ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS

PARECER n. 00224/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.012120/2024-95

INTERESSADOS: SUBSECRETARIA DE GESTÃO ESTRATÉGICA SGE/GSE/GM/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

 

EMENTA:

I- Direito Administrativo e Eleitoral. Consulta jurídica.

II- Período eleitoral. Divulgação e realização de eventos pelo MinC.

III - Necessidade de observância aos parâmetros apresentados neste Parecer.

1. O Ofício nº 1575/2024/SGE/GSE/GM/MinC (1848670) sugeriu o encaminhamento dos autos a esse Consultivo, para emissão de Parecer que aborde a questão relativa à divulgação e realização de eventos durante o período do defeso eleitoral.

2. Os autos foram instruídos com: (a) o Ofício nº 1575/2024/SGE/GSE/Gm/MinC (1848670); e (b) documentos explicativos sobre o processo de análise e sistematização das contribuições obtidas durante a 4ª Conferência Nacional de Cultura - CNC em um documento organizado, que conterá as diretrizes, objetivos e metas do próximo Plano Nacional de Cultura – PNC (1755815, 1755765, 1768812 e 1848668).

 3. É o relatório. Passo à análise.

II -  ANÁLISE JURÍDICA

4. O art. 131 da Constituição Federal dispõe sobre a Advocacia-Geral da União - AGU, responsável pelas atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo. E os incisos I e V do art. 11 da Lei Complementar n.º 73, de 1993 (Lei Orgânica da AGU), estabelecem a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados.[1]

5. Destaco que, nos termos do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU[2], este controle interno a ser exercido pelas Consultorias Jurídicas não deve se manifestar quanto aos aspectos relativos à conveniência e à oportunidade dos atos administrativos (reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente), tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira.

6. Além disso, as manifestações jurídicas de membros lotados em órgãos consultivos da AGU devem seguir a orientação da Boa Prática Consultiva Fundamental nº 1, lançada pela Consultoria-Geral da União – CGU no âmbito do Projeto Parecer Nota 10: 

Boa Prática Consultiva Fundamental nº 1.

As iniciativas têm como objetivo aperfeiçoar a atividade consultiva a partir da adoção de uma linguagem simples, precisa, concisa e direta nas manifestações jurídicas, de modo a facilitar sua compreensão pelos gestores públicos – destinatários imediatos que não necessariamente possuem formação jurídica.

7. Superadas essas premissas, passa-se à análise do caso.

8. A Lei nº 12.343, de 2 de dezembro de 2010, aprovou o PNC, com vigência de 14 anos, que expirará no dia 2 de dezembro de 2024.

9. Desta forma, o Ofício nº 1575/2024/SGE/GSE/GM/MinC esclarece:

2. O Plano atual, aprovado em 2010, cumpriu um papel importante na promoção e preservação da cultura brasileira ao longo de mais de uma década. No entanto, o cenário cultural do país se transformou significativamente nesse período, com novas tendências, desafios e necessidades emergindo.

3. Um novo PNC é necessário para acompanhar essas mudanças e garantir que as políticas públicas de cultura estejam alinhadas com as novas demandas da sociedade brasileira. Após os trabalhos da 4CNC, o MinC e o Comitê Executivo do Plano, formado com representação do CNPC, do Congresso Nacional e de gestores de cultura de estados e municípios, têm a tarefa de analisar e sistematizar todas as contribuições realizadas ao longo do trabalho da Conferência. Essa sistematização é um trabalho complexo, que busca organizar tudo que foi trazido na conferência em um documento norteador organizado - com as novas diretrizes, objetivos e metas do próximo plano PNC. Para esse processo, a SGE e a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) traçaram um plano de ação dividido em 3 fases, a saber (...)

10. A elaboração do próximo PNC ocorrerá por meio de processo de participação social, durante o qual a população poderá contribuir com o novo PNC, sugerindo objetivos e metas ao novo documento.

11. Neste processo participativo, está previsto tanto a realização de enquetes por Whatsapp quanto a abertura de consulta na plataforma Brasil Participativo.

12. Por esta razão, a área técnica apresentou uma série de questionamentos, visando conformar a realização de eventos e a estratégia para viabilizar a participação social às vedações previstas na legislação no que tange ao período eleitoral.

II.1. O que é publicidade institucional? A quem a vedação se aplica?

13. Em primeiro lugar, importa destacar que no ano de 2024 haverá eleições para prefeitos e vereadores, ou seja, eleições municipais.

14. Além disso, destaco que o período de defeso eleitoral, neste ano, corresponde àquele compreendido entre o dia 06 de julho de 2024 até a data da realização das eleições.

15. O conceito de publicidade institucional encontra-se previsto no art. 3º da Instrução Normativa SECOM/PR nº 01/2018:

Art. 3º Para os fins desta Instrução Normativa, considera-se:

[...]

II - publicidade institucional: a que se destina a divulgar atos, ações, programas, obras, serviços, campanhas, metas e resultados dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, com o objetivo de atender ao princípio da publicidade, de valorizar e fortalecer as instituições públicas, de estimular a participação da sociedade no debate, no controle e na formulação de políticas públicas e de promover o Brasil no exterior; (grifamos)

16. A Lei das Eleições veda a publicidade institucional nos três meses anteriores à eleição, da seguinte forma:

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

(...)

VI - nos três meses que antecedem o pleito:   

a) [...]

b) com exceção da propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral;

(...)

§ 3º As vedações do inciso VI do caput, alíneas b e c, aplicam-se apenas aos agentes públicos das esferas administrativas cujos cargos estejam em disputa na eleição (grifamos)

17. O caput do art. 73, c/c o p. 3º da Lei das Eleições deixa claro o âmbito de incidência da regra: a vedação à publicidade institucional aplica-se apenas aos agentes públicos das esferas administrativas cujos cargos estejam em disputa.

18. Como no ano de 2024 haverá eleições municipais, os agentes públicos das esferas municipais, cujos cargos estejam em disputa na eleição, não poderão autorizar e nem promover publicidade institucional de atos, programas, obras ou serviços municipais.

19. Desta forma, e como no ano de 2024 não haverá eleição para Presidente da República, a vedação à publicidade institucional no período eleitoral não se aplica à Administração Pública Federal. Ou seja, ela não se aplica ao MinC.

II.2. Sobre a realização de eventos durante o período de defeso eleitoral:

20.  A Lei das Eleições não veda, a princípio, a realização de eventos durante o período de defeso eleitoral.

21. Nesse sentido, manifestou-se a Câmara Nacional Temática de Direito Eleitoral por meio do  PARECER N. 00001/2018/CTEL/CGU/AGU:

EMENTA: ELEITORAL E ADMINISTRATIVO. CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS EM PERÍODO ELEITORAL. EVENTOS COMEMORATIVOS. VEDAÇÃO À PUBLICIDADE INSTITUCIONAL. ART. 73, INCISO VI, "b", DA LEI 9.504/97.

1.  A Lei n.º 9.504/97 não veda, a priori, a realização de eventos durante o período de defeso eleitoral;

2. Não é vedada a realização de eventos, tais quais os:

a) de caráter técnico- científico, direcionados a público determinado e com divulgação restrita, com o objetivo de discussão de tema específico de interesse da Administração;

b) comemorativos de datas cívicas, históricas ou culturais, desde que já incorporados ao calendário regular do órgão ou entidade;

c) previstos em lei para realização no período de defeso eleitoral; e

d) de inauguração, com observância das restrições legais;

3. O conteúdo apresentado no evento deve ser relacionado à missão institucional do órgão ou entidade e ter caráter informativo, educacional e de orientação social;

4. A divulgação do evento deve ser orientada por máxima cautela, para que se evite a promoção pessoal de agente público ou qualquer forma de favorecimento pessoal;

5. O conteúdo apresentado e o material de divulgação devem ser confeccionados com utilização de linguagem neutra, sem emissão de juízo de valor ou exaltação de atos, programas, obras, serviços e campanhas do órgão ou entidade, assim como a comparação entre diferentes gestões;

6. É vedada a utilização de marcas, símbolos ou imagens associadas ao Governo Federal.

22. As conclusões deste Parecer são as seguintes:

a) O artigo 73, inciso VI, alínea “b”, da Lei n.º 9.504/97 não veda a realização de eventos durante o período de defeso eleitoral;

b)  No período de defeso eleitoral, é permitida a realização de eventos, tais como: de caráter técnico-científico, direcionados a público determinado e com divulgação restrita, com o objetivo de discussão de tema específico de interesse da Administração; comemorativos de datas cívicas, históricas ou culturais, desde que já incorporados ao calendário regular do órgão ou entidade; previstos em lei para realização nesse período específico; e de inauguração, com observância das restrições legais.

c) Em todos os casos, a realização do evento deverá guardar estrita correspondência com a missão institucional do órgão ou entidade, e a necessidade de sua realização no período específico de que se trata deverá ser justificada;

d) A realização do evento, assim como sua forma de divulgação, deverá ser orientada por máxima cautela, para que se evite a promoção pessoal de agente público ou qualquer forma de favorecimento pessoal, ainda que de forma indireta ou pela mera associação da imagem do órgão ou entidade com candidato;

e) O conteúdo apresentado e o material eventualmente utilizado no evento deverão ter caráter educativo, informativo ou de orientação social e utilizar linguagem neutra, não cabendo emissão de juízo de valor e exaltação de atos, programas, obras, serviços e campanhas do órgão ou entidade, assim como a comparação entre diferentes gestões; 

f) A divulgação do evento técnico-científico deverá ser restrita a seu público alvo e os convites eventualmente encaminhados deverão ter destinatário certo e explicitar, com objetividade e precisão, o conteúdo e a finalidade do evento;

g) No processo de escolha dos palestrantes, moderadores e demais participantes do evento técnico-científico, deve-se evitar convites a pessoas que possam ter interesse imediato no resultado das eleições, tais como candidatos, membros de comitês eleitorais, pessoas diretamente envolvidas com a campanha eleitoral;

h) Nos eventos, é vedada a utilização da marca do Governo Federal e a publicidade institucional de atos, programas, obras, serviços e campanhas do órgão ou entidade.

23. No mesmo sentido, a Secretaria Especial de Comunicação Social da Presidência da República – SECOM/PR, por meio do  Oficio nº 88/2018/DENOR/SGC/SECOM/SG-PR, afirmou que:

1. as ações promocionais, inclusive eventos, não estão abrangidas pela vedação do período eleitoral, estando apenas as peças e os materiais publicitários utilizados e/ou distribuídos nessas ações, caso tenham conteúdo alinhado à publicidade sujeita ao controle da legislação eleitoral;

2. não é recomendada a realização de ações que não foram usualmente praticadas em anos anteriores e, sobretudo, que não correspondam estritamente à missão específica do órgão ou entidade;

3. é permitido o desenvolvimento de ações de divulgação e eventos promocionais em datas comemorativas, como aniversários de órgãos do Governo ou datas consideradas marcos históricos;

4. as ações de divulgação do evento devem ter caráter exclusivamente informativo e deve ser evitado conteúdo ou análise que envolva emissão de juízo de valor referente a ações, políticas públicas e programas sociais, bem como comparações entre diferentes gestões de governo.

24. Ainda sobre o tema, cabe endossar os parâmetros apontados  no   PARECER n. 00834/2018/GCG/CGJOE/CONJUR-MP/CGU/AGU, especialmente no que se refere à divulgação de evento, à escolha dos palestrantes e moderadores, e aos cuidados que devem ser tomados com o conteúdo apresentado:

24. Quanto à realização e divulgação do evento, além das recomendações/restrições expostas acima (parágrafo 18), recomenda-se que:

1. o convite para a participação no evento explicite de modo claro e preciso o conteúdo e a finalidade estritamente técnica do evento;

2. a divulgação seja direcionada apenas ao público alvo com interesse potencial em participar do evento, evitando-se, assim, a divulgação geral, indiscriminada e irrestrita a todos os servidores públicos de determinados órgãos e entidades;

3. os eventuais palestrantes, moderadores e demais participantes do evento sejam escolhidos de modo criterioso e objetivo, evitando-se o convite de qualquer pessoa que possa ter interesse imediato no resultado das eleições (agentes políticos, candidatos, membros de comitês eleitorais, pessoas diretamente envolvidas com a campanha eleitoral, etc.);

4. a divulgação do evento seja efetivamente restrita ao envio de memorandos, ofícios e e-mails, evitando-se a utilização de material publicitário que possa vir a caracterizar publicidade institucional do órgão ou entidade (art. 26 da IN SECOM/PR 1/2018);

5. não seja utilizada, em hipótese alguma, a marca do govemo federal na divulgação e realização do evento (art. 27, § 3, da IN SECOM/PR 1/2018);

6. evite-se a abordagem de qualquer tema ou assunto relacionado direta ou indiretamente com as eleições, tendo em vista evitar a caracterização de exercício indevido de influência na vontade do eleitor (art, 28 da IN SECOM/PR 1/2018); e

7. eventual registro audiovisual do evento não seja disponibilizado nas propriedades digitais de órgãos e entidades da administração pública durante o período eleitoral.

25. Nesse contexto, é possível concluir que não há vedação legal à realização de eventos em período de defeso eleitoral, ou de sua divulgação, desde que atendidas as condicionantes legais acima expostas.

II.3 – Resposta aos questionamentos contidos no Ofício nº 1575/2024/SGE/GSE/GM/MinC:

26. Há alguma restrição ou contra indicação para a realização de oficinas territoriais de colaboração no Plano Nacional de Cultura nos 27 estados da Federação com ampla participação da sociedade civil para discussão dos objetivos e metas do novo plano de cultura? Nos termos do Parecer nº 001/2018/CTEL/CGU/AGU, os eventos, em regra, não são proibidos, desde que guardem estrita correspondência com a missão institucional do órgão. Dessa forma, desde que a área técnica justifique de forma fundamentada que o processo de participação social é indispensável para a elaboração do novo PNC, e que os eventos a serem realizados guardam correspendência com a missão institucional do MinC, a sua realização dentro do período eleitoral é permitida.

27. Este tipo de evento pode ser caracterizado como evento técnico-científico? Os eventos de caráter técnico-científico são aqueles direcionados a público determinado e com divulgação restrita, com o objetivo de discussão de tema específico de interesse da Administração. O enquadramento dos eventos relacionados ao processo participativo da elaboração do novo PNC como sendo um evento de caráter técnico-científico compete à área técnica, mediante justificativa fundamentada e observância aos parâmetros acima apresentados.

28. A realização de consulta pública via enquetes do WhatsApp pode ser entendida como publicidade institucional e práticas correlatas no período de defeso eleitoral? A vedação à publicidade institucional no período de defeso eleitoral das eleições de 2024 não se aplica ao MinC. Quanto à realização de enquetes, a área técnica deve ser atestar que ela tem por objetivo a discussão de tema específico de interesse do MinC, e justificar a sua oportunidade e conveniência. Caso de decida pela sua realização, elas devem ser  direcionadas apenas ao público alvo com interesse potencial em participar do processo de participação social de elaboração do PNC, evitando-se, assim, o envio de mensagens gerais, indiscriminadas e irrestritas. Além disso, a enquete deve: (a) utilizar linguagem neutra, evitando qualquer tipo de juízo ou exaltação de atos, programas, obras, serviços e campanhas do MinC, assim como a comparação entre diferentes gestões; (b) explicitar, com objetividade e precisão, o conteúdo e a finalidade da consulta efetuada. No processo de elaboração da enquete, devem ser observados os parâmetros elencados nos itens 21 a 24 deste Parecer.

29. A divulgação do processo de elaboração do novo PNC em site institucional e em cadeia de rádio e televisão bem como a realização de consulta pública online na plataforma Brasil Participativo pode ser entendida como publicidade institucional e práticas correlatas no período de defeso eleitoral ? A realização de consulta pública online na Plataforma Brasil Participativo é permitida, desde que a área técnica ateste que ela tem por objetivo a discussão de tema específico de interesse do MinC, e justifique a sua oportunidade e conveniência. Os eventos relativos ao processo de participação social da elaboração do novo PNC, uma vez enquadrados pela área técnica como sendo um evento de caráter técnico-cientifico, devem ter divulgação restrita a seu público alvo. Além disso, a decisão pela forma adequada de divulgação do processo de elaboração do novo PNC deve ser tomada pela área técnica, com base nos parâmetros elencados nos itens 21 a 24 deste Parecer.

30. Admite-se o registro audiovisual dos eventos e de entrevistas concedidas bem como a veiculação dessas imagens em redes sociais e sites institucionais? Admite-se o registro audiovisual de eventos e entrevistas concedidas, quando restritas às questões administrativas e sem qualquer juízo de valor. A decisão pela veiculação (ou não) do registro destes eventos durante o período eleitoral deve ser tomada pela área técnica, após verificação de seu conteúdo final e cotejo com os parâmetros elencados nos itens 21 a 24 deste Parecer.

31. É permitida a distribuição de materiais informativos pela Subsecretaria durante o defeso eleitoral? Sim.

32. Se sim, quais os tipos de materiais que podem ser distribuídos e quais as restrições de conteúdo? O tipo de material a ser distribuído fica a critério da área técnica, que deverá considerar a aferição de um quadrinômio essencial quanto a conteúdo, forma, finalidade e utilidade. Quanto às restrições, o material deve ser elaborado e distribuído de acordo com os parâmetros estabelecidos nos itens 21 a 24 deste Parecer.

33. O MinC pode realizar parcerias com os Estados para auxiliar na realização do evento? Por exemplo, os Estados podem ceder gratuita e temporariamente algum local, equipamentos e serviços para a realização dos eventos durante o defeso eleitoral? No período eleitoral, nos termos do art. 73, inciso VI, “a”, a União está proibida de efetuar transferências voluntárias a Estados, Municípios e ao DF, e os Estados estão proibidos de realizar transferências voluntárias aos Municípios. A cessão gratuita por um Estado de um espaço à União para a realização de um evento enquadrado como de caráter técnico-cientifico, a meu ver, não se encontra abarcada por esta regra proibitiva. Além disso, este ato também não se enquadra na proibição de distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios no ano em que se realiza uma eleição, segundo o art. 73, p. 10 da Lei das Eleições.

III – CONCLUSÃO:

34. Como no ano de 2024 haverá eleições municipais, os agentes públicos dessas esferas administrativas, cujos cargos estejam em disputa na eleição, não poderão promover publicidade institucional de seus atos durante o período eleitoral.

35. Essa vedação à publicidade institucional no período de defeso eleitoral não se aplica à Administração Pública Federal. Ou seja, ela não alcança o MinC.

36. Não existe vedação legal à realização de eventos em período de defeso eleitoral, ou de sua divulgação, desde que atendidas as condicionantes legais apresentadas neste Parecer.

37. A Administração deve zelar para que o  evento não seja transformado em meio de veiculação de publicidade institucional capaz de gerar desigualdade ou favorecimento a candidatos, coligações ou partidos nas eleições municipais.

38. Nos eventos realizados durante o período eleitoral, deve-se:

a)  evitar qualquer tipo de favorecimento a candidatos;

b) evitar o convite a qualquer pessoa que possa ter interesse imediato no resultado das eleições (agentes políticos, candidatos, membros de comitês eleitorais, pessoas diretamente envolvidas com a campanha eleitoral, etc.);

c) evitar promoção pessoal de agentes públicos ou qualquer forma de favorecimento pessoal, ainda que de forma indireta ou pela mera associação da imagem do órgão ou entidade a candidato, partido ou coligação, inclusive em relação a agentes públicos que sejam candidatos nos pleitos municipais.

39. Eventual promoção, nos termos em que acima exposto, pode ensejar a aplicação de multa à autoridade responsável, bem como sanções ao candidato beneficiado, que podem no limite dar causa à cassação de candidatura.

40. É o Parecer.

41. Sugiro ao Coordenador-Geral de Políticas Culturais análise acerca da necessidade (ou não) de encaminhamento dos autos à Câmara Nacional de Direito Eleitoral, para análise acerca do questionamento contido no item 33 deste Parecer.

Brasília, 23 de julho de 2024.

LARISSA FERNANDES NOGUEIRA DA GAMA

ADVOGADA DA UNIÃO

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