ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

PARECER n. 00234/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.019750/2024-91

INTERESSADOS: COORDENAÇÃO - GERAL DE ARTICULAÇÃO DA CULTURA VIVA CGACV/MINC

ASSUNTOS: EDITAL

EMENTA:

I – Direito Administrativo. Fomento à Cultura. Chamamento Público. Termo de Execução Cultural.

II - Minuta de Edital de patrocínio sob a forma de apoio cultural a rádios comunitárias, por meio de Termo de Execução Cultural.

III - Lei n. 14.903/2024, Decreto n. 11.453/2023, Portaria/MinC n. 29/2009, Lei n. 13.018/2014, Instrução Normativa n. 8/2016, Lei n. 9.612/1998, Instrução Normativa SECOM-PR n. 2/2023,  Decreto n. 2.615/1998, Decreto n. 6.555/2008,  Portaria Consolidada MCOM n. 01/2023.  

IV - Recomendações.

I. RELATÓRIO

Por meio do Despacho ao final da NOTA TÉCNICA Nº 8/2024 (SEI 1867225), a Secretária de Cidadania e Diversidade Cultural Substituta solicita manifestação sobre minuta de EDITAL DE PATROCÍNIO SOB A FORMA DE APOIO CULTURAL ÀS RÁDIOS COMUNITÁRIAS, que o Ministério da Cultura pretende lançar em conjunto com a Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República, com o objetivo de selecionar rádios comunitárias cadastradas pela Portaria SE/SECOM/PR Nº 2, de 15 de maio de 2024, a fim de divulgar informações sobre a Política Nacional de Cultura Viva, valorizar e fortalecer as culturas tradicionais e populares e a diversidade cultural brasileira.

Por meio da Nota Técnica n. 8/2024 (SEI 1867225),  a SCDC/MINC apresentou inicialmente o histórico da demanda e emitiu posicionamento técnico favorável quanto à pertinência e conformidade do edital em questão, sob o ponto de vista técnico.

Consta, ainda, dos autos, a minuta de Portaria que visa instituir a modalidade de fomento cultural direto para patrocínio sob a forma de apoio cultural a Rádios Comunitárias (SEI 1874329).

Vale notar que a Portaria e subsequente Edital são propostos em função do Termo de Execução Descentralizada - TED que tramita no processo 01400.017887/2024-19, pelo qual a Secretaria de Comunicação da Presidência da República - SECOM/PR descentralizou recursos para o Ministério da Cultura, para que este transfira o apoio cultural às Rádios Comunitárias contempladas na Portaria SE/SECOM/PR Nº 2, de 15 de maio de 2024.

Esta Consultoria Jurídica manifestou-se sobre a minuta de Portaria por meio do Parecer n. 00239/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI 1875336), que apresentou como anexo uma nova minuta de Portaria aprimorada e recomendações para aperfeiçoamento da instrução dos autos.

Posteriormente, foram juntadas aos autos a Nota Técnica n. 9/2024 (SEI 1879383), que complementou a análise inicial, tendo em vista as alterações realizadas sobre a Portaria após a análise jurídica desta, e a nova minuta de Edital (SEI 1879317) que agrega ao instrumento as inovações propostas pelo Parecer n. 00239/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU.

​Assim, o presente Parecer tratará tão somente da minuta de Edital e respectivos anexos, em sua última versão (SEI 1879317) cuja publicação pressupõe a aprovação prévia da referida minuta de Portaria.

Este é o relato do necessário.

II. ANÁLISE JURÍDICA

A presente análise se dá com fundamento no art. 131 da Constituição Federal e no art. 11 da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária.

Nesse mister, a presente análise restringe-se a apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Salienta-se, assim, que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

Finalmente, cumpre mencionar que as recomendações desta Consultoria são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. Caso a área técnica competente discorde das orientações ou posicionamentos adotados por esta Consultoria Jurídica, deverá justificar nos autos do processo, apresentando as razões da discordância, sem a necessidade de retorno dos autos a esta CONJUR.

A presente análise se dá sobre a minuta de Edital que visa selecionar rádios comunitárias cadastradas e homologadas nos termos da Portaria SE/SECOM/PR nº 2, de 15 de maio de 2024, para a celebração de Termos de Execução Cultural, com objetivo de permitir a divulgação de informações sobre a Política Nacional de Cultura Viva, valorizar e fortalecer as culturas tradicionais e populares e a diversidade cultural brasileira (SEI 1879317).

O Edital em tela fundamenta-se, primeiramente, na Constituição Federal de 1988, cujo art. 215, imbuiu o Estado (Poder Público de todas as esferas) dos deveres de garantir o pleno exercício dos direitos culturais e o acesso às fontes da cultura nacional e de apoiar e incentivar a valorização e a difusão das manifestações culturais.

Por outro lado, o art. 216-A da Constituição, que trata do Sistema Nacional de Cultura, estabeleceu como princípios deste a diversidade das expressões culturais, a universalização do acesso aos bens e serviços culturais, o fomento à produção, difusão e circulação de conhecimento e bens culturais, e a cooperação entre os entes federados, os agentes públicos e privados atuantes na área cultural, entre outros (CF/88, art. 216-A, § 1º, incisos I a IV).

Quanto à legislação infra-constitucional, o presente Edital tem como normas de regência, ainda, a Lei n. 13.018, de 22 de julho de 2014, regulamentada pela Instrução Normativa nº 8, de 11 de maio de 2016 e pela Instrução Normativa nº 12, de 28 de maio de 2024 (que tratam da Política Nacional de Cultura Viva), a Lei n. 14.903, de 27 de junho de 2024, e o Decreto n. 11.453, de 23 de março de 2023 (Marco Regulatório de Fomento à Cultura), e a Portaria/MinC n. 29/2009, no que couber.

Não há dúvidas quanto à competência do Ministério da Cultura para edição do certame, nos termos do art. 21 da Lei n. 14.600, de 19 de junho de 2023, e do Decreto n. 11.336, de 1º de janeiro de 2023.

Quanto à Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República, mencionada no preâmbulo do Edital, sua participação consiste no aporte dos recursos necessários à execução do Edital, por meio do  Termo de Execução Descentralizada (TED), que tramita no processo SEI 01400.017887/2024-19.

II.1 - DA LEGISLAÇÃO REFERENTE ÀS RÁDIOS COMUNITÁRIAS E À COMUNICAÇÃO SOCIAL

A Lei nº 9.612, de 19 de fevereiro de 1998, institui o serviço de radiodifusão comunitária e foi regulamentada pelo Decreto nº 2.615, de 3 de junho de 1998, que aprova o ​Regulamento do Serviço de Radiodifusão Comunitária e estabelece os procedimentos para a outorga de autorização e execução dos Serviços de Rádio Comunitária - RadCom.

De acordo com o art. 1º da Lei, o Serviço de Radiodifusão Comunitária define-se como "a radiodifusão sonora, em freqüência modulada, operada em baixa potência e cobertura restrita, outorgada a fundações e associações comunitárias, sem fins lucrativos, com sede na localidade de prestação do serviço".

​O art. 7º da Lei complementa a qualificação necessária das associações e fundações prestadoras do Serviço de Radiodifusão Comunitária e exige que estas sejam legalmente instituídas e devidamente registradas, sediadas na área da comunidade para a qual pretendem prestar o Serviço, e seus dirigentes devem ser brasileiros natos ou naturalizados há mais de 10 anos, além de manter residência na área da comunidade atendida.

Conforme art. 3º da referida Lei, o Serviço de Radiodifusão Comunitária tem por finalidade o atendimento à comunidade beneficiada, com os seguintes objetivos:

I - dar oportunidade à difusão de idéias, elementos de cultura, tradições e hábitos sociais da comunidade;

II - oferecer mecanismos à formação e integração da comunidade, estimulando o lazer, a cultura e o convívio social;

III - prestar serviços de utilidade pública, integrando-se aos serviços de defesa civil, sempre que necessário;

IV - contribuir para o aperfeiçoamento profissional nas áreas de atuação dos jornalistas e radialistas, de conformidade com a legislação profissional vigente;

V - permitir a capacitação dos cidadãos no exercício do direito de expressão da forma mais acessível possível.

A Lei nº 9.612/98 dispõe, ainda, em seu art. 18, que as prestadoras do Serviço de Radiodifusão Comunitária só poderão admitir patrocínio, sob a forma de apoio cultural, para os programas a serem transmitidos, desde que restritos aos estabelecimentos situados na área da comunidade atendida. Em complemento, o art. 357 da Portaria Consolidada MCOM nº 01/2023 (https://relatorios-secoe.mcom.gov.br/gm/) veda a transmissão de propaganda ou publicidade comercial a qualquer título. 

De acordo com o art. 6º da Lei, compete ao Poder Concedente outorgar à entidade interessada autorização para exploração do Serviço de Radiodifusão Comunitária, observados os procedimentos estabelecidos na Lei e normas reguladoras das condições de exploração do Serviço.

O Poder Concedente em questão é atualmente o Ministério das Comunicações, de acordo com o art. 23 da Lei n. 14.600/2023 e com o art. 17 do Decreto n. 11.335/2023:

LEI 14.600/2023

Art. 23. Constituem áreas de competência do Ministério das Comunicações:

I - política nacional de telecomunicações;

II - política nacional de radiodifusão;

III - política nacional de conectividade e de inclusão digital;

IV - serviços postais, serviços digitais, telecomunicações e radiodifusão; e

V - rede nacional de comunicações, incluída a rede privativa de comunicação da administração pública federal.

DECRETO 11.335/2023 (MCOM)

Art. 15.  À Secretaria de Comunicação Social Eletrônica compete:

(...)

XIII - fiscalizar a prestação dos serviços de radiodifusão quanto à observância da legislação vigente; e

(...)

Art. 16.  Ao Departamento de Inovação, Regulamentação e Fiscalização compete:

(...)

XII - coordenar e executar as atividades integrantes dos processos de fiscalização dos serviços de radiodifusão e de seus ancilares.

Art. 17. Ao Departamento de Radiodifusão Pública, Comunitária e Estatal compete:

I - fixar e avaliar a execução de diretrizes, objetivos, metas, estudos técnicos e ações de educação sobre os processos de outorga, pós-outorga e renovação dos serviços de radiodifusão pública, comunitária e estatal e de seus ancilares;

II - propor, planejar e coordenar medidas e programas de fomento para a radiodifusão pública, incluídas aquelas voltadas à criação de novos meios de comunicação social eletrônica;

III - fornecer subsídios para propostas de alteração normativa e de regulamentação dos serviços de radiodifusão pública, comunitária e estatal e de seus ancilares;

IV - planejar e coordenar a elaboração de editais ou outros instrumentos de seleção para execução dos serviços de radiodifusão pública, comunitária e estatal e de seus ancilares;

V - coordenar e executar as atividades integrantes dos processos de outorga, pós-outorga e renovação dos serviços de radiodifusão pública, comunitária e estatal e de seus ancilares;

VI - decidir quanto ao indeferimento ou à inabilitação no âmbito dos processos de outorga, pós-outorga e renovação relativos aos serviços de radiodifusão pública, comunitária e estatal e de seus ancilares;

(...)

No âmbito do Ministério das Comunicações, o Serviço de Radiodifusão Comunitária tem como norma regente a já mencionada Portaria Consolidada - PC MCOM nº 01/2023, que regulamenta os pedidos de outorga de RadCom (art. 253-391) e estabelece como o Serviço deverá ser prestado (art. 352 a 363).

Assim, recomendo que o Ministério das Comunicações seja instado a manifestar-se sobre a matéria de sua alçada, especialmente sobre os aspectos referentes à forma como o patrocínio sob a forma de apoio cultural deverá ser executado (art. 352 a 363 da PC MCOM nº 01/2023), considerando, ainda, a competência daquele Ministério para fiscalizar a prestação dos serviços de radiodifusão quanto à observância da legislação vigente (conforme dispositivos acima transcritos, do Decreto n. 11.335/2023).

Sob o ângulo da comunicação social, a matéria é regida pelo Decreto nº 6.555, de 8 de setembro de 2008, que dispõe sobre as ações de comunicação do Poder Executivo Federal e dá outras providências. O art. 4º desse Decreto estabelece:

Art. 4º​ O Sistema de Comunicação de Governo do Poder Executivo Federal (SICOM) é integrado pela Secretaria de Comunicação Social da Presidência de República, como órgão central, e pelas unidades administrativas dos órgãos e entidades integrantes do Poder Executivo Federal que tenham a atribuição de gerir ações de comunicação.

Portanto, o SICOM é integrado pela SECOM/PR (como órgão central) e pelas unidades administrativas dos órgãos e entidades integrantes do Poder Executivo Federal que tenham a atribuição de gerir ações de comunicação.

No âmbito do Ministério da Cultura, a unidade que tem atribuição de gerir as ações de comunicação é a Assessoria Especial de Comunicação Social - ASCOM/MinC, órgão de assistência direta e imediata à Ministra de Estado da Cultura, conforme art. 2º, inciso I, e art.  5º do Decreto n. 11.336, de 1º de janeiro de 2023.

Assim, recomendo que a ASCOM/MINC seja instada a manifestar-se sobre a iniciativa objeto dos autos.

Com fundamento no art. 6º do Decreto nº 6.555/2008, a SECOM/PR editou a Instrução Normativa IN-SECOM nº 2, de 14 de setembro de 2023, que dispõe sobre o desenvolvimento e a execução da publicidade dos órgãos e entidades integrantes do SICOM. O art. 32 da IN-SECOM nº 2/2023 estabelece:

Art. 32. Os órgãos e entidades integrantes do SICOM poderão realizar apoio cultural em emissoras executantes do serviço de radiodifusão comunitária, nos termos do art. 18 da Lei nº 9.612, de 19 de fevereiro de 1998, e do disposto nesta Instrução Normativa, nos termos de edital.

Parágrafo único. Para fins do disposto no caput, entende-se como estabelecimentos situados na área da comunidade atendida qualquer unidade de representação de órgão da administração direta e de entidade da administração indireta do Poder Executivo federal, bem como unidades do Sistema Único de Saúde (SUS), localizadas na região coberta pela emissora.

Com base nessa competência para "realizar apoio cultural em emissoras executantes do serviço de radiodifusão comunitária", a SECOM/PR editou a Portaria SECOM/PR nº 15, de 6 de fevereiro de 2024, a fim de cadastrar emissoras de radiodifusão comunitária para a veiculação de patrocínio sob a forma de apoio cultural.

Após processar as solicitações de cadastro recebidas, a SECOM/PR homologou o cadastramento das RadCom que preencheram os requisitos para veiculação de patrocínio sob a forma de apoio cultural por meio da Portaria SECOM/PR nº 2, de 15 de maio de 2024.

Portanto, o público alvo do presente Edital são as associações e fundações detentoras de outorga para prestação do serviço de radiodifusão comunitária - RadCom cadastradas pela SECOM/PR para veiculação de patrocínio sob a forma de apoio cultural.

Por meio do Termo de Execução Descentralizada - TED que tramita no processo 01400.017887/2024-19, a SECOM/PR descentralizou recursos para que o MinC transfira o apoio cultural às RadCom contempladas, conforme permite o Decreto n. 10.426/2020.

Recomendo, portanto, que seja conferida a sintonia da presente iniciativa com o determinado no plano de trabalho firmado com a SECOM/PR no âmbito do referido TED. 

II.2 - DA POLÍTICA NACIONAL DE CULTURA VIVA

A fim de concretizar o dever constitucional de apoio e incentivo à valorização e difusão das manifestações culturais (CF, art. 215) e com inspiração nos princípios constitucionais indicados no art. 216-A, o Programa Cultura Viva foi criado em 2004, pelo então Ministro Gilberto Gil, por meio das Portarias/MinC nº 156, de 06 de julho de 2004  e n° 82, de 18 de maio de 2005.

Reconhecendo a sua grande importância para a sociedade, o legislador pátrio elevou o Programa Cultura Viva ao patamar de Política Nacional de Cultura Viva – PNCV, por meio da Lei n. 13.018, de 22 de julho de 2014, que atribuiu à PNCV, entre outros, os seguintes objetivos:

Art. 2º São objetivos da Política Nacional de Cultura Viva: 

I - garantir o pleno exercício dos direitos culturais aos cidadãos brasileiros, dispondo-lhes os meios e insumos necessários para produzir, registrar, gerir e difundir iniciativas culturais;

II - estimular o protagonismo social na elaboração e na gestão das políticas públicas da cultura;

III - promover uma gestão pública compartilhada e participativa, amparada em mecanismos democráticos de diálogo com a sociedade civil;

IV - consolidar os princípios da participação social nas políticas culturais;

V - garantir o respeito à cultura como direito de cidadania e à diversidade cultural como expressão simbólica e como atividade econômica;

VI - estimular iniciativas culturais já existentes, por meio de apoio e fomento da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

VII - promover o acesso aos meios de fruição, produção e difusão cultural;

VIII - potencializar iniciativas culturais, visando à construção de novos valores de cooperação e solidariedade, e ampliar instrumentos de educação com educação;

IX - estimular a exploração, o uso e a apropriação dos códigos, linguagens artísticas e espaços públicos e privados disponibilizados para a ação cultural.

De acordo com o art. 8º da Lei n. 13.018/2014, a PNCV é de responsabilidade conjunta do Ministério da Cultura, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios integrantes do Sistema Nacional de Cultura, incumbindo ao Ministério da Cultura, especialmente, dispor sobre os critérios gerais de distribuição e destinação dos recursos:

Art. 8º A Política Nacional de Cultura Viva é de responsabilidade do Ministério da Cultura, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios integrantes do Sistema Nacional de Cultura.

§ 1º Nos casos de inexistência dos fundos de cultura estaduais e municipais, o repasse será efetivado por estrutura definida pelo órgão gestor de cultura em cada esfera de governo.

§ 2º O Ministério da Cultura disporá sobre os critérios gerais de distribuição e destinação dos recursos, com atenção especial aos custos diferenciados das regiões do País, e os procedimentos operacionais para elaboração e divulgação das prestações de contas, que serão simplificadas e essencialmente fundamentadas nos resultados previstos nos editais.

§ 3º Poderão ser beneficiadas entidades integrantes do Cadastro Nacional de Pontos e Pontões de Cultura, nos termos dos planos de trabalho por elas apresentados, que se enquadrem nos critérios gerais de distribuição e destinação dos recursos de que trata o § 2º deste artigo.

Com base nessa competência, o Ministério da Cultura editou a Instrução Normativa – IN/MinC n. 1/2015, posteriormente alterada e integralmente substituída pela IN/MinC n. 8/2016, e recentemente alterada (em parte) pela ​Instrução Normativa MINC nº 12, de 28 de maio de 2024​.

A IN/MinC n. 8/2016, em seu art. 4º, estabelece as formas de apoio, fomento e parceria pelas quais se concretizam os objetivos da PNCV:

Art. 4º A PNCV contará com as seguintes formas de apoio, fomento e parceria para cumprimento de seus objetivos:

I - fomento a projetos culturais de Pontos e Pontões de Cultura juridicamente constituídos, por meio da celebração de Termo de Compromisso Cultural (TCC), nos termos desta Instrução Normativa;

II- premiação de projetos, iniciativas, atividades, ou ações de pontos e pontões de cultura;

III - premiação de projetos, iniciativas, atividades, ou ações de pessoas físicas, entidades e coletivos culturais, no âmbito das ações estruturantes da PNCV;

IV - concessão de bolsas a pessoas físicas visando o desenvolvimento de atividades culturais que colaborem para as finalidades da PNCV; e

V - parcerias entre União, entes federados, instituições públicas e privadas.

No caso do Edital em análise, o instrumento de parceria adotado, conforme art. 3º da minuta de Portaria (SEI 1879293), será um Termo de Execução Cultural, regido pela Lei n. 14.903/2024, a ser celebrado com rádios comunitárias (entidades privadas), com o objetivo de divulgar a Política Nacional de Cultura Viva, valorizar e fortalecer as culturas tradicionais e populares e a diversidade cultural brasileira.

​​

II.3  - DO MARCO REGULATÓRIO DO FOMENTO À CULTURA 

A recente Lei n. 14.903, de 27 de junho de 2024,  estabelece o Marco Regulatório do Fomento à Cultura, no âmbito da administração pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. O art. 2º da Lei  estabelece:

Art. 2º A União executará as políticas públicas de fomento cultural por meio do regime próprio de que trata o Capítulo II desta Lei, dos regimes previstos nas Leis nº 8.685, de 20 de julho de 1993, nº 11.437, de 28 de dezembro de 2006, nº 13.018, de 22 de julho de 2014, e nº 13.019, de 31 de julho de 2014, e na Medida Provisória nº 2.228-1, de 6 de setembro de 2001, ou de outros regimes estabelecidos em legislação federal específica.

(...)

§ 2º  Cada política pública cultural poderá ser implementada com o uso de mais de um dos regimes jurídicos referidos no caput e no § 1º deste artigo, observados os seguintes requisitos:

I - o regime jurídico aplicável em cada caso, com os respectivos instrumentos, deverá ser especificado pelo gestor público no processo administrativo em que for planejada a celebração de determinado instrumento, de acordo com os objetivos almejados; e

II - a escolha do regime jurídico pelo gestor público deverá ser orientada para o alcance das metas dos planos de cultura referidos no inciso V do § 2º do art. 216-A da Constituição Federal, observados os princípios constitucionais da eficiência e da duração razoável do processo.

Pela leitura dos dispositivos recém-transcritos, percebe-se que as políticas públicas de fomento cultural devem ser executadas por meio do regime próprio do novo Marco de Fomento ou dos regimes indicados no art. 2º, caput, entre eles o da Lei n. 13.018/2014 (Lei da Cultura Viva). O § 2º do dispositivo estabelece, ainda, que cada política pública cultural poderá ser implementada com o uso de mais de um regime jurídico e respectivos instrumentos, desde que o regime aplicável seja especificado pelo gestor público no processo administrativo, de acordo com os objetivos almejados, em cada caso.

No caso em tela, trata-se de uma ação da Política Nacional de Cultura Viva (nos termos do art. 4º, inciso V, da IN/MinC n. 8/2016, acima transcrito) que, por não se destinar ao fomento a projetos culturais de Pontos e Pontões de Cultura (ou a qualquer outra finalidade indicada no art. 4º, incisos I a IV, da IN/MinC n. 8/2016), pode seguir o regramento do Novo Marco de Fomento à Cultura, adotando-se o Termo de Execução Cultural como instrumento de transferência de recursos.

Assim, aplica-se à seleção em tela, bem como ao instrumento a ser celebrado com as entidades selecionadas, o disposto na Lei n. 14.903/2024, no que couber, em especial: os dispositivos gerais (art. 1º ao 5º), a Seção II (Do chamamento público - art. 6º ao 11), a Seção III, Subseção I (Do Termo de Execução Cultural - art. 12 ao 21) e a Seção IV (Do Monitoramento e do Controle - art. 31 a 34).

O art. 4º da Lei n. 14.903 estabelece os instrumentos de execução do regime próprio de fomento à cultura, entre eles o Termo de Execução Cultural, que se adotou no presente caso por tratar-se de instrumento que visa estabelecer obrigações da administração pública e do agente cultural para a realização de ação cultural (nos termos do art. 12 da Lei). 

Os art.  6º a 11 da Lei de Fomento à Cultura tratam do chamamento público.

O art. 6º  dispõe que o chamamento público para a celebração dos instrumentos de execução do regime próprio de fomento à cultura poderá ser de fluxo contínuo ou de fluxo ordinário, de acordo com as seguintes definições:

I - de fluxo contínuo, nos casos em que for possível a celebração de instrumentos à medida que as propostas são recebidas;

II - de fluxo ordinário, nos casos em que a administração pública optar pela concentração do recebimento, da análise e da seleção de propostas em período determinado.

No caso em análise, o órgão técnico optou por um chamamento de fluxo ordinário, já que fixou período certo para recebimento, análise e seleção de propostas (item 5.1).

Observo, ademais, que o art. 6º, § 3º da Lei estabelece que a minuta anexa ao edital deverá prever as condições de recebimento de recursos, os encargos e as obrigações decorrentes da celebração do instrumento, vedada a exigência de que o agente cultural realize pagamento de contrapartida financeira ou forneça contrapartida em bens e serviços. Tais condições constam da minuta de TEC (Anexo 4).

O art. 7º estabelece que o chamamento público compreenderá as fases de planejamento, processamento e celebração.

A fase de planejamento (art. 8º) compõe-se das seguintes etapas, que deverão ser observadas pelo órgão técnico na fase interna de elaboração do Edital:

Art. 8º  A fase de planejamento do chamamento público compreenderá as seguintes etapas:

I - preparação e prospecção;

II - proposição técnica da minuta de edital;

III - verificação de adequação formal da minuta de edital;

IV - assinatura e publicação do edital, com minuta de instrumento jurídico em anexo.

§ 1º  Na etapa de preparação e prospecção, a elaboração da minuta de edital deverá ser realizada a partir de diálogo entre a administração pública, a comunidade, os conselhos de cultura e demais atores da sociedade civil, por meio de reuniões técnicas com potenciais interessados em participar do chamamento público, de sessões públicas presenciais, de consultas públicas ou de outras estratégias de participação social, observados procedimentos que assegurem a transparência e a impessoalidade. 

§ 2º  Nos casos em que o edital visar à celebração de termo de execução cultural, os elementos exigidos no teor das propostas deverão permitir a compreensão do objeto da ação cultural e da metodologia, sem obrigatoriedade de o proponente apresentar detalhamento de elementos que possam ser pactuados no momento de elaboração do plano de trabalho, em diálogo técnico entre o agente cultural e a administração pública, na fase de celebração.

§ 3º  Nas hipóteses de uso de minuta padronizada, a verificação de adequação formal do edital e dos instrumentos jurídicos anexos poderá ser realizada pela autoridade responsável pela publicação do edital, sem necessidade de análise individualizada pelo órgão de assessoramento jurídico.

§ 4º  Nos casos em que for necessária a emissão de parecer jurídico, a análise deverá abordar o atendimento às exigências legais e a regularidade da instrução processual, vedada a avaliação de escolhas técnicas quanto à execução da política pública de fomento cultural.

§ 5º  Os editais e as minutas de instrumentos jurídicos deverão ser disponibilizados, preferencialmente, em formatos acessíveis a pessoas com deficiência, tais como audiovisual e audiodescrição. 

§ 6º  Nos casos de agentes culturais integrantes de grupos vulneráveis:

I - o edital poderá prever busca ativa e inscrição de proposta por meio da oralidade, reduzida a termo pelo órgão responsável pelo chamamento público;

II - uma pessoa física deverá ser indicada como responsável legal para o ato da assinatura do instrumento jurídico, se um conjunto de pessoas que atuam como grupo ou coletivo cultural não possuir constituição jurídica, desde que a representação seja formalizada em declaração assinada pelos demais integrantes do grupo ou coletivo.

Por sua vez, a fase de processamento (art. 9º) é composta pelas seguintes etapas:

I - inscrição de propostas, preferencialmente por plataforma eletrônica, com abertura de prazo de, no mínimo, 5 (cinco) dias úteis; (item 5)

II - análise de propostas por comissão de seleção; (item 6)

III - divulgação do resultado provisório, com abertura de prazo para recurso de, no mínimo, 3 (três) dias úteis e, caso apresentado recurso, de 2 (dois) dias úteis para contrarrazões; (item 6.5 quanto aos recursos)

IV - recebimento e julgamento de recursos; (itens 6.6 e 6.7)

V - divulgação do resultado final. (item 6.8)

§ 1º  Na etapa de recebimento de inscrição de propostas, a administração pública poderá utilizar estratégias para ampliar a concorrência e para estimular a qualidade técnica das propostas, tais como:

I - implantação de canal de atendimento de dúvidas;

II - realização de visitas técnicas ou de contatos com potenciais interessados para divulgar o chamamento público, com o respectivo registro no processo administrativo;

III - realização de sessões públicas para prestar esclarecimentos;

IV - promoção de ações formativas, tais como cursos e oficinas de elaboração de propostas, com ampla divulgação e acessíveis a qualquer interessado. (não se aplica)

§ 2º  O cadastro prévio poderá ser utilizado como ferramenta para dar celeridade à etapa de inscrição de propostas. (vide observação abaixo)

§ 3º  A etapa de análise de propostas poderá contar com o apoio técnico de especialistas:

I - convidados pela administração pública para atuar como membros de comissão de seleção, em caráter voluntário;

II - contratados pela administração pública para atuar como membros da comissão de seleção, por inexigibilidade, por meio de edital de credenciamento ou de configuração como serviço técnico especializado;

III - contratados pela administração pública para emitir pareceres técnicos que subsidiem as decisões da comissão de seleção, por inexigibilidade, por meio de edital de credenciamento ou de configuração como serviço técnico especializado. (não se aplica)

§ 4º  A análise de propostas poderá utilizar critérios quantitativos ou qualitativos adequados à especificidade do fazer cultural, tais como originalidade, inventividade artística, singularidade, promoção de diversidade, coerência da metodologia com os objetivos descritos, potencial de impacto ou outros parâmetros similares, conforme definido no edital. (não se aplica)

§ 5º  As propostas que apresentem quaisquer formas de preconceito de origem, raça, sexo, cor, idade e outras formas de discriminação serão desclassificadas, com fundamento no inciso IV do caput do art. 3º da Constituição Federal, garantidos o contraditório e a ampla defesa. (não se aplica, porque o conteúdo das mensagens será definido pelo MinC)

A minuta de Edital em análise contempla os requisitos da fase de processamento destacados em cada um dos incisos acima transcritos.

Quanto ao dispositivo referente às contrarrazões (art. 9º, inciso III), entendo que ele pode ser dispensado no presente caso, já que o Edital conta com recursos suficientes para contemplar todas as rádios comunitárias cadastradas pela SECOM/PR. Ou seja, a classificação de uma RadCom só depende da apresentação das informações relacionadas a ela mesma, não sendo necessárias contrarrazões para contestar as notas das demais.

O art. 10 da Lei trata da fase de celebração do chamamento público, que compreenderá as seguintes etapas:

I - habilitação dos agentes culturais contemplados no resultado final; (item 8)

II - convocação de novos agentes culturais para a fase de celebração, em caso de inabilitação de contemplados; (não se aplica)

III - assinatura física ou eletrônica dos instrumentos jurídicos celebrados pela administração pública com os agentes culturais habilitados. (item 7.1)

§ 1º  Os documentos para habilitação poderão ser solicitados após a divulgação do resultado provisório, vedada a sua exigência na etapa de inscrição de propostas.  (item 8)

§ 2º  Os requisitos de habilitação deverão ser compatíveis com a natureza do respectivo instrumento jurídico, sem implicar restrições que prejudiquem a democratização do acesso de agentes culturais às políticas públicas de fomento cultural. (requisito a ser observado pelo órgão técnico)

§ 3º  A comprovação de regularidade fiscal será obrigatória para a celebração de termo de execução cultural.  (item 8.2)

§ 4º  O cadastro prévio poderá ser utilizado como ferramenta para dar celeridade à etapa de habilitação. (vide observação abaixo)

§ 5º  O edital deverá prever vedação à celebração de instrumentos por agentes culturais diretamente envolvidos na etapa de proposição técnica da minuta de edital referida no inciso II do caput do art. 8º, na etapa de análise de propostas referida no inciso II do caput do art. 9º ou na etapa de julgamento de recursos referida no inciso IV do caput do art. 9º, todos desta Lei.  (não consta)

§ 6º  Configurará nepotismo e impedirá a celebração de instrumentos pelo agente cultural quando, na etapa de habilitação, for verificado que ele é cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, de servidor público do órgão responsável pelo edital e este tiver atuado nas etapas referidas no § 5º deste artigo.   (não consta)

§ 7º  O agente cultural que integrar conselho de cultura poderá participar de chamamento público para receber recursos do fomento cultural, salvo quando se enquadrar nas hipóteses previstas no § 5º deste artigo.  (não consta)

§ 8º  A comprovação de endereço para fins de habilitação poderá ser realizada por meio de apresentação de contas residenciais ou de declaração assinada pelo agente cultural e ser dispensada nos casos de agente cultural que pertencer a comunidade indígena, quilombola, cigana ou circense ou a população nômade, itinerante ou que se encontra em situação de rua. (não se aplica)

§ 9º  Nos casos de celebração de termo de execução cultural, a assinatura do instrumento jurídico poderá ser precedida de diálogo técnico entre a administração pública e o agente cultural para definição de plano de trabalho, observado o disposto no art. 13 desta Lei. (requisito a ser observado pelo órgão técnico)

§ 10.  Nos casos de decisão de inabilitação, poderá ser interposto recurso no prazo de 3 (três) dias úteis. (não consta)

§ 11.  O agente cultural poderá optar por constituir sociedade de propósito específico para gerenciamento e execução do projeto beneficiado com o fomento.   (não se aplica)

A minuta de Edital em análise contempla os requisitos da fase de celebração destacados em cada um dos incisos acima transcritos. Recomendo que os §§ 5º, 6º, 7º e 10 do art. 10 sejam contemplados na minuta, no que couber.

Observo que, de acordo com o § 2º do art. 9º e § 4º do art. 10, o cadastro prévio poderá ser utilizado como ferramenta para dar celeridade à seleção. Como visto, o Edital em tela conta com um cadastro prévio (realizado pela SECOM/PR), que constitui uma etapa anterior à seleção propriamente dita, a fim de dar celeridade ao certame.

Assim, o presente Edital apresenta uma peculiaridade com relação a outros Editais publicados pelo Ministério da Cultura, considerando que uma parte da habilitação foi realizada pela SECOM/PR. 

Vale notar, ademais, que o presente Edital não tem uma fase de seleção que empregue critérios qualitativos e quantitativos como os descritos no art. 9º § 4º da Lei. Como o conteúdo das mensagens a serem veiculadas vai ser determinado pela própria SCDC, o órgão optou por fazer apenas exigências documentais para habilitação das rádios cadastradas, e todas que preencherem esses requisitos serão contempladas. Assim, algumas regras de seleção da Lei n. 14.903/2024 não se aplicam ao Edital em análise.

Os art. 12 a 21 da Lei n. 14.903/2024 estabelecem regras referentes ao Termo de Execução Cultural, cuja minuta, juntada ao Anexo 4, segue o modelo produzido pela Diretoria de Assistência Técnica a Estados, Distrito Federal e Municípios - DAT/SCC/MINC, com aval desta Consultoria Jurídica, para os instrumentos a serem firmados com recursos da Política Nacional Aldir Blanc - PNAB, modelos estes que foram devidamente atualizados de acordo com a Lei n. 14.903/2024 (https://www.gov.br/cultura/pt-br/assuntos/pnab/modelos-de-editais). 

Os art. 31 a 34 da Lei tratam do Monitoramento e do Controle e deverão ser observados pelo órgão gestor do Edital após a fase de celebração do Termo de Execução Cultural. Tais aspectos são tratados na minuta de Termo de Execução Cultural (Anexo 4).

Por fim, observo que o Decreto n. 11.453, de 23 de março de 2023 é anterior à Lei n. 14.903/2024, porém foi inspirado no anteprojeto que deu origem a esta, e portanto é compatível em linhas gerais com o disposto nesta. Este Decreto aplica-se ao caso em análise, no que couber.

Vale notar, especialmente, que o art. 9º, § 1º, do Decreto, determinou a simplificação dos modelos de editais de seleção vigentes, "com uso de linguagem simples e formatos visuais que orientem os interessados e facilitem o acesso dos agentes culturais ao fomento".   Nesse sentido, ressalto que incumbe ao órgão técnico a avaliação da complexidade dos termos utilizados no edital, considerando as peculiaridades do público beneficiário.

Cabe, ainda, ao órgão técnico garantir que os conceitos expostos no Edital sejam compreensíveis pelo público em geral, não somente o público-alvo, mas também a população e os órgãos de controle que o examinarão, o que está diretamente relacionado com a transparência e a moralidade do procedimento e a amplitude do acesso à inscrição.

II.4 -  DA PORTARIA/MINC N. 29/2009

A Portaria/MinC nº 29, de 21 de maio de 2009, como dito, dispõe sobre a elaboração e gestão de editais de seleção pública para apoio a projetos culturais e para concessão de prêmios a iniciativas culturais no âmbito do Ministério da Cultura. Esta Portaria, apesar de anterior à Lei n. 14.903/2024 e ao Decreto n. 11.453/2023, permanece vigente, devendo ser observada por esta Pasta Ministerial, naquilo que não conflite com o disposto na legislação específica.

O art. 4º da Portaria/MinC nº 29/2009 estabelece que os editais de seleção pública deverão ser elaborados conforme o “Manual de Orientação para Elaboração e Gestão de Editais de Seleção Pública de Projetos e Iniciativas Culturais”, que consta no Anexo da Portaria.  Muito embora não seja necessário mencionar no Edital todas as regras previstas na Portaria, recomenda-se atenção a estas durante todo o processo seletivo.

O art. 2º do Manual de Orientação (Anexo à Portaria) estabelece as etapas a serem observadas na seleção pública dos projetos e iniciativas de que trata, sendo compatível com as disposições do Novo Marco Legal de Fomento à Cultura, já transcritas nesta manifestação jurídica.

Quanto às fases iniciais que antecedem o lançamento e divulgação do Edital (art. 2º, incisos I a IV do Anexo à Portaria n. 29/2009), cabe ao gestor apresentar o diagnóstico da demanda, justificar o valor estipulado para o apoio e demonstrar a alocação de recursos financeiros e organizacionais para a tomada da decisão de lançamento do Edital. 

A Nota Técnica n. 8/2024 (SEI 1867225) e a Nota Técnica n.  9/2024 (SEI 1879383), da SCDC, apresentaram a motivação da seleção proposta. 

Quanto à previsão orçamentária, o art. 6º do Anexo da Portaria nº 29/2009, dispõe:

Art. 6º O edital de seleção pública deverá trazer expresso o valor total dos recursos previstos para repasse e para os custos administrativos do processo seletivo, bem como a fonte desses recursos.

§ 1º Em caso de recursos orçamentários, indicar-se-á a ação na Lei Orçamentária e o valor empenhado ou estimado para a seleção pública.

§ 2º Em caso de parceria com órgãos ou entidades, indicar-se-á o instrumento legal pelo qual a parceria foi firmada, com o valor do repasse.

Dito isso, verifica-se que o item 3.1 da minuta de Edital informa o que se segue:

3.1. O recurso orçamentário disponibilizado à execução deste Edital tem origem em Termo de Execução Descentralizada firmado entre a Presidência da República/SECOM (UG 110816/0001 – SECOM/PR) e o Ministério da Cultura, pela Secretaria de Cidadania e Diversidade Cultural (UG 420029/00001 – SCDC), que descentraliza o crédito no valor total de R$ 2.000.000,00 (dois milhões) de natureza de despesa de custeio, e destinados exclusivamente ao apoio cultural das rádios contempladas. Havendo custos administrativos, esses ocorrerão às custas do orçamento da Secretaria de Cidadania e Diversidade Cultural do Ministério da Cultura - SCDC/MinC.

 

A fim de comprovar a disponibilidade orçamentária, a SCDC deverá juntar aos autos o documento que atesta a disponibilidade orçamentária, conforme determina o art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar n. 101/2000) segundo o qual, a destinação de recursos a pessoas físicas ou jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais. 

​Quanto aos custos administrativos (art. 6º do Anexo da Portaria nº 29/2009), o item 3.1 informa que, caso existam, esses ocorrerão às custas do orçamento da Secretaria de Cidadania e Diversidade Cultural-SCDC/MinC.

II.5 - DA MINUTA DE EDITAL

O processo público de seleção (também denominado chamamento público ou chamada pública) é materializado por meio de um “edital”, que é instrumento jurídico proveniente do direito administrativo, pelo qual a Administração Pública leva ao conhecimento público determinado certame, fixando as condições de sua realização e convocando os interessados para apresentação de suas propostas/projetos.

Todo Edital, como ato administrativo, deve observar os princípios atinentes à administração pública descritos no art. 37, da Constituição Federal, em especial os da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, e ainda os princípios da finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e interesse público (art. 2º da Lei n. 9.784/1999).

Por outro lado, no âmbito do Ministério da Cultura, a Portaria/MinC nº 29, de 21 de maio de 2009, que disciplina a elaboração e gestão de editais de seleção pública para apoio a projetos culturais e iniciativas culturais, em seu Anexo, art. 1º, estabelece que as seleções públicas de projetos e iniciativas culturais serão regidas pelos princípios da transparência; isonomia; legalidade; moralidade; impessoalidade; publicidade; eficiência; equilíbrio na distribuição regional dos recursos; e acesso à inscrição.

Quanto à minuta em análise (SEI 1879317), observo que esta reúne todos os itens essenciais mencionados no art. 3º da Portaria/MinC n. 29/2009, a saber:

Art. 3º Os editais de seleção pública deverão contemplar os seguintes itens:

I - preâmbulo; (presente na minuta)

II - objeto;  (item 2 )

III - recursos orçamentários; (item  3)

IV - prazo de vigência; (item  10)

V - condições para participação; (itens 4 e 5)

VI - valor do apoio/prêmio; (item  4.2)

VII - prazo e condições para inscrição; (item 5)

VIII - etapa de habilitação; (item 6)

IX - forma e constituição da comissão de seleção; (item 6.1)

X - avaliação; (item  6)

XI - documentação complementar; (item 8)

XII - obrigações e prestação de contas/relatório; (item 9) e

XIII - disposições gerais. (item  11)

Quanto à Comissão de Seleção (inciso IX), observo que a própria SCDC vai se encarregar da avaliação documental, conforme exposto no item 6.1 do Edital.

II.6. DOS ANEXOS

Os Anexos do Edital em análise são os seguintes:

ANEXO 1 - PASSO A PASSO DO CADASTRO NO SISTEMA MAPA DA CULTURA PARA SE INSCREVER NO EDITAL;

ANEXO 2 - DECLARAÇÃO CONJUNTA;

ANEXO 3  - FORMULÁRIO DE PEDIDO DE RECURSO;

ANEXO 4 - TERMO DE EXECUÇÃO CULTURAL;

ANEXO 5 - RELATÓRIO DE OBJETO DA EXECUÇÃO CULTURAL;

ANEXO 6 - PORTARIA MINC Nº XX, DE XX DE JULHO DE 2024.

Quanto aos Anexos, observo o que se segue:

a) O Anexo 1 é documento de conteúdo técnico/operacional, que não cabe a esta Consultoria Jurídica avaliar.

b) Os Anexos 2, 3, 4 e 5 são documentos com alguma repercussão jurídica, e sobre estes, observo:

b.1) Não há o que se opor à redação dos Anexos 2 e 3. Apenas com relação ao Anexo 2, recomendo reflexão sobre a necessidade de menção a todas as normas indicadas, e conferência da presença das obrigações constantes do Edital e do Termo de Execução Cultural.

b.2) Segundo informa a SCDC na Nota Técnica n. 9/2024 (SEI 1879383), os Anexos 4 e 5 seguem os modelos de Termo de Execução Cultural e de Relatório de Objeto da Execução Cultural produzidos pela Diretoria de Assistência Técnica a Estados, Distrito Federal e Municípios - DAT/SCC/MINC, com aval desta Consultoria Jurídica, para os instrumentos a serem firmados com recursos da Política Nacional Aldir Blanc - PNAB, modelos estes que foram devidamente atualizados de acordo com os art. 12 a 21 da Lei n. 14.903/2024 (https://www.gov.br/cultura/pt-br/assuntos/pnab/modelos-de-editais). Assim, não há o que opinar quanto a estes.

c) O Anexo 6 contém a  Portaria que instituirá a modalidade de fomento cultural direto para patrocínio sob a forma de apoio cultural a Rádios Comunitárias. Ressalto que não é necessário transcrever a Portaria como Anexo do Edital, já que ela será publicada nos meios oficiais. 

II.7. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Quanto ao exposto no item 4.3 do Edital, referente à incidência tributária, vale notar que o Edital é direcionado apenas a pessoas jurídicas (emissoras de radiodifusão comunitária, que são entidades privadas sem fins lucrativos, como visto acima). Assim, por definição, não cabe falar em retenção do imposto de renda. Sugiro que seja esclarecido desde já junto aos órgãos competentes se há isenção de impostos nesse caso.

O item 5.3/a do Edital menciona que o Plano de Trabalho encontra-se agregado ao formulário (que não é Anexo do Edital e não foi juntado aos autos). Recomendo que seja verificada a consonância desse plano de trabalho com o disposto no art. 13 da Lei n. 14.309/2024, no que couber, tendo em vista as especificidades do objeto do fomento.

Antes da publicação do Edital, recomenda-se verificar a operacionalidade  dos links e e-mails mencionados no chamamento, bem como a revisão geral das minutas de Edital e Anexos, especialmente das remissões internas (inclusive nos Anexos). Por exemplo: no item 9.3 do Edital, deve ser corrigida a menção ao anexo que contém o termo de execução cultural (Anexo 4); no item 4.1 menciona-se equivocadamente o conteúdo do Anexo 6 (a Portaria que consta como Anexo é a que será publicada pelo MinC).

Por fim, sugiro que a SECOM/PR seja instada a manifestar-se sobre a divulgação das mensagens pretendidas em período eleitoral, conforme recomendado pela Cartilha "Condutas Vedadas aos Agentes Públicos Federais em Eleições", da Advocacia-Geral da União [1].
 

III. CONCLUSÃO

Isso posto, respeitado o juízo de conveniência e oportunidade apreciado exclusivamente pelo gestor público, opina-se pela possibilidade de prosseguimento do feito, desde que observadas as recomendações constantes do presente Parecer, em especial nos itens 27, 31, 37, 61, 68, 69, 77 e 85 a 89 sem prejuízo de outras que possam ser agregadas pela Secretaria de Comunicação da Presidência da República e pelo Ministério das Comunicações.

Destaco que a publicação do Edital ora analisado depende de publicação prévia da Portaria correspondente (SEI 1879293), analisada por meio do Parecer n. 00239/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI 1875336).

Destaca-se que, em sendo atendidas as recomendações, o feito não requer o retorno dos autos, conforme Enunciado nº 05, do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU, segundo o qual “Ao órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas”. Assim, não é necessário o retorno dos autos a esta Consultoria, salvo se subsistir dúvida de cunho jurídico.

Isto posto, submeto o presente processo à consideração superior, sugerindo que os autos sejam encaminhados à Secretaria da Cidadania e Diversidade Cultural, para as providências cabíveis.

Brasília, 9 de agosto de 2024.

DANIELA GUIMARÃES GOULART

Advogada da União

Nota:

[1] https://www.gov.br/agu/pt-br/comunicacao/noticias/Condutas_vedadas_2024_Digital_15mb.pdf, p. 79

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