nova legislação, a SCC/MINC propõe a imediata revogação da Portaria MTur nº 46/2022, considerando que ela se encontra em desacordo com a legislação.

Por outro lado, é preciso atualizar os acordos de cooperação federativa em conformidade com as novas diretrizes estabelecidas pela lei, assegurando a conformidade desses instrumentos com os princípios da administração pública e as especificidades do SNC.

Assim, a SCC/MINC apresenta a Minuta de Acordo de Cooperação Federativa para adesão ao SNC (SEI 1793284), e respectiva minuta de Plano de Trabalho (SEI 1836684) com as alterações consideradas indispensáveis para a adesão ao SNC, face ao disposto na Lei n. 14.835/2024.

Ademais, tendo em vista que o processo de regulamentação da Lei n. 14.835/2024 está em curso, a SCC/MINC propõe a publicação de Comunicado (SEI 1793327) para nortear o procedimento de integração dos demais entes ao SNC.

Neste sentido, a SCC/MINC solicita a esta Consultoria Jurídica análise sobre:

a) minuta de Acordo de Cooperação Federativa para Adesão ao SNC (SEI 1793284), e respectiva minuta de Plano de Trabalho (SEI 1836684);

b) minuta de Comunicado (SEI 1793327), que visa orientar os demais entes no processo de adesão ao SNC durante o período de regulamentação da Lei n. 14.835/2024; e

c) proposição de revogação da Portaria MTur nº 46, de 28 de setembro de 2022.

É o breve relato do necessário.

ANÁLISE JURÍDICA

A presente análise se dá com fundamento no art. 11 da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária.

Ademais, destaco que a presente manifestação apresenta natureza meramente opinativa, e por tal motivo, as orientações estabelecidas não se tornam vinculantes para o gestor público, o qual pode, de forma justificada, adotar orientação contrária ou diversa daquela emanada por esta Consultoria. Dito de outra forma, trata-se de parecer não vinculante.

A consulta em tela diz respeito a três documentos/ações específicos, relacionados à entrada em vigor da Lei 14.835/2024, que institui o novo marco regulatório do Sistema Nacional de Cultura (SNC):

a) minuta de Acordo de Cooperação Federativa para Adesão ao SNC (SEI 1793284), e respectiva minuta de Plano de Trabalho (SEI​ 1836684);

b) minuta de Comunicado (SEI 1793327), que visa orientar os demais entes no processo de adesão ao SNC durante o período de regulamentação da Lei n. 14.835/2024; e

c) revogação da Portaria MTur nº 46, de 28 de setembro de 2022.

Como dito anteriormente, por meio do PARECER n. 00088/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU​ (SEI 1720358) esta Consultoria Jurídica manifestou-se sobre as consequências da entrada em vigor da Lei n. 14.835/2024, cuja fundamentação vale para o presente caso. Entre outras, o referido Parecer indicou à SCC/MINC as seguintes orientações:

a) rever a minuta-modelo de Acordo de Cooperação Federativa, nos termos da Lei n. 14.835/2024, previamente à assinatura de novos instrumentos, já que a Lei entrou em vigor na data de sua publicação e, portanto, rege as relações jurídicas em fase de constituição; e

b) aguardar a publicação do Decreto regulamentador para rever a minuta de Acordo de Cooperação Federativa e a Portaria MTUR n. 46/2022.

Porém, a SCC/MINC pondera que é urgente a continuidade das ações do SNC, motivo pelo qual propõe que, antes mesmo da aprovação do Decreto regulamentador, a minuta-modelo de Acordo de Cooperação Federativa e respectivo Plano de Trabalho sejam revistos nos termos da Lei n. 14.835/2024, a Portaria MTUR n. 46/2022 seja revogada e os demais entes sejam orientados sobre o procedimento de adesão ao SNC nos termos da nova Lei. Nesse sentido, propõe os três documentos/ações acima indicados, dos quais trataremos separadamente a seguir.

a) Minuta de Acordo de Cooperação Federativa para Adesão ao SNC (SEI 1793284), e respectiva minuta de Plano de Trabalho (SEI​ 1836684). 

Sobre a minuta de Acordo de Cooperação Federativa,  conforme já mencionado no PARECER n. 00088/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU​ (SEI 1720358), observo que o ato  reúne características de um Acordo de Cooperação Técnica, regulamentado pela Portaria SEGES/MGI nº 1.605, de 14 de março de 2024. Nesse sentido, o referido Parecer jurídico recomendou o uso da minuta-modelo de Acordo de Cooperação Técnica recentemente aprovada pela Advocacia-Geral da União - AGU e disponibilizada em seu sítio eletrônico ^[1] no processo de revisão da minuta de Acordo para adesão ao SNC atualmente vigente.

Vale notar que, uma vez utilizada a minuta-padrão da AGU, a análise jurídica de cada instrumento é dispensável, nos termos do art. 5º, parágrafo único, da Portaria SEGES/MGI nº 1.605/2024, sem prejuízo do encaminhamento de questionamentos específicos ao órgão responsável pelo assessoramento jurídico.

Verifica-se que a minuta de Acordo de Cooperação juntada aos autos (SEI 1793284), apesar de adaptada à intenção de adesão ao SNC na forma da Lei n. 14.835/2024, não segue a minuta-modelo da AGU em suas disposições gerais aplicáveis a Acordos de Cooperação Técnica entre entes públicos, conforme recomendado anteriormente no PARECER n. 00088/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU​.

Nesse sentido, verifica-se que as seguintes cláusulas foram adequadas aos propósitos do SNC e não se verificam óbices à redação proposta:

Cláusula Primeira - Do Objeto

Cláusula Segunda - Do Sistema Nacional de Cultura

Cláusula Terceira - Da Adesão

Cláusula Quarta - Das Competências dos Partícipes

Cláusula Quinta - Da Implementação de Programas

Quanto à Cláusula Sexta (do Acompanhamento), seu conteúdo foi adequado aos propósitos do SNC. No entanto, sua redação pode ser aprimorada com os dispositivos da minuta da AGU ^[1]. Para tanto, sugerimos a seguinte redação, que inclui a redação proposta na minuta da SCC/MINC:

CLÁUSULA SEXTA – DO ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO DO ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA

No prazo de XX dias a contar da assinatura do presente Acordo, cada partícipe designará formalmente o responsável titular e respectivo suplente, preferencialmente servidores públicos, para acompanhar a execução e o cumprimento do objeto do Acordo de Cooperação Técnica, com a incumbência de:

- desenvolver os compromissos pactuados no Plano de Trabalho para alcance dos objetivos do Sistema Nacional de Cultura;

- atuar na interlocução com o Governo Federal e demais entes da Federação no sentido de desenvolver o Sistema Nacional de Cultura;

- atuar como interlocutor do processo de realização das conferências de cultura;

- fornecer e atualizar as informações solicitadas para o Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais;

- desenvolver e apresentar periodicamente relatórios de gestão para avaliação nas instâncias de controle social do SNC; e

- participar das atividades e ações executadas pelo Ministério da Cultura, relativas ao Sistema Nacional de Cultura, quando for solicitado.

Subcláusula primeira. Competirá aos responsáveis a comunicação com o outro partícipe, bem como transmitir e receber solicitações; marcar reuniões, devendo todas as comunicações serem documentadas.

Subcláusula segunda. Sempre que o indicado não puder continuar a desempenhar a incumbência, este deverá ser substituído. A comunicação deverá ser feita ao outro partícipe, no prazo de até XX dias da ocorrência do evento, seguida da identificação do substituto.

Por sua vez, as cláusulas sétima a décima da minuta em tela constituem disposições genéricas, comuns a todos os Acordos de Cooperação Técnica celebrados entre entes públicos, e não foram previstas na minuta da AGU (especificamente as cláusulas sobre o plano de trabalho, recursos financeiros e patrimoniais, recursos humanos, alterações, publicação, aferição de resultados e casos omissos).

Assim, recomenda-se a adoção das cláusulas segunda e sétima a décima sétima da minuta-modelo da AGU ^[1], adaptando-as no que for necessário.

Ressalto que, após a adequação da minuta, não é necessário o retorno par​a análise jurídica,​  nos termos do art. 5º da Portaria SEGES/MGI n. 1.605/2024 e do  Enunciado nº 05 do Manual de boas Práticas Consultivas da AGU, salvo se subsistir dúvida de cunho jurídico. 

 Quanto ao Plano de Trabalho, observo que este é considerado documento essencial ao planejamento e exequibilidade de um Acordo de Cooperação Técnica. Nesse sentido, vale transcrever a Nota Explicativa 2 aposta à Cláusula Segunda da minuta de Acordo de Cooperação Técnica da AGU [1]: 

O adequado planejamento contido no plano de trabalho traz maior segurança nas condutas de cada um dos partícipes, assim como facilita a realização de fiscalização pelos demais órgãos de controle interno e externo.

Vale dizer, a regularidade do instrumento depende, em primeiro lugar, do plano de trabalho. Se este instrumento for elaborado de forma correta, planejada e detalhada, bastará aos partícipes cumpri-lo para garantir o sucesso do ajuste.

Vale destacar que o Plano de Trabalho nada mais é que a concretização do planejamento da forma como será executado o objeto e alcançado o resultado do acordo de cooperação. Desta forma, é peça fundamental e, portanto, deve contemplar elementos mínimos que demonstrem os meios materiais e os recursos necessários para a concretização dos objetivos, conforme definido nas metas e em conformidade com os prazos ali estampados. Um plano de trabalho bem elaborado contribui para a fiel execução das obrigações pelos partícipes, assim como facilita o acompanhamento e fiscalização quanto ao seu cumprimento.

Por ser um instrumento eminentemente técnico, não cabe a esta Consultoria Jurídica opinar quanto ao conteúdo do Plano de Trabalho. Recomenda-se apenas que se observe o disposto no art. 6º da Portaria SEGES/MGI nº 1.605, de 2024, quanto ao seu conteúdo mínimo:

Art. 6º O plano de trabalho é parte integrante do ACT, deverá ser aprovado e assinado previamente pelos partícipes, e conterá no mínimo:

I - descrição do objeto;

II - justificativa; e

III - cronograma físico, contendo as ações com os respectivos responsáveis e prazos.

Verifica-se que a minuta de Plano de Trabalho juntada aos autos  (SEI​ 1836684) atende aos requisitos da Portaria SEGES/MGI nº 1.605, de 2024.

Por fim, vale ressaltar que o Plano de Trabalho deverá ser aprovado e assinado pelos partícipes em momento prévio ou concomitante ao Acordo.

b) Minuta de Comunicado (SEI 1793327), que visa orientar os demais entes no processo de adesão ao SNC durante o período de regulamentação da Lei n. 14.835/2024.

A Minuta de Comunicado em questão (SEI 1793327) visa nortear o procedimento de integração dos demais entes ao Sistema Nacional de Cultura, tendo em vista a promulgação da Lei n. 14.835/2024, especialmente no que diz respeito aos procedimentos de adesão provisória e adesão plena ao SNC, enquanto não sobrevier o Decreto de regulamentação da nova Lei.

A norma que atualmente dispõe sobre a adesão ao SNC é a Portaria MTur nº 46, de 28 de setembro de 2022, que não prevê a adesão em duas etapas (provisória e plena), como a Lei n. 14.835/2024.

Conforme já mencionado no PARECER n. 00088/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU​ (SEI 1720358), o ideal seria aguardar a publicação do Decreto regulamentador para rever o procedimento de adesão disposto na Portaria MTUR n. 46/2022.

No entanto, a SCC/MINC entende ser urgente a adaptação dos procedimentos a fim de dar continuidade às ações do SNC, uma vez que este Sistema é a principal ferramenta de promoção de políticas culturais de forma descentralizada e cooperativa, e o principal articulador federativo do Plano Nacional de Cultura.

Assim, a aprovação de uma nova minuta de Acordo para adesão ao SNC (analisada no item anterior) está conjugada à revogação da Portaria MTUR n. 46/2022 (que diverge da nova Lei quanto ao procedimento de adesão ao SNC) e à divulgação de um Comunicado (SEI 1793327) com o objetivo de nortear o procedimento de integração dos municípios ao SNC nesse novo cenário normativo.

No que diz respeito aos aspectos jurídicos da minuta, observo que o art. 5º, §§ 4º e 5º, da Lei n. 14.835/2024, exige os seguintes requisitos para a adesão plena e a adesão provisória ao SNC:

§ 4º A adesão plena dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ao SNC, estabelecida nos termos de regulamento, é condicionada, ao menos, à:

I - formalização da adesão perante a União por meio de instrumento próprio;

II - publicação de lei específica de criação dos sistemas estaduais, distrital ou municipais de cultura, conforme o ente federativo, nos termos do § 4º do art. 216-A da Constituição Federal;

III - criação, no âmbito de cada ente federativo ou sistema, de conselho de política cultural, de plano de cultura e de fundo de cultura próprios;

IV - criação e implementação, no âmbito dos Estados, de comissão intergestores bipartite, para operacionalização do respectivo sistema estadual de cultura.

§ 5º A adesão provisória ao SNC exigirá, no mínimo, o cumprimento dos requisitos de que trata o inciso III do § 4º deste artigo, será formalizada por instrumento próprio perante a União e deverá ser acompanhada de apresentação de plano de trabalho que preveja prazos para a adesão plena ao sistema e para a institucionalização completa dos componentes do SNC e do sistema de cultura do ente federativo. 

Verifica-se que a minuta de Comunicado (SEI 1793327) menciona os requisitos constantes dos dispositivos acima transcritos.

Ressalto que o Comunicado em questão é um documento eminentemente técnico/político/operacional, sem força normativa, que visa apenas comunicar os interessados sobre a opção do Ministério da Cultura de adotar desde já os procedimentos previstos na Lei n. 14.835/2024.

Vale notar, por fim, que a adesão ao SNC é matéria a ser tratada no regulamento da Lei (Decreto), que poderá estabelecer procedimento específico e mais detalhado. Assim, o Comunicado em análise tem caráter provisório, assim como a minuta de Acordo de Cooperação Federativa para adesão ao SNC, que deverão ser revistos após a promulgação do Decreto.

c) Revogação da Portaria MTur nº 46, de 28 de setembro de 2022.

Conforme mencionado anteriormente, pretende-se revogar a Portaria MTur nº 46/2022 porque esta é incompatível com o procedimento de adesão em duas etapas estabelecido pela Lei n. 14.835/2024.

Com efeito, se a norma infralegal dispõe em sentido diverso da Lei vigente, seus termos deverão ser revistos. No caso em tela, a edição de uma nova Portaria requer, primeiramente, a aprovação do regulamento da Lei, que deve se dar por meio de Decreto presidencial. Assim, enquanto o referido Decreto não é promulgado, a revogação da Portaria que contraria a Lei é não só possível, mas desejável, visando manter a coerência interna do novo regime vigente.

Nesse sentido, sugere-se a seguinte redação para o ato de revogação da Portaria MTur nº 46/2022:

PORTARIA MINC N... DE... DE... DE 2024

A MINISTRA DE ESTADO DA CULTURA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 87, parágrafo único, inciso II, da Constituição Federal, e em conformidade com o Decreto nº 11.336, de 1º de janeiro de 2023, resolve:

Art. 1º Fica revogada a Portaria MTUR nº 46, de 28 de setembro de 2022.

Art. 2º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.

CONCLUSÃO

Uma vez analisadas as minutas de Acordo de Cooperação Federativa para Adesão ao SNC (SEI 1793284),  Plano de Trabalho (SEI​ 1836684) e Comunicado (SEI 1793327), e avaliada a possibilidade de revogação da Portaria MTur nº 46/2022, recomenda-se o retorno dos autos à Secretaria dos Comitês de Cultura -  SCC/MINC, para as providências cabíveis, conforme recomendações constantes do presente Parecer, em especial dos itens 23 a 25 e 43.

 Por fim, vale lembrar que, de acordo com o Enunciado nº 05 do Manual de boas Práticas Consultivas da AGU, não é necessário o retorno dos autos a esta Consultoria, salvo se subsistir dúvida de cunho jurídico.   

Sendo essas as ponderações pertinentes sobre o objeto da consulta em tela, submeto os autos à consideração superior, sugerindo que sejam encaminhados ao Gabinete da Ministra, para ciência e providências cabíveis.

Brasília, 12 de julho de 2024.

DANIELA GUIMARÃES GOULART

Advogada da União

Notas

[1] https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/conveniosecongeneres/acordo-de-cooperacao-tecnica-marco-2024.pdf

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400014223202490 e da chave de acesso c4453a6b