ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS

PARECER n. 00254/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.027907/2011-37

INTERESSADOS: MINISTÉRIO DA CULTURA, SECRETARIA-EXECUTIVA, GABINETE DA MINISTRA, CONSULTORIA JURÍDICA

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

Senhora Coordenadora-Geral Substituta

EMENTA:

I - Mecenato - Lei 8.313/91. Reprovação da Prestação de Contas do Pronac nº 11.8147, intitulado "Caminhos da Leitura".

II - Recurso Administrativo fundamentado na obstrução ao Proponente, pela Administração Pública, do contraditório e da ampla defesa.

III - Manifestação técnica pelo provimento do recurso com a consequente reversão da Reprovação, para a Aprovação da Prestação de Contas.

IV - Parecer pelo retorno dos autos à área técnica, com vistas ao recebimento e avaliação do recurso da Proponente a título de Pedido de Revisão, visando adequar a decisão à legislação pertinente e à segurança jurídica das decisões administrativas.

V - À consideração superior.

Trata-se de pedido de análise e manifestação advindo do Gabinete da Secretaria-Executiva, conforme Despacho nº 3475/2025/GSE/GM/MinC, solicitando pronunciamento desta Consultoria quanto à Análise Técnica nº 6/2024/CAFTCIC/CGAPC/SGPTC/GSE/GM, no que tange ao recurso administrativo interposto pela proponente - Associação Brasileira de Difusão do Livro - ABDL, em especial quanto à tempestividade do recurso, no PRONAC nº 11.8147, intitulado "Caminhos da Leitura", para decisão da Secretaria-Executiva, nos termos do § 4º, do art. 60, da Instrução Normativa nº 11, de 30 de janeiro de 2024.

Verifica-se que o citado recurso foi interposto pela proponente ABDL em 12 de julho de 2023, dez (10) meses após a publicação da Portaria nº 528, de 13 de setembro de 2022, que reprovou a Prestação de Contas do Projeto em razão de ocorrências financeiras não sanadas até a data do Parecer Financeiro nº 134/2022/CAFMU/CGPC/SGFT/GSE.

Consoante se extrai dos autos, a reprovação das contas foi disponibilizada no Sistema de Acesso às Leis de Incentivo à Cultura - Salic, em 14/09/2022, solicitando à Proponente a restituição do valor de R$ 603.987,10 (seiscentos e três mil, novecentos e oitenta e sete reais e dez centavos) ao Fundo Nacional da Cultura - FNC.

Notificada acerca da citada decisão, a ABDL protocolou nesta Pasta solicitação de acesso ao referido Parecer Financeiro nº 134/2022/CAFMU/CGPC/SGFT/GSE, que reprovou a Prestação de Contas do projeto, o que, segundo informações técnicas, permaneceu sem resposta até 05/05/2023, data da edição da Nota Informativa nº 17/2023/CGSPTC/SGPTC/SE/MINC (1167347) que comunicou sobre o atendimento ao pedido de acesso aos autos pela Proponente, nos seguintes termos:

"Em atenção ao requerimento de cópia do processo (SEI nº 01400.027907/2011-37) essa Divisão disponibilizou acesso externo ao processo solicitado via E-mail de Atendimento.

O e-mail com acesso externo autorizado recebeu link para consultar o processo com a validade da disponibilização de acesso por 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias. Quando o destinatário clicar no link, o sistema abrirá a tela de “Acesso Externo Autorizado”. O andamento do processo poderá ser acompanhado, visualizando suas autuações, lista de documentos e lista de andamentos. O sistema também disponibiliza a opção de conversão da tela em um arquivo PDF. (...)".

Dessa forma, a ABDL apresentou defesa (1282909) justificando que somente obteve a documentação necessária à interposição de recurso em 09/05/2023, razão pela qual interpôs o dito recurso somente em 14/07/2023, com os argumentos a seguir:  

"...

Ocorre que, a despeito do Comunicado informar que “estão disponíveis para consulta no Salic os documentos referentes à avaliação da prestação de contas do projeto”, tal documentação não estava acessível à proponente via sistema, visto que, devido à data de início do projeto (2013, anterior ao atual Sistema Salic), a prestação de contas do projeto foi realizada e apresentada inteiramente de forma física e não pelo Sistema. A proponente, portanto, não teve acesso às razões da reprovação das contas por meio do sistema Salic, motivo pelo qual ficou prejudicada em seu direito à ampla defesa e ao contraditório.

(...)

Diante da total ausência de informações acerca do motivo que levou à reprovação das contas, a proponente solicitou por diversas vezes a este Ministério (à época o Ministério do Turismo) o acesso ao parecer de reprovação, mas somente conseguiu obter acesso ao Parecer Financeiro nº 134/2022/CAFMU/CGPC/SGFT/GSE (parecer de reprovação) em 09 de maio de 2023 (Anexo). 

(...)

Observa-se, portanto, que a proponente não teve o seu direito à ampla defesa e ao contraditório respeitados, visto que suas respostas foram absolutamente ignoradas pelos analistas, mantendo a reprovação com fulcro em uma omissão, repita-se, inverídica, por parte da proponente. Ng.

Nos documentos enviados em 04/05/2020, e aqui novamente encaminhados, é possível perceber que todas as diligências foram devidamente sanadas, com a apresentação de toda a documentação solicitada pelo analista, motivo pelo qual não há motivos para a reprovação da prestação de contas.  

(...)

É urgente, portanto, que se garanta o devido processo legal à proponente, permitindo que suas alegações de defesa em relação à diligência 18/02/2020 (SEI 0854104) sejam devidamente analisadas por este Ministério, e seja possível a aprovação das contas da proponente com fulcro no artigo 60, I, c) da IN MINC nº 01/2023. 

Sobreveio, assim, a Análise Técnica nº 6/2024/CAFTCIC/CGAPC/SGPTC/GSE/GM que, após o exame do citado recurso administrativo, decidiu por restabelecer o direito ao contraditório e à ampla defesa da referida decisão administrativa, com respaldo não só no inciso LV do art. 5º da Constituição Federal - CF/88, como também no art. 59, da Lei nº 9.784/99:

"(...)

DA TEMPESTIVIDADE E ADMISSIBILIDADE DO RECURSO

Registra-se que o projeto teve a sua reprovação publicada mediante Portaria nº 528, de 13 de setembro de 2022 (SEI 1166998), tendo sido a proponente cientificada por meio do Comunicado nº 525/2022/CGARE/DFIND/SEFIC/SECULT (SEI 1166965), remetido via correspondência eletrônica (SEI 1167000) em 14 de setembro de 2022. 

Com vistas a assegurar o direito ao contraditório e à ampla defesa da referida decisão administrativa, respaldado no art. 59 da Lei nº 9.784/1999, o prazo para a interposição de recurso foi de 10 (dez) dias, consoante o § do art. 62 da IN MTur nº 3/2022, vigente à época, a contar do dia seguinte ao registro da decisão no Salic. Contudo, tal prazo restou-se prejudicado, visto que a documentação referente à avaliação da prestação de contas foi disponibilizada no Salic somente em 9 de maio de 2023 (SEI 1167343 e 1167347). Desse modo, o prazo para interposição de recurso passou a ser disciplinado pelo § do art. 64 da IN MinC nº 11/2024, a saber, 30 (trinta) dias. Ng.

Assim, no exercício de seu direito, a proponente interpôs recurso administrativo via correspondência eletrônica em 5 de junho de 2023 (SEI 1282909), sendo conhecido e considerado, portanto, TEMPESTIVO.

SOBRE O EFEITO SUSPENSIVO

Conforme o § 1º do art. 62 da Instrução Normativa MTur nº 3/2022 (vigente à época) e seu equivalente na Instrução Normativa MinC nº 11/2024, disposto no § 1º do art. 64:

IN MinC nº 11/2024:

Art. 64. Da decisão de reprovação das contas ou aprovação com ressalvas, caberá recurso ao Ministro de Estado da Cultura, no prazo de 30 (trinta) dias a contar do dia seguinte ao registro da decisão no Salic, dirigido à autoridade que proferiu a decisão, que se manifestará em até 60 (sessenta) dias, a contar da data da interposição do recurso.§ O recurso tempestivo suspende os efeitos da reprovação ou aprovação com ressalvas, inclusive no que tange à análise e ao prazo do art. 63, salvo nos casos de comprovada má-fé.

Sendo assim, o projeto encontra-se na situação 'D40 - Análise de recurso prestação de contas' no Sistema de Apoio às Leis de Incentivo à Cultura (SALIC), tendo sido suspensos os efeitos de sua reprovação.

(...)

Em face das considerações expostas, propõe-se o envio dos autos à Subsecretaria de Gestão de Prestação e Tomada de Contas (SGPTC), para que, com fulcro no art. 20, § 2º, da Lei nº 8.313/1991, dê PROVIMENTO ao recurso interposto e reverta a REPROVAÇÃO para APROVAÇÃO e, após pronunciamento, recomenda-se que seja encaminhado à Coordenação de Atendimento Administrativo para as providências subsequentes.

É a síntese do necessário. Passo a me manifestar.

Inicialmente, importante ressaltar que a análise dos autos por esta CONJUR limita-se à conformação jurídico-formal do processo em exame com as normas constitucionais e infraconstitucionais referentes à matéria. Não cabe, portanto, a este órgão jurídico adentrar em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente. Tampouco compete à Consultoria Jurídica examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira.

Dito isso, a presente manifestação possui natureza meramente opinativa e, por tal motivo, as orientações apresentadas não se tornam vinculantes ao gestor público, o qual pode, de forma justificada, adotar orientação contrária ou diversa daquela emanada por esta Consultoria Jurídica.

 À guisa de introdução, importa registrar que o panorama apresentado nos autos demonstra a interposição intempestiva de recurso administrativo, datado de 12 de julho de 2023, levando-se em conta a publicação da decisão final de reprovação das contas em Diário Oficial em 14 de setembro de 2022, pela Portaria nº 528, de 13 de setembro de 2022.

Não obstante, em análise às argumentações contidas no citado "recurso intempestivo", a unidade técnica desta Pasta compreendeu o equívoco administrativo configurado na ausência de disponibilização de documentos necessários à defesa da Proponente à época, o que levou à revisão do ato administrativo que reprovou as contas do projeto, diante da argumentação de infringência ao corolário do contraditório e da ampla defesa. 

Certamente, em casos como o presente, a documentação necessária ao apontamento de possíveis irregularidades processuais ou das razões da quantificação de danos financeiros ao erário, deveriam compor os autos para que o interessado pudesse ter apresentado a legítima peça de defesa com a propriedade e a segurança cabíveis.

É certo, também, que as garantias do contraditório e da ampla defesa emanam de outra garantia, a do devido processo legal, e são previstas no inciso LV, do artigo 5°, da Constituição Federal de 1988, sendo uma das mais importantes garantias previstas em uma Constituição democrática. Com efeito, trata-se de disposição fundamental, pois busca permitir ao cidadão que participe da formação da decisão estatal com potencial de atingir sua esfera jurídica.

O preceptivo constitucional que normatiza o princípio do contraditório foi delineado da seguinte forma:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;

Nesse contexto, considerando os argumentos de violação ao devido processo legal, vale consignar a inevitabilidade de duas providências administrativas: a) A revisão dos atos administrativos que não oportunizaram o contraditório e a ampla defesa ao Proponente, e b) O recebimento da defesa apreciada a título de recurso administrativo, como Pedido de Revisão, valendo-se do princípio da fungibilidade dos recursos para a solução jurídica de composição dos interesses no caso, levando-se em conta a inexistência de eventual má-fé por parte da Proponente, bem como diante da impossibilidade de ser apreciado recurso administrativo intempestivo.

Com efeito, no que tange à providência listada no item a - revisão da administração pública dos próprios atos​, saliente-se a possibilidade de se dar a qualquer tempo, pois a Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos. Além disso, pode também revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial (Súmulas 346 e 473, do Supremo Tribunal Federal - STF).

Quanto ao item b - princípio da fungibilidade recursal, é um princípio jurídico que permite a admissão de um recurso impróprio, como se fosse o adequado para impugnar um ato eivado de vícios, objetivando a segurança jurídica e a celeridade processual.

Registre-se, portanto, que o momento processual da contagem do prazo para a interposição de recursos administrativos deve se dar a partir da notificação formal do interessado ou da publicação oficial da decisão recorrida, diante das previsões do artigo 59, da Lei nº 9.784, que determina:

Art. 59. Salvo disposição legal específica, é de dez dias o prazo para interposição de recurso administrativo, contado a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão recorrida.

§ 1^o Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá ser decidido no prazo máximo de trinta dias, a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente.

§ 2^o O prazo mencionado no parágrafo anterior poderá ser prorrogado por igual período, ante justificativa explícita.

Diante dessas breves considerações, cumpre chamar o feito à ordem, com vistas à adequação da Análise nº 6/2024/CAFTCIC/CGAPC/SGPTC/GSE/GM às corretas etapas processuais, em conformidade com as normas de regência, sendo imperioso o esclarecimento das seguintes situações jurídicas: 

 No caso concreto, a avaliação dos resultados da Prestação de Contas, consoante prevista no § 4º do Art. 60, da IN MinC nº 11, de 2024, refere-se à período ultrapassado nos autos, pois fora realizada quando da efetiva análise da Prestação de Contas que decidiu pela Reprovação, conforme o Parecer Financeiro nº 134/2022/CAFMU/CGPC/SGFT/GSE (1166949), sendo incongruente, agora, a oitiva da Secretaria-Executiva conforme requerida na Análise nº 6/2024 (1629828), vejamos: 

Art. 60. A avaliação de resultados considerará a prestação de contas como:

(...)

§ 4º A decisão de que trata o caput caberá ao Secretário Executivo. Ng,

Observe-se que a apresentação da peça de defesa em análise contra a reprovação das contas, não mais se insere nas atribuições da Secretaria-Executiva desta Pasta, uma vez que a análise de Recurso Administrativo, ou de Pedido de Revisão da decisão que reprovou as contas do projeto, encontra-se legalmente inserta nas competências da Ministra da Cultura, isto é, trata-se do momento processual previsto no Art. 64, da Instrução Normativa MinC nº 11, de 2024, a saber:

Art. 64. Da decisão de reprovação das contas ou aprovação com ressalvas, caberá recurso ao Ministro de Estado da Cultura, no prazo de 30 (trinta) dias a contar do dia seguinte ao registro da decisão no Salic, dirigido à autoridade que proferiu a decisão, que se manifestará em até 60 (sessenta) dias, a contar da data da interposição do recurso.

Constata-se, portanto, que a presente manifestação da Proponente deve ser avaliada exclusivamente pela Exma. Sra. Ministra de Estado da Cultura (e não pela Secretária-Executiva), nos termos do artigo 13 da Lei nº 9.784, de 1999, verbis:

Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:

I - a edição de atos de caráter normativo;

II - a decisão de recursos administrativos; Ng.

III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

A segunda situação jurídica a ser examinada, refere-se à data da publicação da Portaria nº 528, de 13 de setembro de 2022, em Diário Oficial da União, 14 de setembro de 2022, e a data da interposição pela proponente da peça intitulada "recurso administrativo", 12 de julho de 2023, pois após decorridos dez (10) meses da publicação em D.O., a única possibilidade legal de ser conhecida e avaliada a referida defesa no âmbito administrativo é o recebimento da solicitação a título de "Pedido de Revisão", sob pena de ser violada a expressa vedação normativa encartada no artigo 63, I, da Lei nº 9.784/1999, que não admite o conhecimento de recursos interpostos fora do prazo legal:

Art. 63. O recurso não será conhecido quando interposto:

I - fora do prazo;

II - perante órgão incompetente;

III - por quem não seja legitimado;

IV - após exaurida a esfera administrativa.

§ 1^o Na hipótese do inciso II, será indicada ao recorrente a autoridade competente, sendo-lhe devolvido o prazo para recurso.

§ 2^o O não conhecimento do recurso não impede a Administração de rever de ofício o ato ilegal, desde que não ocorrida preclusão administrativa. Ng.

Nesse diapasão, considerando já ter havido o recebimento e a análise técnica da peça de defesa apresentada pela Proponente, a consequência obrigatória é o prognóstico do reconhecimento da apresentação de "fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada", a configurar o Pedido de Revisão, nos exatos termos do Art. 65, da Lei nº 9.784/99:

Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada.

No que diz respeito, assim, aos argumentos esposados pela Proponente no dito Pedido de Revisão, constata-se a verificação técnica concreta da apresentação de fatos novos ou circunstâncias relevantes que ensejaram a reconsideração, ou reversão da decisão que reprovou as contas da Proponente, para Aprovação da Prestação de Contas, pois, do contrário, não caberia a reavaliação técnica da defesa da Proponente nesta Pasta. Nesse ponto, releve-se que a pretensão da recorrente se cingiu ao pedido de reforma da decisão em virtude de argumento imperativo quanto à supressão do direito ao contraditório e à ampla defesa, o que levou à APROVAÇÃO das contas apresentadas.

Dessa forma, o que houve nos autos foi a necessária demonstração justificada da área técnica, das razões que consistiram nos fatos novos não decorrentes de culpa exclusiva do Proponente, seja por desídia ou inaptidão pessoal para produzi-los no momento processual oportuno, a saber, durante o prazo processual recursal de que dispunha para interpor recurso administrativo válido, que eventualmente legitimam o manejo e deferimento da pretensão revisional ora analisada.

O que se pode concluir, assim, quanto à solicitação formulada pela Secretaria-Executiva no Despacho nº 3475/2025/GSE/GM/MinC, de manifestação desta Consultoria para embasar pronunciamento final, com fulcro no § 4º, do art. 60 da IN MinC nº 11/2024, especialmente quanto à tempestividade do recurso avaliado pela área técnica na Análise nº 6/2024 (1629828), é que os autos deverão retornar aos técnicos desta Pasta para que ajustem o recebimento e a avaliação do recurso intempestivo aos termos da legislação de regência, para que seja submetido à Exma. Sra. Ministra de Estado da Cultura a título de Pedido de Revisão, consoante detalhado no bojo da manifestação deste Consultivo.

A título de arremate, embora o recurso administrativo tenha sido apresentado intempestivamente, a situação de aprovação das contas foi convalidada nos autos, restando à unidade técnica produzir fundamentação legal adequada ao tipo de reavaliação administrativa legalmente cabível (Pedido de Revisão) para submeter os autos à apreciação da autoridade máxima deste Ministério.

CONCLUSÃO

Isso posto, sob a égide da fundamentação supra, opina-se no sentido da legalidade da análise da defesa da Proponente, com base nas garantias do contraditório e da ampla defesa que emanam de outra garantia, a do devido processo legal, consoante previstas no inciso LV, do artigo 5°, da Constituição Federal de 1988, sendo uma das mais importantes garantias previstas em uma Constituição democrática, o que legitima, assim, a revisão e alteração da decisão administrativa que aprovou as contas da Proponente a partir de recurso intempestivo. 

De fato, porém, para a fundamentação legal do ato administrativo que conheceu e reavaliou a referida apresentação de defesa no âmbito administrativo, é imperativo o uso do princípio da fungibilidade para o recebimento e exame da solicitação como "Pedido de Revisão", sob pena de ser violada a expressa vedação normativa encartada no artigo 63, I, da Lei nº 9.784/1999, que não admite o conhecimento de recursos interpostos fora do prazo legal.

Avulta registrar, assim, que a Administração Pública deverá, como solução jurídica mais viável ao caso em análise, providenciar nova avaliação técnica devidamente fundamentada na legislação de regência, para deferir o Pedido de Revisão in question antes de submeter os autos à avaliação definitiva da Exma. Sra. Ministra de Estado da Cultura.

À consideração superior.

Brasília, 27 de agosto de 2024

MARIA IZABEL DE CASTRO GAROTTI

Advogada da União

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