ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE
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CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE
PARECER n. 00237/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU
NUP: 01400.018737/2024-14
INTERESSADOS: GABINETE DA MINISTRA - GM/MINC
ASSUNTOS: ANÁLISE MINUTA DE DECRETO
I - Minuta de Decreto.
II - Competência do Presidente da República: art. 84, inciso VI, alínea "a", da Constituição de1988.
III - Pela regularidade da proposta, com o acatamento das recomendações sugeridas.
I - RELATÓRIO
Trata-se de processo administrativo encaminhado para análise de minuta de Decreto cujo objetivo é alterar o Decreto nº 11.203, de 21 de setembro de 2022, que aprova o Estatuto e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança da Fundação Cultural Palmares - FCP e remaneja e transforma cargos em comissão e funções de confiança.
Os autos foram encaminhados a esta Consultoria Jurídica por meio do Ofício nº 3482/2024/GM/MinC da Chefia de Gabinete do Ministério da Cultura (SEI n° 1861111), bem como do Ofício nº 4044/2024/GSE/GM/MinC da Chefia de Gabinete da Secretaria‐Executiva do Ministério da Cultura (SEI n° 1861951).
Em síntese, em 30 de abril, a Fundação Cultural Palmares, por meio do Oficio nº 1051/2024/GAB/PR-FCP (SEI n° 1727227 - 01400.010551/2024-17), encaminhou ao Gabinete da Ministra de Estado da Cultura proposta de reestruturação de cargos e funções da FCP, juntamente com os documentos: Minuta de Decreto (SEI nº 1727229); Exposição de Motivos (SEI nº 1727231); Parecer 2/2024/CGE/PR (SEI nº 1727261); Parecer Jurídico (SEI nº 1727266 ); Planilha - Anexo II - MinC - Reestruturação (SEI nº 1729657).
Os documentos foram encaminhados ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), consoante Recibo (SEI n° 1734160), os quais foram analisados e devolvidos por meio do documento SEI n° 1853126, no processo SEI n° 01400.018737/2024-14, com alterações na Exposição de Motivos e na minuta de Decreto, bem como com a inclusão do PARECER n. 00563/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU da Consultoria Jurídica junto ao MGI.
A partir de tratativas por e-mail entre a SGE, a FCP e o MGI (SEI n°s 1860490 e 1860540), foram feitas algumas sugestões para o ajuste dos documentos, as quais foram acatadas pela Fundação, assim como a Minuta de Decreto e a Exposição de Motivos foram chanceladas por meio da Nota Técnica nº 17/2024 (SEI n° 1860319) da Coordenação-Geral de Planejamento Institucional (CGPLAN).
Em resumo, mencionada alteração tem por objetivos específicos (i) atender ao remanejamento de cargos e funções da FCP para a Secretaria de Gestão e Inovação do MGI e vice-versa, conforme Decreto nº 9.739/2019; (ii) transformação de CCE e FCE, nos termos do art. 7º da Lei nº 14.204/21; (iii) alterações nas atribuições previstas no Anexo I ao Decreto nº 11.203, de 22 de setembro de 2022 e criação de alguns órgãos; (iv) alteração do Anexo II do Decreto nº 11.203/22 que passa a vigorar na forma do Anexo III à minuta de Decreto proposta;
A proposta ora em análise consiste basicamente em:
Conforme o PARECER Nº 2/2024/CGE/PR (SEI n° 1727261 no SEI n° 01400.010551/2024-17), a proposta de alteração do Decreto nº 11.179/22 objetiva:
“Pretende-se com as alterações propostas no estatuto da FCP solucionar dois pontos essenciais para o alcance da melhoria dos trabalhos da entidade. O primeiro, por meio de ajuste na redação de alguns dispositivos do Decreto nº 11.203, de 22 de setembro de 2022, para melhor reafirmar o papel fundamental da Fundação Cultural Palmares como agente protagonista no combate ao racismo por meio da cultura. O segundo, ampliando minimamente a estrutura organizacional da entidade que atualmente encontra-se insuficiente para realizar suas as atividades essenciais e as advindas de normas do Governo Federal, como ferramentas de modernização, inovação, transparência e controle”.
Ademais, nos termos da Minuta da Exposição de Motivos Interministerial (SEI n° 1868235 no SEI n° 01400.018737/2024-14), as modificações se dão em razão de:
" (...)
4. Em suma, a proposta visa reorganizar o trabalho da entidade, tendo como balizadores a desburocratização e a racionalização administrativa, objetivando mais celeridade à análise dos processos, maior eficiência, elevação da produtividade, padronização, melhoria do gerenciamento e qualidade técnica dos procedimentos adotados pela FCP.
(...)"
É o relatório. Passo a opinar.
II - ANÁLISE
II.1 Da minuta de Decreto
Como dito, a minuta de Decreto tem por objetivo regulamentar o funcionamento da Fundação Cultural Palmares, com modificações na estrutura e no Estatuto previstos no Decreto nº 11.203, de 22 de setembro de 2022.
Inicialmente, registra-se que a competência do Presidente da República para a edição do ato normativo em análise encontra fundamento no art. 84, inciso VI, alínea "a", da Constituição de 1988, cujo teor é o seguinte:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
[...]VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
[...]
A Lei nº 14.600/2023, que estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios, determina, no seu art. 55, que a alocação e a denominação dos Cargos Comissionados Executivos de níveis 1 a 18 serão definidos em ato do Poder Executivo federal. O art. 55, §1º, da referida Lei explicita que a denominação e as competências das estruturas respectivas serão definidas em ato do Poder Executivo federal:
Art. 55. A alocação e a denominação dos Cargos Comissionados Executivos (CCE) de níveis 1 a 18 serão definidos em ato do Poder Executivo federal.
§ 1º A denominação e as competências das estruturas respectivas serão definidas em ato do Poder Executivo federal.
[...]
A possibilidade também está expressamente prevista no Decreto n. 12.002, de 22 de abril de 2024:
Art. 26. Serão disciplinados por decreto:
I - a extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; e
II - a organização e o funcionamento da administração pública federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos.
Especificamente quanto à distribuição de cargos, a Lei n. 14.204, de 16 de setembro de 2021, autoriza a sua realização por meio de ato do Poder Executivo:
Art. 7º Ato do Poder Executivo federal poderá efetuar a alteração, mediante transformação, dos quantitativos e da distribuição dos CCE e das FCE, observados os respectivos valores de remuneração e desde que não implique aumento de despesa.
Percebe-se, dessa forma, que a proposta de ato normativo está amparada juridicamente na Constituição e na legislação infraconstitucional, sendo ato de competência do Exmo. Presidente da República, não se vislumbrando nenhum óbice jurídico de cunho material para sua publicação, ressaltando-se apenas a necessidade de que não haja aumento de despesa ou criação de cargos novos, o que não foi atestado expressamente pelo consulente em sua análise técnica, seja no PARECER Nº 2/2024/CGE/PR (SEI n° 1727261 no SEI n° 01400.010551/2024-17) ou na Nota Técnica nº 17/2024 (SEI/MinC n° 1860319 no SEI n° 01400.018737/2024-14).
O PARECER Nº 2/2024/CGE/PR, inclusive, informa sobre o impacto orçamentário sem esclarecer expressamente como se dará, tendo em vista a transformação e o remanejamento de cargos e funções:
5. ANÁLISE DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO
No que concerne o impacto orçamentário, registra-se que a proposta de ampliação de 14 cargos/funções resultará em um acréscimo de R$ 1.258.805,52 anual. Assim, para o exercício de 2024, considerando a entrada em vigor no mês de junho, o incremento de despesas será de R$ 629.402,61 e para os dois exercícios subsequentes será de R$ 2.517.611,04.
Além das mudanças na estrutura organizacional, a Fundação Cultural Palmares também pretende alterar o texto de alguns dispositivos previstos no Anexo I ao Decreto nº 11.203, de 22 de setembro de 2022, conforme art. 3° da minuta.
No art. 1° do Decreto n° 11.203/22, há apenas a proposta de atualização da vinculação ao Ministério da Cultura, sendo adequação ao art. 2°, V, 'b', 3, do Decreto n° 11.336, de 01 de janeiro de 2023, o qual aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Cultura e remaneja cargos em comissão e funções de confiança.
Sobre a inclusão do §2° que possibilita a Fundação a apoiar iniciativa ou política pública voltada ao combate ao racismo, não há nenhum óbice jurídico. Pelo contrário, encontra ressonância no objetivo fundamental da República Federativa do Brasil de promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação, previsto no Art. 3º, IV da Constituição.
Apenas para ajustes de legística, recomenda-se a redação da seguinte forma, tendo em vista que, com a inclusão do §2°, os termos do parágrafo único original passarão para o §1°:
“Art. 1º A Fundação Cultural Palmares - FCP, fundação pública vinculada ao Ministério da Cultura, com sede e foro em Brasília, Distrito Federal, instituída por autorização da Lei nº 7.668, de 22 de agosto de 1988, com a finalidade de promover a preservação dos valores culturais, sociais e econômicos decorrentes da influência negra na formação da sociedade brasileira, tem como áreas de competência os seguintes assuntos:
.........................................................................................................................
§ 1º ..................................................................................................................
§ 2º A FCP poderá apoiar iniciativa ou política pública voltada ao combate ao racismo, observada sua finalidade.” (NR)
Continuando, as demais alterações dizem respeito à estrutura da FCP, com a criação da Corregedoria e da Ouvidoria; alteração da nomeclatura de Centro Nacional de Informação e Referência da Cultura Negra para Centro de Informação e Acervo da Memória e da Cultura Afro-brasileira e suas competências; o detalhamento das competências dos órgãos criados e dos já existentes, a fim de adequar o texto ao funcionamento da Fundação. São previsões de caráter técnico/político, não se vislumbrando qualquer impedimento jurídico no texto proposto.
Apenas em relação ao art. 13-B, que traz as competências da Corregedoria, os incisos IV, V e VI nos levam às seguintes conclusões: a) os processos disciplinares, cujas penalidades propostas sejam demissão, suspensão superior a trinta dias, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, destituição de cargo em comissão ou destituição de função comissionada serão instaurados pela Corregedoria da FCP e encaminhados para julgamento pela Ministra de Estado; b) os demais processos disciplinares serão instaurados pela Corregedoria, porém o julgamento ficará a cargo do Presidente da Fundação.
Ocorre que, ao analisar as atribuições da autoridade máxima da FCP, no art. 19, do Decreto n° 11.203/22, não há qualquer previsão acerca dessa atribuição. Veja-se:
Art. 19. Ao Presidente da FCP incumbe:
I - representar a FCP;
II - implementar as decisões da Diretoria e do Conselho Curador;
III - planejar, coordenar, supervisionar, orientar e controlar as atividades da FCP, em obediência às suas finalidades;
IV - submeter à Diretoria a prestação de contas e o balanço anual da FCP acompanhados do relatório anual de atividades;
V - editar atos normativos, praticar os atos pertinentes à organização e ao funcionamento da FCP, em observância às suas finalidades;
VI - firmar acordos, contratos, convênios, termos de parceria e instrumentos congeneres com organizações públicas e privadas, nacionais e internacionais, com vistas à consecução de seus objetivos;
VII - expedir as certidões de autodefinição dos remanescentes das comunidades dos quilombos; e
VIII - decidir ad referendum as questões de urgência da Diretoria e do Conselho Curador.
Portanto, a fim de manter o paralelismo entre as competências previstas em dispositivos de capítulos diferentes do Decreto, trazendo maior segurança jurídica, recomenda-se que seja incluído inciso no art. 19 com a previsão da atribuição do Presidente para julgar os processos administrativos disciplinares de sua competência OU seja alterado o art. 13-B para que a Corregedoria também seja a competente para julgamento dos casos não abarcados pelo inciso VI (como ocorre com a Corregedoria do MinC, nos incisos III, IV e V, no Decreto n° 11.336/23[1]).
De toda forma, destaca-se que a definição do método/modelo adequado para efetivação da política pública é matéria de caráter técnico de competência do gestor público, não cabendo a esta CONJUR adentrar no mérito das escolhas. Cumpre alertar, porém, que decisão deve estar devidamente justificada nos autos administrativos com a apresentação dos fundamentos para as escolhas do gestor e a demonstração de que atendem ao interesse público.
O art. 4° da minuta prevê que o Anexo II do Decreto nº 11. 203/22 será substituído pelo Anexo III do novo, não havendo óbice jurídico à proposta.
Quanto ao art. 5°, que prevê a vigência do decreto quatorze dias após a data da sua publicação, está em consonância com a previsão do art. 18, I, do Decreto n° 12.002/24[2]. Ressalta-se apenas que deve haver a justificativa do gestor acerca da escolha do referido prazo, consoante previsto no art. 17:
Art. 17. A vacatio legis ou a postergação da produção de efeitos será prevista nos atos normativos:
I - de maior repercussão;
II - que demandem tempo para esclarecimento de seu conteúdo aos destinatários;
III - que exijam medidas de adaptação pela população;
IV - que exijam medidas administrativas prévias para sua aplicação de modo ordenado; ou
V - em que não convenha a produção de efeitos antes da edição de ato normativo inferior ainda não publicado.
Parágrafo único. Para estabelecer a vacatio legis, serão considerados:
I - o prazo necessário para amplo conhecimento pelos destinatários;
II - o tempo necessário para adaptação da administração pública e dos particulares aos novos procedimentos, regras e exigências; e
III - o período do mês, do ano ou da semana mais adequado para o início da aplicação das novas regras.
Ou seja, deve-se demonstrar por que há necessidade de postergação de efeitos do ato normativo, como a adaptação da administração pública aos novos procedimentos, regras e exigências, por exemplo.
Por fim, embora os Anexos não tenham sido incluídos no arquivo no SEI, por serem apenas demonstrativos e tabelas, todos de ordem técnica, não há necessidade de manifestação desta Consultoria a respeito.
Quanto aos aspectos redacionais da minuta de Decreto, sugere-se a análise, no momento oportuno, da possibilidade das seguintes alterações, caso entendam cabíveis:
A ementa está disposta da seguinte forma:
Altera o Decreto nº11.203, de 21 de setembro de 2022, que aprova a Estatuto e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança da Fundação Cultural Palmares, e remaneja e transforma cargos em comissão e funções de confiança.
Sugere-se a correção de "a Estatuto" para "o Estatuto".
Ademais, o caput do Art. 3° do texto da minuta prevê que:
Art. 3º O Anexo I ao Decreto nº 11.203, de 22 de setembro de 2023, passa a vigorar com as seguintes alterações:
Sugere-se a correção do ano do Decreto n° 11.203 de 2023 para 2022.
Por fim, quanto ao art. 13-B, VI, em que se prevê "(...) para remessa ao Ministro de Estado", sugere-se a aplicação do art. 11, §§ 9° e 10, do Decreto n° 12.002/23[3], acerca da possibilidade de flexão da denominação do cargo público conforme o gênero da pessoa que o ocupe no momento da proposição do ato normativo ou a viabilidade de utilizar a expressão "autoridade máxima do órgão". A título de exemplo, segue-se redação possível:
VI - instruir os processos administrativos disciplinares, cujas penalidades propostas sejam demissão, suspensão superior a trinta dias, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, destituição de cargo em comissão ou destituição de função comissionada, para remessa à Ministra de Estado da Cultura;
OU
VI - instruir os processos administrativos disciplinares, cujas penalidades propostas sejam demissão, suspensão superior a trinta dias, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, destituição de cargo em comissão ou destituição de função comissionada, para remessa à autoridade máxima do Ministério da Cultura;
II.2 Da adequação documental ao Decreto n° 12.002/24
Quanto aos aspectos formais, verifica-se a presença da Exposição de Motivos Interministerial, nos termos do art. 51 do Decreto n° 12.002/24, para justificar e fundamentar a edição do ato normativo.
No que diz respeito à exigência de parecer de mérito, conforme determinação do Art. 56, II, do Decreto nº 12.002/24, verifica-se a presença do PARECER Nº 2/2024/CGE/PR (SEI n° 1727261 no SEI n° 01400.010551/2024-17) e da Nota Técnica nº 17/2024 (SEI/MinC n° 1860319 no SEI n° 01400.018737/2024-14).
Em relação a isso, ressalta-se a necessidade de que sejam cumpridos os requisitos previstos no art. 58, do Decreto n° 12.002/24, quais sejam:
Art. 58. O parecer de mérito conterá:
I - a análise do problema que o ato normativo visa solucionar;
II - os objetivos que se pretende alcançar;
III - a identificação dos atingidos pelo ato normativo;
IV - quando aplicável, a estratégia e o prazo para implementação;
V - a informação orçamentário-financeira, nos termos do disposto nos § 1º e § 2º;
VI - quando aplicável, a análise do impacto da medida:
a) sobre o meio ambiente; e
b) sobre outras políticas públicas, inclusive quanto à interação ou à sobreposição; e
VII - na hipótese de medida provisória ou de projeto de lei com adoção do procedimento legislativo de urgência previsto no art. 64, § 1º, da Constituição, a análise das consequências que resultariam do uso do processo legislativo regular.
§ 1º A informação orçamentário-financeira de que trata o inciso V do caput explicitará se a proposta cria, expande ou aperfeiçoa ação governamental que acarrete aumento de despesas ou implique redução ou renúncia de receitas.
§ 2º Se a proposta criar, expandir ou aperfeiçoar ação governamental que acarrete aumento de despesas ou implique redução ou renúncia de receitas, o parecer de mérito demonstrará o atendimento ao disposto na legislação fiscal, em especial, o atendimento ou a não aplicação do disposto:
I - nos art. 167 e art. 169 da Constituição;
II - no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
III - na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000;
IV - na lei de diretrizes orçamentárias; e
V - na lei orçamentária anual.
Inclusive, deve estar prevista a informação orçamentário-financeira (inciso V) expressamente, conforme alertado no parágrafo 12.
Deve-se, igualmente, ser providenciada a manifestação técnica e o parecer jurídico dos demais Ministérios que referendarem o ato, conforme determinação do Art. 54 do Decreto nº Decreto nº 12.002/24.
Por fim, recomenda-se que no texto a ser enviado para análise da Casa Civil sejam respeitadas as regras de elaboração e formatação previstas no Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, e na Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998.
III - CONCLUSÃO
Diante de todo o exposto, sendo estas as observações de caráter jurídico acerca da minuta de Decreto e respectiva Exposição de Motivos Interministerial, posicionamo‐nos pelo encaminhamento da proposta ao Gabinete da Ministra de Estado da Cultura, para inserção no Sistema de Geração e Tramitação de Documentos Oficiais do Governo Federal (SIDOF) da proposta em anexo ao presente parecer, observados os parágrafos 16, 21, 25, 29, 33, 35, 36, 39 deste parecer.
À consideração superior.
Brasília, 08 de agosto de 2024.
LORENA DE FÁTIMA SOUSA ARAÚJO NARCIZO
Procuradora da Fazenda Nacional
Consultora Jurídica Adjunta
Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Cultura
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400018737202414 e da chave de acesso af12d664
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