ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

PARECER n. 00214/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.017110/2024-46

INTERESSADOS: COORDENAÇÃO-GERAL DE LEITURA E BIBLIOTECAS CGLEB/MINC

ASSUNTOS: ACORDO DE COOPERAÇÃO. TERMO ADITIVO.

EMENTA:

I. Direito Administrativo. Acordo de Cooperação Técnica.

II. Termo aditivo. Prorrogação.

III. Recomendações.

RELATÓRIO

Tratam os autos de "Termo" de Cooperação Técnica (SEI nº 1829120), celebrado em 12 de agosto de 2018 entre o Ministério da Cultura e a Metabooks Brasil LTDA, com vigência inicial de 36 meses, objetivando o licenciamento gratuito da plataforma Metabooks para todas as Bibliotecas Públicas que compõem o Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas (SNBP). 

Em 2021 foi celebrado o Termo Aditivo (SEI nº 1829210) ao referido Termo de Cooperação Técnica com a prorrogação da vigência por mais 36 meses, a contar de 13 de agosto de 2021 a 12 de agosto de 2024. 

Por meio da Nota Técnica nº 7/2024 (SEI nº 1829239), a Secretaria de Formação, Livro e Leitura submeteu à análise desta Consultoria minuta de 2º Termo Aditivo (SEI nº 1836466) com o objetivo de prorrogar  por mais 36 (trinta e seis) meses o prazo de vigência do Acordo.

Para o que interessa à presente análise, além da minuta de Termo Aditivo (SEI nº 1836466), foram juntados aos autos o novo Plano de Trabalho (SEI nº 1836539), e a Nota Técnica nº 7/2024 (SEI nº 1829239), que justifica a proposta.

ANÁLISE JURÍDICA

A Consultoria Jurídica procede à análise com fundamento no art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária, nos termos do Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU nº 7:

“A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento” (Manual de Boas Práticas Consultivas. 4.ed. Brasília: AGU, 2016, página 32).

Ressalto, ainda, que a presente manifestação apresenta natureza meramente opinativa e, por tal motivo, as orientações apresentadas não se tornam vinculantes para o gestor público, o qual pode, de forma justificada, adotar orientação contrária ou diversa daquela emanada por esta Consultoria Jurídica.

Como relatado, trata a consulta em tela de proposta de Termo Aditivo que visa a prorrogação do "Termo" de Cooperação Técnica (SEI nº 1829120), cujo objeto é o licenciamento gratuito da plataforma Metabooks para todas as Bibliotecas Públicas que compõem o Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas (SNBP).

A parceria sem repasse de recursos entre Administração Pública e entidade privada com fins lucrativos já foi objeto de discussões jurídicas. A possibilidade deste tipo de ajuste foi uniformizada e consolidada através do PARECER n. 00001/2021/CNCIC/CGU/AGU^[1] e da NOTA n. 00007/2023/CNCIC/CGU/AGU^[2] da Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres da Advocacia-Geral da União.

Em resumo, concluiu-se que o Acordo de Cooperação Técnica pode ser considerado como sendo o instrumento formalizado entre a Administração Pública e qualquer outra entidade, desde que não exista proibição legal e jurídica expressa para sua efetivação, nem transferência de recursos financeiros entre os partícipes.

O presente instrumento foi celebrado anteriormente as mencionadas manifestações jurídicas, não se aplicando, portanto, os requisitos de celebração expostos pelo PARECER n. 00001/2021/CNCIC/CGU/AGU, uma vez que são considerados atos jurídicos perfeitos^[3] e o caso em tela trata de prorrogação de vigência de instrumento já celebrado.

No entanto, novas parcerias sem repasse de recursos entre Administração Pública e entidade privadas com fins lucrativos deverão observar as manifestações jurídicas mencionadas acima.

No caso dos autos, busca-se somente prorrogar a vigência do instrumento já celebrado por mais 36 (trinta e seis) meses. É o que expressam as cláusulas primeira e segunda da minuta de 2º Termo Aditivo (SEI nº 1836466):

CLÁUSULA PRIMEIRA – DO OBJETO

O presente Termo Aditivo tem por objeto a prorrogação da vigência por mais 36 MESES a contar de 13 de agosto de 2024 até 12 de agosto de 2027.

CLÁUSULA SEGUNDA – DAS ALTERAÇÕES

Permanecem inalteradas e ratificadas todas as demais cláusulas e condições do Termo de Cooperação Técnica que não tenham sido expressamente alteradas por este instrumento. 

Observo que a possibilidade de prorrogar o Acordo está prevista em sua cláusula quinta (SEI nº 1829120), que dispõe:

CLÁUSULA QUINTA– DA VIGÊNCIA

O presente Termo terá vigência pelo prazo de 36 meses contados a partir da data de sua assinatura, podendo ser prorrogado entre as partes, mediante celebração de termo aditivo.

Destaco que a decisão quanto à alteração e prorrogação do instrumento cabe ao gestor, escapando aos limites da análise jurídica. Nesse sentido, a Secretaria de Formação, Livro e Leitura manifestou-se por meio da Nota Técnica nº 7/2024 (SEI nº 1829239) que concluiu favoravelmente à proposta nos seguintes termos:

4.1. Considerando que o Sistema Nacional de Biblioteca Públicas - SNBP atua em parceria com os Sistemas Estaduais e o Sistema Distrital de Bibliotecas Públicas a fim de fortalecer as ações de estimulo ao livro, à leitura e às bibliotecas e tem por objetivo proporcionar bibliotecas públicas estruturadas à população, de modo a favorecer a formação do hábito da leitura e estimular a comunidade ao acompanhamento do desenvolvimento sociocultural do país;

4.2. Considerando que desde a celebração do Termo de Cooperação a Metabooks tem realizado oficinas de apresentação e capacitação para utilização da plataforma para Coordenadoras/es Estaduais e Distrital do SNBP, bem como para bibliotecárias/os e profissionais das bibliotecas de todos os estados do Brasil;

4.3. Considerando que, a partir da realização das oficinas de capacitação, as/os participantes recebem acesso irrestrito à plataforma, que possui uma grande disponibilidade de informações e que sua base de dados é alimentada diretamente pelas editoras dos livros;

4.4. Considerando que as/os servidoras/es da Biblioteca Demonstrativa do Brasil - BDB, Maria Conceição Moreira Salles, vinculada à esta Coordenação-Geral, utilizam a plataforma desde o início da vigência do Termo de Cooperação e fazem uso dela nas suas atividades, como por exemplo a pesquisa para aquisição de livros e a pesquisa para a indicação do prêmio Dublin de literatura. Vale informar ainda que a primeira oficina virtual foi realizada com servidoras/es da BDB ainda em 2018, como um projeto piloto da Metabooks que à época só realizava oficinas presenciais e visando atender a demanda da BDB iniciou o processo de Oficinas Virtuais. Esse processo reafirma, ainda, o papel da BDB enquanto demonstrativa no impulsionamento de novas práticas;

4.5. Considerando o potencial para contribuir com a estruturação das bibliotecas de todo o país e que a continuidade da parceria visa atingir à totalidade das bibliotecas brasileiras, o que requer maior tempo para que as atividades de divulgação e capacitação para o uso da plataforma alcance esses equipamentos e suas equipes;

4.6. Considerando que o prazo de encerramento do Termo Aditivo vigente (SEI 1829210) é até a data de 12 de agosto de 2024;

4.7. Considerando a manifestação expressa pela equipe da Metabooks de interesse em renovar o Acordo de Cooperação Técnica e de ampliar o escopo da parceria (1836375);

4.8. Considerando os documentos de comprovação de regularidade fiscal da Metabooks: Certidão Negativa de Débitos com a Receita Federal (SEI 1829203), Consulta Consolidada de Regularidade Fiscal (SEI 1829198) e Ausência de inscrição no SICAF (SEI 1836415);

4.9. Considerando o Plano de Trabalho que integra e direciona as ações a serem realizadas pelo período de vigência (SEI 1836539);

4.10.Considerando que a Coordenação do Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas entende que, com a renovação do Termo de Cooperação será possível continuar a expandir o alcance da parceria para muitas bibliotecas do país, cumprindo seus objetivos.

Quando se pretende a prorrogação do ajuste, cabe verificar, em cada hipótese, se não ocorreu solução de continuidade, em atenção à Orientação Normativa AGU nº 3/2014, que assim prescreve:

ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 3, DE 1º DE ABRIL DE 2009

O ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, no uso das atribuições que lhe conferem os incisos I, X, XI e XIII, do art. 4º da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, considerando o que consta do Processo nº 00400.015975/2008-95, resolve expedir a presente orientação normativa, de caráter obrigatório a todos os órgãos jurídicos enumerados nos arts. 2º e 17 da Lei Complementar nº 73, de 1993:

NA ANÁLISE DOS PROCESSOS RELATIVOS À PRORROGAÇÃO DE PRAZO, CUMPRE AOS ÓRGÃOS JURÍDICOS VERIFICAR SE NÃO HÁ EXTRAPOLAÇÃO DO ATUAL PRAZO DE VIGÊNCIA, BEM COMO EVENTUAL OCORRÊNCIA DE SOLUÇÃO DE CONTINUIDADE NOS ADITIVOS PRECEDENTES, HIPÓTESES QUE CONFIGURAM A EXTINÇÃO DO AJUSTE, IMPEDINDO A SUA PRORROGAÇÃO.

 A prorrogação, seja de um contrato, de um convênio ou de um acordo qualquer, possui como premissa básica um ajuste anterior que esteja vigente. Nesse sentido, não se pode prorrogar um instrumento que não mais produz efeitos jurídicos, visto que o fundamento para prorrogação é justamente o instrumento firmado anteriormente.

 No caso dos autos, como visto, a cláusula quinta do instrumento dispôs que a vigência do Termo de Cooperação seria de 36 meses a partir da sua data de assinatura (12/08/2018). Em 12/08/2021 foi ajustado o primeiro Termo Aditivo (SEI  nº 1829210), prorrogando a parceria até  12/08/2024.​ Portanto, a prorrogação é possível até essa data.

Quanto ao prazo de vigência final do Acordo, observo que não está adstrito aos limites do então art. 57 da Lei nº 8.666/93, ou do atual art. 107, da Lei nº 14.133/21, nos termos da Orientação Normativa AGU nº 44, que dispõe:

ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 44

I - A vigência do convênio deverá ser dimensionada segundo o prazo previsto para o alcance das metas traçadas no plano de trabalho, não se aplicando os arts. 106 e 107 da Lei nº 14.133, de 2021.

II - Não é admitida a vigência por prazo indeterminado, ressalvadas as hipóteses previstas em lei, entendimento igualmente aplicável aos acordos de cooperação técnica, devendo constar no plano de trabalho o respectivo cronograma de execução.

III - É vedada a inclusão posterior de metas que não tenham relação com o objeto inicialmente pactuado.

Referência Legislativa: Art. 27, V, e art. 1º, § 1º, XXXII, da Portaria Interministerial nº 424/16, e arts. 105, 106, 107, 109 e 111, c/c art. 184 da Lei nº 14.133/2021.

Fonte: Parecer nº 00003/2023/CNCIC/CGU/AGU e aprovos.

Embora não haja limitação de prazo expressa pela legislação, verifica-se que o instrumento já conta com quase 7 (sete) anos de vigência e, ao final do período pretendido, serão totalizados 9 (nove) anos de parceria.

Nesse período, desde sua assinatura em 2018 podem ter surgido novas empresas que também queiram se relacionar com o Ministério da Cultura e que também tenham experiência na execução deste tipo de objeto. Como também mencionado, posteriormente a assinatura do presente Acordo de Cooperação Técnica, a AGU editou manifestação trazendo mais segurança jurídica sobre o tema, definindo as normas e condições para celebração que devem ser observadas na formalização deste tipo de parceria com entidades privadas com fins lucrativos.

Diante desse cenário, em cumprimento do Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU nº 7, sugere-se a área técnica ponderar se a prorrogação não deveria ser por um período menor, a fim de se evitar que a cooperação seja bruscamente interrompida, mas que, de outro lado, proporcione o Ministério da Cultura se organizar e planejar administrativamente a celebração de um novo Acordo de Cooperação Técnica, seguindo o disposto no PARECER n. 00001/2021/CNCIC/CGU/AGU e na NOTA n. 00007/2023/CNCIC/CGU/AGU da Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres da Advocacia-Geral da União.

Ainda em relação à prorrogação, ressalto que o Plano de Trabalho deverá ser alterado, a fim de refletir a alteração de prazo implementada pelo Termo Aditivo em tela, sendo este documento eminentemente técnico, que foge à seara de competências desta Consultoria.

Observo que o novo Plano de Trabalho foi juntado aos autos (SEI nº 1836539), devendo ser oportunamente aprovado pelas autoridades competentes.

No que se refere à autoridade signatária por parte deste Ministério, verifico que foi observado o disposto no art. 5º da Portaria MinC nº18, de 10 de abril de 2023, que expressa:

Art. 5º Fica delegado aos titulares da Secretaria-Executiva e das Secretarias do Ministério da Cultura e seus respectivos ordenadores de despesa o exercício da competência para celebração de convênios, contratos administrativos, termos de colaboração, termos de fomento, acordos de cooperação, termos de execução descentralizada, e instrumentos congêneres, no âmbito da competência de sua unidade.​

Com relação à representação da entidade privada, deve-se verificar a legitimação com base nos atos constitutivos da entidade ou procuração apresentada nos autos.

Quanto aos demais aspectos jurídico-formais da minuta de Termo Aditivo objeto de análise (SEI nº 1836466), recomendo somente a correção da grafia quando se faz referência à Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. 

CONCLUSÃO

Destarte, abstraindo-se os aspectos técnicos de conveniência e oportunidade, e considerando a manifestação favorável da área técnica, esta Consultoria Jurídica opina pela possibilidade de prosseguimento do feito, desde que observado o disposto no presente Parecer, especialmente o disposto nos itens 17, 23, 25 e 26.

Em relação ao prazo de prorrogação da parceria, sugere-se a área técnica ponderar o disposto nos itens 20 e 21 desta manifestação jurídica.

Por fim, vale lembrar que, de acordo com o Enunciado nº 05 do Manual de boas Práticas Consultivas da AGU: “Ao órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas”. Assim, não é necessário o retorno dos autos a esta Consultoria, salvo se subsistir dúvida de cunho jurídico.  

Isso posto, submeto o presente processo à consideração superior, sugerindo que, após aprovação, os autos sejam encaminhados à Secretaria de Formação, Livro e Leitura, para as providências cabíveis.

Brasília, 19 de julho de 2024.

(assinatura eletrônica)

GUSTAVO ALMEIDA DIAS

Advogado da União

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400017110202446 e da chave de acesso 07923f5f