ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS

ASSUNTO: Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura. Redistribuição de recursos.

Aprovo o Parecer nº 215/2024/CONJUR-MinC/CGU/AGU, por seus próprios fundamentos, enfatizando que as redistribuições previstas nos dispositivos legal e infralegal referem-se a situações distintas.

A propósito, observo que o Despacho nº 1766698/2024, ao suscitar a divergência entre o art. 8º, § 2º, da Lei nº 14.399/2022 (Lei Aldir Blanc) e o art. 10 da Portaria MinC nº 80/2023, enfatiza que a questão se coloca em torno dos recursos de sobras destinadas à redistribuição (§ 2º do art. 8º da lei), e não dos recursos revertidos para fundos estaduais em virtude da falta de programação orçamentária dos municípios originalmente beneficiados (§ 1º do art. 8º).

Neste sentido, verifica-se que o art. 10 da Portaria MinC nº 80/2023 situa-se no Capítulo III da portaria, que trata "Da Transferência de Recursos e da Redistribuição", escopo distinto do Capítulo IV, que trata "Da Adequação Orçamentária" e em seu art. 12 disciplina especificamente as hipóteses de reversão de recursos dos municípios para fundos estaduais quando a programação orçamentária do ente municipal não é realizada no prazo legal de 180 dias (§ 1º do art. 8º da lei).

Portanto, embora a "reversão" e a "redistribuição" de recursos da PNAB sejam conceitualmente diversas, a questão levantada acerca da interpretação e compatibilização entre o art. 10 da portaria e o § 2º do art. 8º da lei envolve apenas a hipótese de redistribuição, que pode ocorrer por diversas circunstâncias que resultem em "não cumprimento de procedimentos e de prazos exigidos" pelos entes subnacionais, inclusive a "não solicitação" de recursos - corolário da não apresentação de plano de ação, que é a manifestação de interesse inicial do ente perante a União para adesão à política (§ 1º do art. 6º da lei).

Logo, parece-me pertinente a dúvida jurídica suscitada, no sentido de que se ofereça maior segurança jurídica quanto à compatibilidade ou eventual antinomia entre a norma legal e a infralegal. Resta esclarecer se a pretendida conciliação entre as normas prescinde ou não de orientações adicionais do GT operativo da PNAB (Portaria nº 50/2023/MinC) ou mesmo de alguma revisão no regulamento para que tal redistribuição seja viabilizada.

Neste sentido, observo que a Lei Aldir Blanc, em seu art. 8º, § 2º, é clara ao estabelecer que a redistribuição das sobras de recursos deve ser realizada segundo as mesmas regras de partilha da distribuição inicial, isto é, 50% para Estados e Distrito Federal e 50% para Municípios, e o rateio destes percentuais seguirá os critérios do FPE (Fundo de Participação dos Estados), do FPM (Fundo de Participação dos Municípios), além de critérios populacionais.

Esta regra é mantida pela portaria. No caput do art. 10, este princípio é preservado.

O critério de distribuição de sobras de um município para municípios do mesmo Estado, descrito no § 2º do art. 10, refere-se a uma nova situação não prevista na lei, originada a partir do disposto no § 1º do mesmo artigo.

O § 1º do art. 10, apesar de enfatizar que a distribuição deve obedecer aos critérios da lei, estabelece um valor de corte abaixo do qual se entendeu inviável a operacionalização do repasse.

É importante destacar que os critérios de partilha e rateio entre os entes subnacionais foram originalmente concebidos na legislação para distribuir o montante de 3 bilhões de reais anuais de recursos da PNAB (art. 6º da lei), e não propriamente das sobras destes recursos, em valor inestimável até que se verifique, a rigor, que municípios (ou mesmo Estados) deixaram de receber suas quotas por quaisquer circunstâncias, inclusive falta de adesão por não apresentação do plano de ação.

Uma vez estimadas estas sobras em aproximadamente 11 milhões de reais, conforme informado pela área técnica, revela-se um quadro em que a distribuição de recursos segundo os critérios originais pode resultar em valores irrisórios para determinados municípios de pequena população, podendo chegar a cifras de poucos centavos em alguns casos.

Quando da elaboração da Portaria MinC nº 80/2023, certamente estes cenários foram considerados, o que resultou na formulação presente nos §§ 1º, 2º e 3º do art. 10.

Ou seja, tais dispositivos não modificam os critérios de redistribuição de recursos, mas estabelecem hipóteses em que determinados municípios podem ficar sem o repasse da quota que lhes seja cabível, seja porque (i) já não utilizaram integralmente os recursos inicialmente distribuídos, sinalizando que não têm a intenção de receber eventuais sobras, seja porque (ii) os valores que lhes caibam das sobras pelo critério legal sejam absolutamente inviáveis para realização de qualquer ação cultural prevista na lei. Este valor mínimo foi arbitrado pelo Ministério da Cultura em 5.000 reais, conforme o § 1º do art. 10 da portaria.

Uma vez que tais regras infralegais não tenham ferido a regra legal de redistribuição, mas apenas estabelecido requisitos mínimos para que os repasses sejam considerados viáveis para as finalidades da lei, parece-me que não extrapolam o poder regulamentar do Ministério da Cultura, que, segundo o art. 16 da Lei Aldir Blanc, tem competência para definir diretrizes gerais para a aplicação dos recursos oriundos desta Lei.

Ademais, em seu art. 14, § 4º, a lei também estabelece que o Ministério da Cultura "disporá sobre os procedimentos operacionais e os mecanismos de repasse, de contrapartidas e de elaboração e divulgação das prestações de contas referentes à utilização dos recursos de que trata esta Lei", abrindo espaço para estabelecer este valor de corte para impedir repasses de valores irrisórios sem potencial de gerar qualquer ação ou produto cultural.

Assim, uma vez que o § 1º do art. 10 da Portaria nº 80/2023 tenha admitido a possibilidade de novas sobras de recursos mesmo após a redistribuição prevista em lei, é razoável compreender que os parágrafos seguintes não estejam a disciplinar a hipótese de redistribuição da lei, mas sim a hipótese do § 1º, qual seja, a de uma segunda rodada de redistribuição, constituída das sobras de quotas irrisórias de recursos da redistribuição legal que não puderam ser operacionalizados por pequenos municípios.

Por se tratar de quotas que ficaram inoperantes segundo as regras do art. 8º, § 2º, da Lei, passam a constituir pequenas verbas pulverizadas não alcançadas por nenhuma regra da lei, mas que, uma vez reagrupadas, podem ainda ter algum aproveitamento útil, agora sim, sob as regras dos parágrafos do art. 10 da portaria, editadas na lacuna preenchida pelo poder regulamentar do ministério.

Com este entendimento, parece-me que resta plenamente compatibilizada a interpretação da regra infralegal a partir das diretrizes estabelecidas na lei, sem a necessidade de alterações normativas, desde que firmada a compreensão de que o § 2º e o § 3º do art. 10 da portaria referem-se apenas aos saldos de recursos não repassados em virtude dos incisos I e II do § 1º.

De qualquer modo, nada impede que a redação de tais parágrafos possa ser aperfeiçoada para tornar mais clara esta peculiaridade, por meio de portaria ministerial que altere formalmente o texto da Portaria nº 80/2023.

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