ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA
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PARECER n. 00232/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU
NUP: 01400.013555/2024-57
INTERESSADOS: GABINETE DA SECRETARIA-EXECUTIVA GSE/GM/MINC
ASSUNTOS: PRESTAÇÃO DE CONTAS
EMENTA: Direito Administrativo. Competência para análise e decisão sobre a prestação de contas de instrumentos de parceria celebrados no âmbito do Ministério da Cultura. Decreto nº 11.336/2023. Lei n. 13.019/2014. Decreto n. 8.726/2016. Decreto n. 11.531/2023. Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33/2023. Decreto n. 10.426/2020. Lei n. 9.790/1999. Decreto n. 3.100/1999. Lei n. 13.018/2014. Instrução Normativa MinC nº 1/2015, alterada pela Instrução Normativa n. 8/2016, e pela Instrução Normativa n. 12/2024. Lei Complementar nº 195/2022 (Lei Paulo Gustavo). Lei nº 14.017/2020 (Lei Aldir Blanc). Lei nº 14.399/2022 (Política Nacional Aldir Blanc). Recomendações específicas quanto a cada instrumento.
RELATÓRIO
Por meio do Ofício nº 3004/2024/GSE/GM/MinC (SEI 1775126), a Chefe de Gabinete da Secretaria-Executiva - SE/MINC encaminha questionamento sobre a autoridade competente para o julgamento de prestação de contas de diversos instrumentos celebrados no âmbito do Ministério da Cultura.
Segundo informa o expediente, a percepção inicial do órgão consulente sobre o tema foi o de que a análise da prestação de contas de quaisquer instrumentos caberia à Subsecretaria de Gestão de Prestação e Tomadas de Contas (SGPTC) e, consequentemente, a decisão final ao Secretário-Executivo, com base nos artigos 15 e 44 do Decreto nº 11.336, de 1º de janeiro de 2023, que aprovou a estrutura regimental deste Ministério:
Art. 15. À Subsecretaria de Gestão de Prestação e Tomadas de Contas compete:
I - implementar mecanismos de controle, de monitoramento e de avaliação da gestão financeira e do atingimento do objeto de projetos incentivados, convênios e instrumentos congêneres;
II - apoiar as áreas competentes do Ministério em assuntos da área financeira, inclusive mediante oferecimento de subsídios, com vistas à formulação de instrumentos de projetos incentivados, convênios e congêneres;
III - prestar atendimento aos beneficiados, em conjunto com as demais unidades do Ministério, quanto à prestação de contas relativa a recursos financeiros transferidos;
IV - analisar a conformidade das prestações de contas de projetos incentivados, de convênios e de instrumentos congêneres e emitir parecer conclusivo quanto aos seus aspectos financeiros;
V - uniformizar as atividades de prestação de contas financeira e de tomada de contas especial em relação a projetos incentivados, a convênios e a instrumentos congêneres;
VI - operacionalizar as medidas para elisão de dano ao erário de projetos incentivados, de convênios e de instrumentos congêneres; e
VII - instaurar, instruir e analisar tomada de contas especial em projetos incentivados, em convênios e em instrumentos congêneres, no âmbito do Ministério.
[...]
Art. 44. Ao Secretário-Executivo incumbe:
I - planejar, dirigir, coordenar, orientar, acompanhar e avaliar a execução das atividades no âmbito da sua competência;
II - supervisionar e avaliar a execução dos projetos e das atividades do Ministério;
III - supervisionar e coordenar a articulação das unidades do Ministério com os órgãos centrais dos sistemas relacionados à área de competência da Secretaria-Executiva; e
IV - exercer outras atribuições que lhe forem cometidas pelo Ministro de Estado. (grifo nosso)
Todavia, após conhecimento do entendimento desta Consultoria Jurídica, constante do Parecer nº 84/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI nº 1716675), sobre a competência específica para a decisão sobre a prestação de contas específica dos termos de fomento, julgou-se oportuno solicitar manifestação jurídica sobre os demais instrumentos firmados no âmbito deste Ministério.
Neste contexto, foram elencados os questionamentos acerca de cada espécie de instrumento, a fim de viabilizar a definição de um fluxo entre as unidades, que atenda à legislação específica sobre cada caso, ressaltando que diversos desses instrumentos foram firmados por unidades extintas ou alteradas nas reestruturações do Ministério da Cultura.
Os principais pontos a serem esclarecidos são: (i) o limite da atuação da SGPTC na análise das prestações de contas dos diversos instrumentos firmados pelo MinC, pelas unidades atuais ou extintas/alteradas; e (ii) sobre quais instrumentos caberia ao Secretário-Executivo a decisão final da prestação de contas.
Este é o relato do necessário.
ANÁLISE JURÍDICA
A presente manifestação se dá em cumprimento ao disposto no art. 131 da Constituição Federal e no art. 11, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, abstraídas as questões de ordem técnica e financeira, ou ainda aspectos de conveniência e oportunidade, alheios à missão deste órgão.
Na consulta em tela, a Secretaria-Executiva solicita manifestação complementar ao PARECER n. 00084/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (NUP 01400.009196/2024-33) e apresenta questionamentos específicos sobre a competência para analisar e decidir sobre prestações de contas referentes aos diversos instrumentos de parceria celebrados no âmbito do Ministério da Cultura.
Dito isso, passamos à análise de cada um dos questionamentos indicados pelo órgão consulente no Ofício nº 3004/2024/GSE/GM/MinC.
I - TERMO DE COLABORAÇÃO OU DE FOMENTO
O art. 61, inc. IV, e o art. 67 da Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014, estabelecem que o gestor da parceria será responsável por emitir parecer técnico conclusivo acerca da prestação de contas final do termo de colaboração ou de fomento. No Parecer nº 84/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI nº 1716675), a CONJUR manifestou-se no sentido que o gestor da parceria deve pertencer ao quadro de servidores do órgão celebrante.
a) Considerando que, com base no Parecer nº 84/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU, a SGPTC somente participaria da análise da prestação de contas nos casos que o celebrante fosse a Secretaria-Executiva, quais os procedimentos a serem adotados para que a SGPTC seja responsável pela análise das prestações de contas das demais Secretarias deste Ministério?
b) A designação do gestor pode ser realizada pelo Subsecretário de Gestão de Prestação e Tomadas de Contas ou recair sobre servidores da SGPTC quando celebrados por unidades alteradas ou extintas?
c) Qual a autoridade competente para a decisão final sobre as prestações de contas nos casos de unidades alteradas ou extintas? Devem ser consideradas a unidade responsável pelo tema atualmente no MinC ou a unidade que supervisiona a UG na qual o instrumento se encontra?
O tema deste tópico já foi objeto do PARECER n. 00084/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI 1716675), que tratou de aspectos específicos referentes ao acompanhamento, monitoramento, fiscalização e prestação de contas dos termos de fomento celebrados no âmbito da Secretaria-Executiva, especialmente quanto aos limites da Competência da Subsecretaria de Gestão de Prestação e Tomada de Contas (SGPTC).
Apesar de a consulta que resultou no referido Parecer mencionar apenas termos de fomento, as conclusões do Parecer aplicam-se também aos termos de colaboração, que são regidos pela mesma legislação: a Lei n. 13.019/2014 e o Decreto n. 8.726/2016 (Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil - MROSC).
A respeito da competência da SGPTC como unidade responsável pelo acompanhamento, monitoramento, fiscalização e análise sobre a prestação de contas dos termos de colaboração e fomento celebrados no âmbito da Secretaria-Executiva, o PARECER n. 00084/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI 1716675) concluiu que:
A Secretaria-Executiva, como órgão celebrante dos termos de fomento, é a unidade responsável por acompanhar, monitorar e fiscalizar os instrumentos por ela celebrados.
Cabe ao Titular da SE/MinC designar um gestor (agente público), responsável pelo acompanhamento de cada Parceria celebrada, nos termos do art. 2º , inciso VI, e art. 61 da Lei n. 13.019/2014. O gestor da parceria deve ser um agente público que atue junto ao órgão celebrante (Secretaria-Executiva), podendo ser vinculado a uma das subsecretarias, inclusive a SGPTC. Porém, quem responde pelo instrumento e decide sobre a prestação de contas, para todos os efeitos, é o Secretário-Executivo (autoridade celebrante).
(...)
Os responsáveis pelo acompanhamento, monitoramento, fiscalização e análise da prestação de contas dos termos de fomento celebrados pelo SE/MinC são os gestores das parcerias, agentes públicos que devem ser formalmente indicados pela autoridade celebrante, entre os servidores a ele subordinados.
A delegação de competências para aprovar a prestação de contas não pode ser subdelegada ao titular da SGPTC, face ao disposto no art. 72, § 1º da Lei n. 13.019/2014.
Desta feita, a Secretaria-Executiva questiona, inicialmente, quais seriam os procedimentos cabíveis para que a SGPTC seja responsável pela análise das prestações de contas dos termo de colaboração ou de fomento das demais Secretarias deste Ministério.
Conforme já mencionado no PARECER n. 00084/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI 1716675), a análise da prestação de contas é realizada pelos gestores de cada parceria regulada pelo MROSC. O gestor da parceria é agente público (e não órgão) formalmente indicado pela autoridade celebrante, entre os servidores a ele subordinados, com as competências indicadas no art. 61 da Lei n. 13.019/2014, entre elas a de "emitir parecer técnico conclusivo de análise da prestação de contas final, levando em consideração o conteúdo do relatório técnico de monitoramento e avaliação" (inciso IV).
Portanto, o gestor da parceria é um servidor (agente público) especialmente designado pelo titular do órgão celebrante para acompanhar, fiscalizar e analisar a prestação de contas da parceria, entre outras atribuições.
Vale lembrar, ainda, que a decisão sobre a prestação de contas não pode ser subdelegada e, portanto, continua cabendo ao titular do órgão a quem foi delegada a competência para assinar o instrumento, já que o art. 72, § 1º da Lei n. 13.019/2014 veda a subdelegação de competências, e a competência principal (derivada da competência para celebração) já foi delegada pela Ministra aos Secretários, na forma do art. 5º da Portaria MINC n. 18/2023 (vide itens 19 a 21 do PARECER n. 00084/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU - SEI 1716675).
Com relação à análise da prestação de contas dos termos de colaboração e fomento, o Ministério da Cultura conta com uma peculiaridade. A Pasta tem uma Subsecretaria especializada na análise de prestação de contas de convênios e instrumentos congêneres, na forma do art. 15 do Decreto nº 11.336,/2023, que aprovou a estrutura regimental deste Ministério:
Art. 15. À Subsecretaria de Gestão de Prestação e Tomadas de Contas compete:
I - implementar mecanismos de controle, de monitoramento e de avaliação da gestão financeira e do atingimento do objeto de projetos incentivados, convênios e instrumentos congêneres;
II - apoiar as áreas competentes do Ministério em assuntos da área financeira, inclusive mediante oferecimento de subsídios, com vistas à formulação de instrumentos de projetos incentivados, convênios e congêneres;
III - prestar atendimento aos beneficiados, em conjunto com as demais unidades do Ministério, quanto à prestação de contas relativa a recursos financeiros transferidos;
IV - analisar a conformidade das prestações de contas de projetos incentivados, de convênios e de instrumentos congêneres e emitir parecer conclusivo quanto aos seus aspectos financeiros;
V - uniformizar as atividades de prestação de contas financeira e de tomada de contas especial em relação a projetos incentivados, a convênios e a instrumentos congêneres;
VI - operacionalizar as medidas para elisão de dano ao erário de projetos incentivados, de convênios e de instrumentos congêneres; e
VII - instaurar, instruir e analisar tomada de contas especial em projetos incentivados, em convênios e em instrumentos congêneres, no âmbito do Ministério.
Observo, ainda, que nenhuma Secretaria do Ministério da Cultura detém competências específicas relativas à decisão sobre prestação de contas, nos termos do Decreto n. 11.336/2023, nem mesmo a Secretaria-Executiva.
Portanto, respondendo à primeira pergunta da SE/MINC, nada impede que a análise das prestações de contas dos termo de colaboração ou de fomento das demais Secretarias deste Ministério seja atribuída a servidores da SGPTC, desde que esses sejam formalmente designados como gestores dos instrumentos em questão pelas autoridades signatárias dos respectivos instrumentos. No entanto, a decisão sobre a prestação de contas continua sendo de competência da autoridade (Secretário ou Secretária) a quem foi delegada a competência para assinar o instrumento, nos termos do art. 5 da Portaria MINC n. 18/2023.
Passando à segunda pergunta, observo que a designação do gestor deve ser realizada, em regra, pela autoridade competente para assinar o instrumento nos termos da Portaria MINC n. 18/2023 (Secretário-Executivo e demais Secretários e Secretárias).
A questão que surge é: os titulares das demais Secretarias do MinC não têm poder hierárquico sobre os servidores da SGPTC. Neste caso, os servidores da SGPTC poderiam ser designados como gestores dos termos de fomento/colaboração celebrados por outras Secretarias? Entendo que sim, face às competências da SGPTC indicadas no art. 15 do Decreto nº 11.336/2023 (acima transcrito). Todavia, a indicação do gestor pela autoridade competente (signatária do instrumento) continua sendo necessária, na forma do art. 2º , inciso VI da Lei n. 13.019/2014.
Se o instrumento foi celebrado por unidades alteradas ou extintas, é preciso verificar a qual órgão foi transferida a competência material sobre o objeto do instrumento, a fim de apurar, em cada caso, a autoridade competente para a designação do gestor.
Assim, o que define a competência para a prática do ato é a sua matéria de fundo e sua correlação com as unidades administrativas atualmente existentes no Ministério da Cultura, na forma do Decreto n. 11.336/2023 e conforme disposto no caput do art. 5º da Portaria MINC n. 18/2023:
Art. 5º Fica delegado aos titulares da Secretaria-Executiva e das Secretarias do Ministério da Cultura e seus respectivos ordenadores de despesa o exercício da competência para celebração de convênios, contratos administrativos, termos de colaboração, termos de fomento, acordos de cooperação, termos de execução descentralizada, e instrumentos congêneres, no âmbito da competência de sua unidade.
Caso algum instrumento específico assinado por unidade alterada ou extinta eventualmente não se enquadre perfeitamente entre as competências de uma das Secretarias indicadas no Decreto n. 11.336/2023, caberá à titular da Pasta a decisão sobre a alocação da competência para decisão sobre esses instrumentos.
O mesmo se aplica ao questionamento quanto à autoridade competente para a decisão final sobre as prestações de contas nos casos de unidades alteradas ou extintas (terceira pergunta). Nesse caso, também é preciso verificar a qual órgão foram transferidas as competências materiais dessas unidades, a fim de apurar a autoridade competente para a decisão final, após a análise realizada por cada gestor.
II - CONVÊNIOS E CONTRATOS DE REPASSE
A Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33, de 30 de agosto de 2023, no seu art. 103, § 1º, prevê que a decisão final sobre a prestação de contas compete ao concedente ou à mandatária e à autoridade competente para assinatura do instrumento ou, nos casos de extinção do órgão ou entidade concedente, o órgão ou entidade sucessor.
a) Diante do exposto, qual seria o órgão sucessor: a unidade responsável pelo tema atualmente no MinC ou a unidade que supervisiona a UG na qual o instrumento se encontra? Quais seriam os procedimentos para corrigir a unidade responsável?
b) Com base no art. 44 do Decreto nº 11.336, de 2023, é correto afirmar que cabe a SGPTC a emissão de parecer conclusivo (técnico e/ou financeiro) sobre a prestação de contas dos convênios firmados no âmbito do MinC e direcioná-los para a autoridade celebrante para decisão final?
c) O Secretário-Executivo pode realizar o julgamento da prestação de contas de unidades extintas?
O segundo agrupamento de perguntas refere-se aos convênios e contratos de repasse, atualmente regulados pelo Decreto n. 11.531, de 16 de maio de 2023, e pelas Portarias Conjuntas MGI/MF/CGU nº 33, de 30 de agosto de 2023 e n. 28, de 21 de maio de 2024 (esta última específica sobre o regime simplificado).
De acordo com o art. 2º, inciso IV, do Decreto n. 11.531/2023, o concedente é "órgão ou entidade da administração pública federal responsável pela transferência dos recursos financeiros destinados à execução do objeto de convênio ou de contrato de repasse". Concedente, portanto, é o Ministério da Cultura, no caso dos convênios celebrados por este Ministério.
O art. 38 da PC n. 33/2023 estabelece que os convênios devem ser assinados pelo Ministro de Estado ou dirigente máximo do concedente (caso este não seja um Ministério), e o §2º determina que esta competência pode ser objeto de delegação apenas para as autoridades diretamente subordinadas (ao Ministro ou dirigente máximo):
Art. 38. A celebração dos instrumentos será efetuada por meio da assinatura do:
I - convênio, pelo Ministro de Estado ou dirigente máximo do concedente e pelo representante legal do convenente; ou
II - contrato de repasse, pelos representantes legais da instituição mandatária e do convenente.
(...)
§ 2º A assinatura dos instrumentos de que trata o caput poderá ser objeto de delegação de competência para autoridades diretamente subordinadas.
Ou seja, também no âmbito dos convênios, a subdelegação de competências para assinatura dos convênios não é possível, já que o art. 38 determina que a delegação só pode ser feita para as autoridades diretamente subordinadas. No caso do Ministério da Cultura, isso significa que a competência para assinatura dos convênios só pode ser delegada ao Secretário-Executivo e demais Secretários e Secretárias, não podendo ser subdelegada a outras autoridades.
Quanto à decisão sobre a prestação de contas, a Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33/2023, em seu art. 103, §§ 1º e 2º, estabelece:
§ 1º A decisão sobre a aprovação, aprovação com ressalvas ou rejeição da prestação de contas final compete:
I - ao concedente ou à mandatária; e
II - à autoridade competente para assinatura do instrumento, permitida delegação nos termos do § 2º do art. 38.
§ 2º Nos casos de extinção do órgão ou entidade concedente, o órgão ou entidade sucessor será o responsável pela decisão sobre a regularidade da aplicação dos recursos transferidos.
Portanto, no âmbito dos convênios, os dispositivos acima transcritos estabelecem que a decisão final sobre a prestação de contas compete: ao concedente (na pessoa da Titular da Pasta), à autoridade competente para assinatura do instrumento (que recebeu a delegação de competência na forma do § 2º do art. 38), ou ainda, nos casos de extinção do órgão ou entidade concedente, ao titular do órgão ou entidade sucessor.
Portanto, valem para os convênios as mesmas conclusões acima expostas quanto aos termos de fomento/colaboração. Desse modo, o segundo bloco de questões pode ser assim respondido:
Quanto ao órgão sucessor: o órgão com competência para aprovar a prestação de contas dos convênios é a unidade administrativa responsável pela matéria de fundo atualmente no MINC, na forma do Decreto n. 11.336/2023 e conforme disposto no caput do art. 5º da Portaria MINC n. 18/2023 (acima transcrito).
A SE/MINC questiona, ainda, quais seriam os procedimentos para "corrigir a unidade responsável". Não está claro o que se pretende "corrigir", portanto, esta questão poderá ser melhor respondida diante de um caso concreto. Todavia, em tese, pode-se adiantar que os vícios de competência são passíveis de convalidação na forma do art. 55 da Lei n. 9.784/1999.
O segundo questionamento deste bloco diz respeito às competências da SGPTC.
Incialmente, vale lembrar que cabe ao titular do órgão signatário do Convênio (ou do órgão que o sucedeu) decidir sobre a prestação de contas do instrumento, como visto acima.
Quanto à competência para análise da prestação de contas (emissão de parecer conclusivo), observo que, no âmbito dos convênios (assim como no MROSC), o concedente tem a obrigação de designar os servidores responsáveis pelo acompanhamento da execução do objeto do convênio. É o que dispõe o art. 85, § 1º, da Portaria Conjunta n. 33/2023:
Art. 85. Durante a execução do objeto pactuado, o concedente e a mandatária deverão realizar o acompanhamento e a conformidade financeira por meio dos documentos e informações inseridos no Transferegov.br, verificando:
(...)
§ 1º O concedente deverá: (Redação dada pela Portaria Conjunta MGI/MF/CGU Nº 29, de 22 de maio de 2024)
I - em até 15 (quinze) dias, contados da data de assinatura do convênio, designar, em atos publicados em boletim interno ou similar, os servidores responsáveis pelo acompanhamento de que trata o caput; e (Redação dada pela Portaria Conjunta MGI/MF/CGU Nº 29, de 22 de maio de 2024)
II - em até 10 (dez) dias, contados após a designação de que trata o inciso I, registrar no Transferegov.br, os servidores responsáveis pelo acompanhamento. (Redação dada pela Portaria Conjunta MGI/MF/CGU Nº 29, de 22 de maio de 2024)
Neste caso (assim como no âmbito do MROSC), os servidores da SGPTC podem ser designados para acompanhar os convênios celebrados por qualquer Secretaria do Ministério da Cultura, face às competências da SGPTC indicadas no art. 15 do Decreto nº 11.336/2023.
Após análise da prestação de contas (emissão de parecer conclusivo), a matéria deve ser encaminhada à autoridade celebrante (aquela que recebeu delegação de competências nos termos da Portaria MINC n. 18/2023), para decisão final.
Por fim, a SE/MINC questiona se o Secretário-Executivo pode realizar o julgamento da prestação de contas de unidades extintas. Sobre as unidades extintas, aplica-se o mesmo que foi dito acima sobre os instrumentos do MROSC. Ou seja, se o convênio foi celebrado por unidades extintas, é preciso verificar a qual órgão foi transferida a competência material sobre o objeto do instrumento, a fim de apurar, em cada caso, a autoridade competente para a decisão da prestação de contas.
O que define a competência sobre o ato é a sua matéria de fundo e sua correlação com as unidades administrativas atualmente existentes no Ministério da Cultura, na forma do Decreto n. 11.336/2023 e conforme disposto no caput do art. 5º da Portaria MINC n. 18/2023. Caso algum instrumento específico assinado por unidade extinta eventualmente não se enquadre perfeitamente entre as competências de uma das Secretarias indicadas no Decreto n. 11.336/2023, caberá à titular da Pasta a decisão sobre a alocação da competência para decisão sobre esses instrumentos.
Outra possibilidade é a Ministra de Estado da Cultura (titular do órgão concedente) decidir por delegar ao Secretário Executivo a competência específica para analisar e decidir sobre a prestação de contas de instrumentos oriundos de unidades extintas. Muito embora essa competência não esteja pré-determinada no Decreto n. 11.336/2023 e não tenha sido mencionada na Portaria MINC n. 18/2023, a delegação é possível, já que a legislação permite uma delegação de competências (mas não a subdelegação). Assim, a própria Ministra poderia delegar competência aos Secretários para celebração dos instrumentos de acordo com a matéria (como já o faz na Portaria MINC n. 18/2023), e simultaneamente delegar competência ao Secretário-Executivo para decidir sobre a prestação de contas de instrumentos oriundos de unidades extintas (ou outras unidades, se entender pertinente), independentemente da matéria. Esta observação também vale para os instrumentos do MROSC.
III - TERMOS DE EXECUÇÃO DESCENTRALIZADA
a) A avaliação de resultados dos termos de execução descentralizada está prevista nos artigos 23 e 24 do Decreto nº 10.426, de 16 de julho de 2020, que será realizada pela unidade descentralizadora mediante a análise do relatório de cumprimento do objeto. Neste contexto, a SGPTC participará somente da avaliação de resultados de TED's firmados no âmbito da Secretaria-Executiva? Quais os procedimentos a serem adotados para que a SGPTC seja responsável pela avaliação de resultados de TED's firmados no âmbito das demais Secretarias?
b) Qual a autoridade competente nos casos de unidades alteradas ou extintas? Devem ser considerados a unidade responsável pelo tema atualmente no MinC ou a unidade responsável pela UG na qual o instrumento se encontra?
Este bloco de dúvidas diz respeito aos Termos de Execução Descentralizada - TED, instrumentos regidos pelo Decreto nº 10.426, de 16 de julho de 2020. De acordo com o art. 2º, inciso I, desse Decreto, o TED é o "instrumento por meio do qual a descentralização de créditos entre órgãos e entidades integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União é ajustada, com vistas à execução de programas, de projetos e de atividades, nos termos estabelecidos no plano de trabalho e observada a classificação funcional programática".
Conforme já antecipado pelo órgão consulente, a avaliação de resultados dos TED está prevista nos artigos 23 e 24 do Decreto nº 10.426/2020, que dispõem:
Art. 23. A avaliação dos resultados do TED será feita por meio da análise do relatório de cumprimento do objeto.
§ 1º Consideradas as especificidades do objeto pactuado e, quando necessário, a unidade descentralizadora poderá:
I - realizar vistoria in loco; e
II - solicitar documentos complementares referentes à execução do objeto pactuado.
§ 2º O relatório de cumprimento do objeto será apresentado pela unidade descentralizada no prazo de cento e vinte dias, contado da data do encerramento da vigência ou da conclusão da execução do objeto, o que ocorrer primeiro.
§ 3º Na hipótese de não haver apresentação do relatório de cumprimento do objeto no prazo estabelecido, a unidade descentralizadora estabelecerá o prazo de trinta dias para a apresentação do relatório.
§ 4º Na hipótese descumprimento do prazo nos termos do disposto no § 3º, a unidade descentralizadora solicitará à unidade descentralizada a instauração imediata de tomada de contas especial para apurar os responsáveis e eventuais danos ao erário.
Art. 24. A análise do relatório de cumprimento do objeto pela unidade descentralizadora abrangerá a verificação quanto aos resultados atingidos e o cumprimento do objeto pactuado.
§ 1º A análise de que trata o caput ocorrerá no prazo de cento e oitenta dias, contado da data do recebimento do relatório de cumprimento do objeto.
§ 2º Nas hipóteses em que o relatório de cumprimento do objeto não seja aprovado ou caso seja identificado desvio de recursos, a unidade descentralizadora solicitará que a unidade descentralizada instaure, imediatamente, a tomada de contas especial para apurar os responsáveis e eventuais danos ao erário.
Portanto, de acordo com o Decreto n. 10.426/2020, os TEDs não têm propriamente uma prestação de contas, mas sim "avaliação de resultados", e esta deve ser realizada pela unidade descentralizadora mediante a análise do relatório de cumprimento do objeto, apresentado pela unidade descentralizada.
A unidade descentralizadora é aquela que autoriza a descentralização de recursos do seu orçamento para o orçamento da unidade descentralizada, e esta última executará o objeto do TED, nos termos do Decreto n. 10.426/2020.
No caso do Ministério da Cultura, o representante da unidade descentralizadora deve ser uma das autoridades mencionadas no art. 5º da Portaria MINC n. 18/2023 (acima transcrito), de acordo com a matéria objeto do TED. Como responsável pelo TED, quem detém a competência para decidir sobre o relatório de cumprimento do TED é o titular da unidade descentralizadora.
Assim como no regime dos convênios e MROSC, o Decreto n. 10.426/2020, em seu art. 17, estabelece que as unidades descentralizadora e descentralizada designarão os agentes públicos federais que atuarão como fiscais do TED e exercerão a função de monitoramento e avaliação da execução do objeto:
Art. 17. No prazo de vinte dias, contado da data da celebração do TED, as unidades descentralizadora e descentralizada designarão os agentes públicos federais que atuarão como fiscais titulares e suplentes do TED e exercerão a função de monitoramento e de avaliação da execução do objeto pactuado.
Parágrafo único. O ato de designação dos gestores titulares e suplentes do TED será publicado no sítio eletrônico oficial das unidades descentralizadora e descentralizada.
Nesse contexto, a SE/MINC questiona inicialmente se a SGPTC participará somente da avaliação de resultados de TEDs firmados no âmbito da Secretaria-Executiva.
Considerando que a norma que delega competências para a celebração do TED é a mesma que se refere a convênios e instrumentos do MROSC (Portaria MINC n. 18/2023), a lógica neste campo é semelhante: cada Secretaria é competente para decidir sobre o relatório de cumprimento dos TEDs firmados em seu espectro de competências.
No entanto, com fundamento no art. 15 do Decreto n. 11.336/2023, os servidores da SGPTC podem ser designados como fiscais para monitorar e avaliar os TED celebrados por qualquer Secretaria do Ministério da Cultura.
Em seguida, a SE/MINC indaga sobre os procedimentos a serem adotados para que a SGPTC seja responsável pela avaliação de resultados de TEDs firmados no âmbito das demais Secretarias. Conforme dito acima, basta que os fiscais de cada TED sejam designados entre os servidores da SGPTC.
Por fim, a SE/MINC questiona qual seria a autoridade competente nos casos de unidades alteradas ou extintas, se devem ser consideradas a unidade responsável pelo tema atualmente no MinC ou a unidade responsável pela UG na qual o instrumento se encontra.
A este respeito, vale o mesmo raciocínio desenvolvido acima, quanto aos convênios e instrumentos do MROSC. Ou seja, se o TED foi celebrado por unidade alterada ou extinta, é preciso verificar a qual órgão foi transferida a competência material sobre o objeto do instrumento, a fim de apurar, em cada caso, a autoridade competente para a decisão sobre a avaliação de resultados do TED.
O que define a competência sobre o ato é a sua matéria de fundo e sua correlação com as competências das unidades administrativas atualmente existentes no Ministério da Cultura, na forma do Decreto n. 11.336/2023 e conforme disposto no caput do art. 5º da Portaria MINC n. 18/2023. Caso algum instrumento específico assinado por unidade extinta ou alterada eventualmente não se enquadre perfeitamente entre as competências de uma das Secretarias indicadas no Decreto n. 11.336/2023, caberá à titular da Pasta a decisão sobre a alocação da competência para decisão sobre esses instrumentos.
Outra possibilidade é a Ministra de Estado da Cultura (titular do órgão concedente) alterar a Portaria MINC n. 18/2023 e delegar ao Secretário Executivo a competência para analisar e decidir sobre a avaliação de resultados de instrumentos extintos ou oriundos de outras Secretarias. Conforme dito acima, essa delegação é possível.
IV - TERMO DE PARCERIA
a) Considerando o disposto no § 2º do art. 11 da Lei nº 9.790, de 23 de março de 1999, é correto afirmar que a decisão final da prestação de contas do termo de parceria será da autoridade celebrante ou, na extinção da unidade, do titular responsável pela área de atuação correspondente à atividade fomentada no âmbito do MinC?
b) As prestações de contas de todos os termos de parceria firmados no âmbito do MinC podem ser analisadas pela SGPTC? Caso não, quais os procedimentos a serem adotados para que a SGPTC seja responsável pela análise em questão?
O quarto bloco de questões diz respeito aos termos de parceria, instrumentos regidos pela Lei nº 9.790, de 23 de março de 1999, e pelo Decreto n. 3.100, de 30 de junho de 1999.
O termo de parceria, de acordo com o art. 9º da Lei é "o instrumento passível de ser firmado entre o Poder Público e as entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público [OSCIP] destinado à formação de vínculo de cooperação entre as partes, para o fomento e a execução das atividades de interesse público previstas no art. 3º desta Lei".
O procedimento de acompanhamento e fiscalização dos termos de parceria é bastante peculiar e envolve a participação de uma comissão de avaliação, composta de comum acordo entre o órgão parceiro e a OSCIP, e dos Conselhos de Políticas Públicas das áreas correspondentes de atuação existentes, nos termos do art. 11 da Lei nº 9.790/1999 e art. 17 a 20 do Decreto n. 3.100/1999:
Lei 9.790/1999
Art. 11. A execução do objeto do Termo de Parceria será acompanhada e fiscalizada por órgão do Poder Público da área de atuação correspondente à atividade fomentada, e pelos Conselhos de Políticas Públicas das áreas correspondentes de atuação existentes, em cada nível de governo.
§ 1o Os resultados atingidos com a execução do Termo de Parceria devem ser analisados por comissão de avaliação, composta de comum acordo entre o órgão parceiro e a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público.
§ 2o A comissão encaminhará à autoridade competente relatório conclusivo sobre a avaliação procedida.
§ 3o Os Termos de Parceria destinados ao fomento de atividades nas áreas de que trata esta Lei estarão sujeitos aos mecanismos de controle social previstos na legislação.
Decreto 3.100/1999
Art. 17. O acompanhamento e a fiscalização por parte do Conselho de Política Pública de que trata o art. 11 da Lei no 9.790, de 1999, não pode introduzir nem induzir modificação das obrigações estabelecidas pelo Termo de Parceria celebrado.
§ 1o Eventuais recomendações ou sugestões do Conselho sobre o acompanhamento dos Termos de Parceria deverão ser encaminhadas ao órgão estatal parceiro, para adoção de providências que entender cabíveis.
§ 2o O órgão estatal parceiro informará ao Conselho sobre suas atividades de acompanhamento.
Art. 18. O extrato da execução física e financeira, referido no art. 10, § 2o, inciso VI, da Lei no 9.790, de 1999, deverá ser preenchido pela Organização da Sociedade Civil de Interesse Público e publicado na imprensa oficial da área de abrangência do projeto, no prazo máximo de sessenta dias após o término de cada exercício financeiro, de acordo com o modelo constante do Anexo II deste Decreto.
Art. 19. A Organização da Sociedade Civil de Interesse Público deverá realizar auditoria independente da aplicação dos recursos objeto do Termo de Parceria, de acordo com a alínea "c", inciso VII, do art. 4o da Lei no9.790, de 1999, nos casos em que o montante de recursos for maior ou igual a R$ 600.000,00 (seiscentos mil reais).
§ 1o O disposto no caput aplica-se também aos casos onde a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público celebre concomitantemente vários Termos de Parceria com um ou vários órgãos estatais e cuja soma ultrapasse aquele valor.
§ 2o A auditoria independente deverá ser realizada por pessoa física ou jurídica habilitada pelos Conselhos Regionais de Contabilidade.
§ 3o Os dispêndios decorrentes dos serviços de auditoria independente deverão ser incluídos no orçamento do projeto como item de despesa.
§ 4o Na hipótese do § 1o, poderão ser celebrados aditivos para efeito do disposto no parágrafo anterior.
Art. 20. A comissão de avaliação de que trata o art. 11, § 1º, da Lei nº 9.790, de 1999, deverá ser composta por dois membros do respectivo Poder Executivo, um da Organização da Sociedade Civil de Interesse Público e um membro indicado pelo Conselho de Política Pública da área de atuação correspondente, quando houver.
Parágrafo único. Competirá à comissão de avaliação monitorar a execução do Termo de Parceria.
Ocorre que, salvo engano, o Ministério da Cultura não tem nenhum termo de parceria vigente ou em fase de prestação de contas. Tanto é assim que o art. 5º da Portaria MINC n. 18/2023 sequer menciona essa modalidade de parceria. Tampouco há notícias de intenção do Ministério de publicar Edital de concurso para seleção de OSCIP a fim de celebrar termos de parceria, conforme dispõe o art. 23 do Decreto n. 3.100/1999.
Assim, solicito ao órgão consulente esclarecimentos sobre a finalidade prática dos questionamentos expostos neste bloco de questões. Caso seja necessário, os autos poderão retornar a esta Consultoria Jurídica para análise deste aspecto específico da consulta.
V - TERMO DE COMPROMISSO CULTURAL
a) Com a alteração do art. 51 da Instrução Normativa MinC nº 1, de 7 de abril de 2015, questiono se a celebração poderá ocorrer na SCDC ou outra unidade do Ministério, a análise da prestação de contas na SGPTC e a decisão final pelo Secretário-Executivo.
O quinto questionamento diz respeito aos Termos de Compromisso Cultural - TCC, instrumentos de parceria específicos da Política Nacional de Cultura Viva, regida pela Lei n. 13.018, de 22 de julho de 2014.
Conforme dispõe o art. 9º, § 3º, da Lei n. 13.018/2014, o Ministério da Cultura é competente para regulamentar as regras de cumprimento do Termo de Compromisso Cultural e de prestação de contas simplificada.
No uso de suas competências legais, o Ministério da Cultura regulamentou os TCCs e respectivos procedimentos de prestação de contas por meio da Instrução Normativa MinC nº 1, de 7 de abril de 2015, alterada pela Instrução Normativa n. 8, de 11 de maio de 2016, e pela Instrução Normativa n. 12, de 28 de maio de 2024.
A SE/MINC questiona especificamente "se a celebração dos TCC poderá ocorrer na SCDC ou outra unidade do Ministério, a análise da prestação de contas na SGPTC e a decisão final pelo Secretário-Executivo".
Quanto à celebração dos TCC, esta competência não foi tratada no âmbito da Portaria MINC n. 18/2023, tendo em vista a existência de regulamentação específica sobre o tema da Cultura Viva. Com efeito, o art. 4º, parágrafo único, da IN MinC nº 1/2015, alterada pela IN MINC n. 8/2016, e pela IN MINC n. 1/2024, determina que a competência para celebração dos TCC pertence à Titular da SCDC:
Art. 4º A PNCV contará com as seguintes formas de apoio, fomento e parceria para cumprimento de seus objetivos:
I - fomento a projetos culturais de Pontos e Pontões de Cultura juridicamente constituídos, por meio da celebração de Termo de Compromisso Cultural (TCC), nos termos desta Instrução Normativa;
(...)
Parágrafo único. No âmbito do Ministério da Cultura, compete ao titular da SCDC firmar os instrumentos de apoio, fomento e parceria descritos neste artigo. (Redação dada pela Instrução Normativa MINC nº 8, de 11 de maio de 2016)
Por sua vez, quanto à análise da prestação de contas dos TCC, o art. 51, §§ 1º e 2º, da IN MinC nº 1/2015, alterado pela IN MINC n. 8/2016, e pela IN MINC n. 1/2024, estabelece:
§ 1º Compete à Subsecretaria de Gestão de Prestação e Tomadas de Contas analisar a conformidade das prestações de contas, emitir parecer conclusivo quanto ao cumprimento do objeto e seus aspectos financeiros, operacionalizar as medidas para elisão de dano ao erário e analisar, instruir e instaurar tomada de contas especial. (redação dada pela Instrução Normativa MINC nº 12, de 28 de maio de 2024)
§ 2º Compete ao Secretário Executivo a decisão quanto ao julgamento final de contas de TCC firmado pelo Ministério da Cultura. (redação dada pela Instrução Normativa MINC nº 12, de 28 de maio de 2024)
Portanto, de acordo com o regulamento da PNCV, recém-alterado por meio de Instrução Normativa aprovada pela Ministra da Cultura, no exercício de suas competências legais (art. 9º, § 3º, da Lei n. 13.018/2014), a SGPTC é atualmente competente para analisar as prestações de contas de TCCs, e o Secretário Executivo é competente para decidir quanto ao julgamento final de contas dos TCC.
VI - OUTROS INSTRUMENTOS
Por fim, no último bloco de perguntas, a SE/MINC questiona quais as autoridades competentes para a decisão final sobre a prestação de contas apresentadas pelos entes federativos no âmbito das seguintes leis:
a) Lei Complementar nº 195, de 8 de julho de 2022 (Lei Paulo Gustavo);
b) Lei nº 14.017, de 29 de junho de 2020 (Lei Aldir Blanc); e
c) Lei nº 14.399, de 8 de julho de 2022 (Política Nacional Aldir Blanc).
Primeiramente é preciso esclarecer que a sistemática das Leis Paulo Gustavo e Aldir Blanc não se compara à sistemática da transferência de recursos por meio dos instrumentos de parceria tratados anteriormente neste Parecer. Com efeito, no âmbito das 3 leis mencionadas acima, a União tem a incumbência de repassar recursos aos demais entes federativos (Estados, DF e Municípios) e a estes cabe celebrar os instrumentos de parceria com os agentes culturais selecionados por meio de editais.
Nesse cenário, a análise da prestação de contas dos agentes culturais compete diretamente aos Estados, Distrito Federal e Municípios, e não é objeto de avaliação pelo Ministério da Cultura. A este órgão cabe somente a avaliação de resultados quanto ao cumprimento do objeto da política pelos entes recebedores.
Observo que está em discussão no âmbito da Diretoria de Assistência Técnica a Estados, Distrito Federal e Municípios - DAT/SCC/MINC duas instruções normativas que visam estabelecer procedimentos relativos ao monitoramento e à avaliação de resultados da execução da Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura - PNAB e da Lei Paulo Gustavo - LPG.
Nesse sentido, como a Portaria MINC n. 18/2023 não trata especificamente de competências relativas à avaliação de resultados da LPG e da PNAB, essa competência, em princípio, caberia à Ministra da Cultura, sem prejuízo de que a referida Portaria ou os projetos de Instruções Normativas venham a delegar competências a alguma outra autoridade do Ministério da Cultura para a prática dos atos em questão.
CONCLUSÃO
Diante do exposto, e ressalvados os aspectos técnicos de conveniência e de oportunidade não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, observo que os questionamentos formulados pela Secretaria-Executiva foram respondidos um a um ao longo deste Parecer.
Sendo estas as ponderações pertinentes sobre o objeto da consulta em tela, submeto os autos à consideração superior.
Brasília, 16 de agosto de 2024.
DANIELA GUIMARÃES GOULART
Advogada da União
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