ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS

 

PARECER n. 00263/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

 

NUP: 01400.013091/2024-89

INTERESSADOS: CORREGEDORIA COREG/GM/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

 

EMENTA: PAR – Processo Administrativo de Responsabilização. Lei de Licitações e aplicação de sanções nos casos de irregularidades praticadas no âmbito de PRONACs. Análise jurídica.
 
 

1. O Ofício nº 116/2024/COREG/GM/MinC (1849840), dirigido a esta Consultoria Jurídica, solicita novamente o esclarecimento da seguinte dúvida jurídica: se as penalidades da Lei nº 8.666, de 1993, ou da Lei nº 14.133, de 2021, são aplicáveis ao incentivo a projetos culturais quando ocorrem irregularidades na sua execução.

 

2. Para esta consulta, os autos foram instruídos com o Ofício 1849840.

 

3. É o relatório.

 

II. ANÁLISE JURÍDICA

4. O art. 131 da Constituição Federal dispõe sobre a Advocacia-Geral da União - AGU, responsável pelas atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo. E os incisos I e V do art. 11 da Lei Complementar n.º 73, de 1993 (Lei Orgânica da AGU), estabelecem a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados.[1]

 

5. Destaco que, nos termos do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU[2], essa Conjur não deve se manifestar quanto aos aspectos relativos à conveniência e à oportunidade dos atos administrativos (reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente), tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira.

 

6. Desta forma, passa-se à análise da dúvida ora apresentada.

 

7. Em primeiro lugar, destaco que, somente na terceira consulta à Conjur/MinC, a Corregedoria nos apontou o processo SEI 01400.005913/2023-77, correlacionado ao caso dos autos.

 

8. A leitura deste processo nos permite inferir que, dentre os PRONACs apresentados pelo proponente Grupo Teatral Terra, e até o presente momento:

a) somente o PRONAC 11-0909 teve a prestação de contas rejeitada, com a consequente aplicação da sanção de inabilitação ao proponente. Os autos foram encaminhados ao TCU para instauração de Tomada de Contas Especial – TCE, e o Acórdão nº 3237/2022/1ª Câmara, que determinou uma série de medidas a serem adotadas pelo MinC[3]; e

 

b) o PRONAC 1626426 ainda se encontra pendente de análise da prestação de contas.

 

9. Quanto ao PRONAC 11-0909, destaco os seguintes extratos do Processo SEI nº 01400.05913/2023-77:

- Nota Técnica nº 3/2023/COREG/GM/MinC (1291201):
8. Em conformidade com as premissas da Nota Técnica n.º 1710/2015/CGU-R/SC (0348824), ainda que seja importante ressaltar a natureza inicial e incipiente da análise, é imprescindível considerar as considerações tecidas pelo órgão de controle no processo de admissibilidade.
9. Nesse contexto, as averiguações apontam que a agente em questão, supostamente envolvida na execução da encenação do espetáculo teatral intitulado "A República em Laguna", durante os anos de 2007 a 2011, teria incorrido em diversas irregularidades, tais como efetuar pagamentos em duplicidade para despesas relacionadas ao elenco, show pirotécnico e confecção de cartazes. Além disso, identificou-se a prestação de serviços antes mesmo da formalização do contrato, o que é contrário aos requisitos legais.
10. Outras questões censuráveis observadas compreendem superfaturamento na locação de outdoors, bem como um superdimensionamento do evento quando comparado ao ano anterior, o que suscita questionamentos sobre a efetiva justificativa para tais incrementos.
11. Adicionalmente, foi detectada uma omissão quanto à devida arrecadação das receitas provenientes da bilheteria, acarretando em um montante estimado de R$ 1.483.095,00 (um milhão, quatrocentos e oitenta e três mil e noventa e cinco reais) que, alegadamente, não foi contabilizado e registrado adequadamente.
12. Portanto, à luz das constatações preliminares da referida Nota Técnica, é imprescindível prosseguir com uma apuração minuciosa e aprofundada dessas alegadas irregularidades, a fim de esclarecer a veracidade e o impacto das mesmas, com vistas a garantir a integridade e a transparência nos processos e emprego dos recursos públicos.
- Nota Técnica EPAD (1626426)
Nos termos da Nota Técnica n.º 1710/2015/CGU-R/SC (0348824), a pessoa jurídica teria supostamente praticado diversas irregularidades, na realização da encenação do espetáculo teatral “A República em Laguna” nos anos de 2007 a 2011, dentre elas: pagamentos em duplicidade em despesas com elenco, show pirotécnico e confecção de cartazes; serviços prestados antes da formalização do contrato; superfaturamento na locação de outdoors; superdimensionamento em evento comparado ao ano anterior; e omissão de receita de bilheteria. Tais irregularidades teriam resultado em prejuízo potencial ao erário de pelo menos R$ 1.483.095,00. (grifamos)
 

10. Desta forma, a Corregedoria nos indaga se, na hipótese de irregularidades na execução de projetos culturais incentivados por meio do PRONAC, podem ser aplicadas as  penalidades previstas na Lei de Licitações.

 

11. A Lei nº 12.846, de 2013, conhecida como Lei Anticorrupção, dispõe sobre a responsabilização objetiva administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática dos atos contra a administração pública previstos em seu art. 5º:

Art. 5º Constituem atos lesivos à administração pública, nacional ou estrangeira, para os fins desta Lei, todos aqueles praticados pelas pessoas jurídicas mencionadas no parágrafo único do art. 1º , que atentem contra o patrimônio público nacional ou estrangeiro, contra princípios da administração pública ou contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, assim definidos:
I - prometer, oferecer ou dar, direta ou indiretamente, vantagem indevida a agente público, ou a terceira pessoa a ele relacionada;
II - comprovadamente, financiar, custear, patrocinar ou de qualquer modo subvencionar a prática dos atos ilícitos previstos nesta Lei;
III - comprovadamente, utilizar-se de interposta pessoa física ou jurídica para ocultar ou dissimular seus reais interesses ou a identidade dos beneficiários dos atos praticados;
IV - no tocante a licitações e contratos:
a) frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o caráter competitivo de procedimento licitatório público;
b) impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer ato de procedimento licitatório público;
c) afastar ou procurar afastar licitante, por meio de fraude ou oferecimento de vantagem de qualquer tipo;
d) fraudar licitação pública ou contrato dela decorrente;
e) criar, de modo fraudulento ou irregular, pessoa jurídica para participar de licitação pública ou celebrar contrato administrativo;
f) obter vantagem ou benefício indevido, de modo fraudulento, de modificações ou prorrogações de contratos celebrados com a administração pública, sem autorização em lei, no ato convocatório da licitação pública ou nos respectivos instrumentos contratuais; ou
g) manipular ou fraudar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos celebrados com a administração pública;
V - dificultar atividade de investigação ou fiscalização de órgãos, entidades ou agentes públicos, ou intervir em sua atuação, inclusive no âmbito das agências reguladoras e dos órgãos de fiscalização do sistema financeiro nacional. (grifamos)

 

12. Em primeiro lugar, cumpre destacar que a cumulatividade de aplicação de sanções previstas na Lei Anticorrupção com outras normas sancionadoras (como é o caso da Lei de Licitações) é permitida, nos termos do art. 30 da Lei nº 12.846, de 2013, e do próprio Manual de PAR da CGU[4]:

Lei nº 12.846, de 2013:
Art. 30. A aplicação das sanções previstas nesta Lei não afeta os processos de responsabilização e aplicação de penalidades decorrentes de:
I - ato de improbidade administrativa nos termos da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992 ; e
II - atos ilícitos alcançados pela Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, ou outras normas de licitações e contratos da administração pública, inclusive no tocante ao Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC instituído pela Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011.
Manual de PAR da CGU:
O Direito brasileiro é rico em situações em que uma única conduta atrai múltiplas penalidades, sejam elas de mesma natureza ou não, estando em textos jurídicos distintos ou em uma mesma lei. A título de exemplo, citem-se: o Código Penal prevê diversas hipóteses de restrição de liberdade cumulada com o pagamento de multa penal60; o Código de Trânsito Nacional prevê acumulação de penas administrativas e restritivas de liberdade; a prática de homicídio atrai, além de sanções criminais, o dever de indenizar a vítima e a família previsto no Código Civil; a própria Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção), em seu artigo 30, prevê expressamente a acumulação de suas sanções administrativas com a Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações) e, em seu artigo 19, estabelece a possibilidade de acumulação das sanções de multa e publicação extraordinária com as sanções de seu artigo 19, as quais somente podem ser impostas pelo Poder Judiciário; o artigo 12 da Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) estabelece expressamente, em seu artigo 12, diversas sanções que podem ainda se acumular “independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica”; o artigo 87, §2º, da Lei 8.666/93 (Lei de Licitações), permite expressamente a imposição conjunta de multa com a advertência, a suspensão temporária ou a declaração de inidoneidade.
Para além disso, a própria CGU entende que é possível a acumulação de penalidades administrativas previstas na Lei de Licitações (Lei nº 8.666/93) com a Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção), mesmo estando as sanções em textos diferentes:
A responsabilização administrativa de entes privados tem respaldo de múltiplas fontes normativas. (...) As penalidades previstas nos diplomas podem ser cominadas aos infratores de modo isolado ou cumulado, dependendo da subsunção do caso concreto num ou em mais de um dispositivo legal, o que evidencia a necessidade de diálogo das normas para harmonia do sistema. (grifamos)
 

13. Além disso, no âmbito do Parecer nº 146/2024/CONJUR-MinC/CGU/AGU (1804528), esta Consultoria Jurídica também já esclareceu que o entendimento da CGU é no sentido de que o inciso IV do art. 5º da Lei nº 12.846, de 2013, alcança não apenas os ilícitos praticados em licitações e contratos, mas em todos os demais atos que também possuem natureza contratual, incluído o mecanismo de incentivo fiscal, tendo-se em vista a regra prevista no art. 38 da Lei Rouanet[5]. Quanto a este ponto, destaco novamente os seguintes trechos do Manual de PAR da CGU[6]:

É importante destacar que o inciso engloba não só os contratos públicos regidos pela Lei nº 8.666/93 e normas congêneres.
Portanto, os atos lesivos ali tipificados aplicam-se inclusive para outros instrumentos contratuais firmados pela Administração Pública, como é o caso de financiamentos públicos concedidos por bancos de fomento, utilizando-se de recursos constitucionais com essa finalidade. Interpretação diversa acabaria por advogar em favor de não responsabilizar fraudes perpetradas em instrumentos firmados pela Administração Pública em diversas outras searas que não a de contratação de obras e prestação de serviços. (grifamos)

 

14. Desta forma, se é viável a incidência cumulativa das sanções previstas na Lei Anticorrupção com a Lei de Licitações, e a própria CGU entende que o inciso IV do art. 5º da Lei nº 12.846, de 2013, alcança não apenas os ilícitos praticados em licitações e contratos, mas em todos os atos que possuem natureza contratual (incluído o incentivo a projetos culturais), é forçoso concluir no sentido de, na aplicação da Lei nº 12.846, de 2013, as sanções previstas na Lei de Licitações são aplicáveis ao mecanismo de incentivo fiscal, caso comprovada a prática das condutas previstas no inciso IV do art. 5º da Lei nº 12.846, de 2013, na execução de projetos culturais incentivados

 

III – CONCLUSÃO:

15. Nos termos do art. 30 da Lei nº 12.846, de 2013, é permitida a aplicação cumulativa das sanções previstas na Lei Anticorrupção e na Lei de Licitações.

 

16. O entendimento da CGU é no sentido de que o inciso IV do art. 5º da Lei nº 12.846, de 2013, alcança não apenas os ilícitos praticados em licitações e contratos, mas em todos os atos que possuem natureza contratual, incluído o mecanismo de incentivo fiscal.

 

17. Desta forma, no âmbito de aplicabilidade da Lei Anticorrupção, as sanções previstas na Lei de Licitações são aplicáveis ao mecanismo de incentivo fiscal, caso comprovada a prática das condutas previstas no inciso IV do art. 5º da Lei nº 12.846, de 2013, na execução de projetos culturais incentivados.

 

18. É o Parecer.

 

Brasília, 16 de agosto de 2024.

 

                        LARISSA FERNANDES NOGUEIRA DA GAMA

                        ADVOGADA DA UNIÃO

                        Coordenadora-Geral de Políticas Culturais Substituta

 

                                   


[1] Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:

I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;

(...)

V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;

 

[2] A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

 

[3] (...) 9.2. julgar irregulares as contas do Sr. André Luiz Vieira de Oliveira, com fundamento no art. 16, III, “b” e “c”, da Lei 8.443/1992, e condená-lo, solidariamente ao Grupo Teatral Terra, ao pagamento das quantias a seguir especificadas, atualizadas monetariamente e acrescidas de juros de mora, calculados a partir das datas especificadas até a data do efetivo recolhimento, fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, III, “a”, do RI/TCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Fundo Nacional de Cultura, na forma da legislação em vigor (...)

9.3. aplicar ao Grupo Teatral Terra e ao Sr. André Luiz Vieira de Oliveira, individualmente, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 410.000,00 (quatrocentos e dez mil reais), com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, III, “a”, do RI/TCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão que vier a ser proferido até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;

9.4. autorizar, desde logo, nos termos dos arts. 219, II, do RI/TCU e 28, II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;

9.5. autorizar, desde logo, se requerido, com fundamento no art. 26, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 217, §§ 1º e 2º, do RI/TCU, o parcelamento das dívidas em até 36 parcelas, incidindo, sobre cada parcela, corrigida monetariamente, os correspondentes acréscimos legais, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, para comprovar, perante o Tribunal, o recolhimento da primeira parcela, e de 30 (trinta) dias, a contar da parcela anterior, para comprovar o recolhimento das demais parcelas, devendo incidir, sobre cada valor mensal, atualizado monetariamente, os juros de mora devidos, no caso do débito, na forma prevista na legislação em vigor, alertando o responsável de que a falta de comprovação do pagamento de qualquer parcela importará o vencimento antecipado do saldo devedor, nos termos do § 2º do art. 217 do Regimento Interno deste Tribunal; (...)

 

[4] Controladoria-Geral da União. Manual de Responsabilização de Entes Privados. 2022, p. 67/68. Disponível em <chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.gov.br/corregedorias/pt-br/assuntos/painel-de-responsabilizacao/responsabilizacao-entes-privados/manual_de_responsabilizao_de_entes_privados-2022.pdf>. Acesso em 16 agosto  2024.

 

[5] Art. 38: Na hipótese de dolo, fraude ou simulação, inclusive no caso de desvio de objeto, será aplicada, ao doador e ao beneficiário, multa correspondente a duas vezes o valor da vantagem recebida indevidamente.

 

[6] Manual de PAR da CGU, p. 25.

 


Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400013091202489 e da chave de acesso 4a158d5f

 




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