ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE
PARECER n. 265/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU
PROCESSO: 01400.010544/2024-15
ORIGEM: GABINETE DA MINISTRA GM/MINC
ASSUNTOS: ANÁLISE MINUTA DE DECRETO
I - Minuta de Decreto.
II - Competência do Presidente da República: art. 84, inciso VI, alínea "a", da Constituição de1988.
III - Pela regularidade da proposta, com o acatamento das recomendações sugeridas.
I - RELATÓRIO
Trata-se de processo administrativo encaminhado para análise de minuta de Decreto cujo objetivo é alterar o Decreto nº 11.236, de 18 de outubro de 2022, que aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Instituto Brasileiro de Museus - Ibram e remaneja e transforma cargos em comissão e funções de confiança..
Os autos foram encaminhados a esta Consultoria Jurídica por meio do Ofício nº 3691/2024/GM/MinC da Chefia de Gabinete do Ministério da Cultura (SEI n° 1889364).
Em síntese, em 30 de abril de 2024, o Instituto Brasileiro de Museus, por meio do OFÍCIO Nº 412/2024/PRES-IBRAM (SEI n° 1728833), encaminhou ao Gabinete da Ministra de Estado da Cultura proposta de revisão da sua estrutura regimental e do quadro de cargos e funções, juntamente com os documentos: Minuta de Decreto (SEI nº 1728830); Exposição de Motivos (SEI nº 1728818); NOTA TÉCNICA Nº 11/2024/ASREL/GAB/PRES (SEI nº 1728799); Parecer Jurídico (SEI nº 1728772); Planilha Reestruturação - IBRAM (1728780).
Os documentos foram encaminhados ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), consoante Recibo (SEI n° 1734190), os quais foram analisados e devolvidos, após a troca de e-mails entre o MinC e o MGI (SEI n°1886979), resultando na Minuta de Decreto Consolidada (SEI/MinC n° 1885434), a qual foi chancelada por meio da Nota Técnica nº 18/2024 (SEI n° 1883649) da Coordenação-Geral de Planejamento Institucional (CGPLAN).
Em resumo, mencionada alteração tem por objetivos específicos (i) atender ao remanejamento de cargos e funções do Ibram para a Secretaria de Gestão e Inovação do MGI e vice-versa, conforme Decreto nº 9.739/2019; (ii) transformação de CCE e FCE, nos termos do art. 7º da Lei nº 14.204/21; (iii) alterações nas atribuições previstas no Anexo I ao Decreto nº 11.236, de 18 de outubro de 2022 e em alguns órgãos; (iv) alteração do Anexo II do Decreto nº 11.236/22, que passa a vigorar na forma do Anexo III à minuta de Decreto proposta.
A proposta ora em análise consiste basicamente em:
Conforme a NOTA TÉCNICA Nº 11/2024/ASREL/GAB/PRES (SEI n° 1728799), a proposta de alteração do Decreto nº 11.236/22 objetiva:
O objetivo maior da proposta apresentada é solucionar dois problemas históricos do Instituto – a dificuldade de gerir os 30 museus existentes em sua estrutura ao mesmo tempo que coordena a Política Nacional de Museus – além de fazer frente a novas funções que se impõem na gestão de riscos, compliance, participação social, fiscalização e gestão da informação, principalmente no que pode afetar acervos e saberes pertinentes ao setor Museal.
Ademais, nos termos da Minuta da Exposição de Motivos Interministerial (SEI n° 1728818), foram elencadas as principais alterações:
a) Em suma, as principais alterações que a proposta de reestruturação em apreço introduz são as seguintes:
b) priorização das temáticas da Diversidade e da Acessibilidade em museus;
c) formalização dos canais de comunicação com a Sociedade, mediante a criação de unidade junto ao Gabinete da Presidência para tratar dessa temática;
d) reforço da estrutura do Departamento de Planejamento e Gestão Interna - DPGI;
e) melhoria da profissionalização da gestão e da gestão de obras em museus;
f) transferência do processo de gestão de Tecnologias da Informação para Coordenação-Geral de Sistemas de Informação Museal;
g) aumento dos quantitativos de cargos alocados nos museus Ibram;
h) aumento dos quantitativos de Funções Comissionadas Executivas (FCE);
i) extinção dos Escritórios Regionais de Representação, cabendo doravante ao Departamento de Planejamento e Gestão Interna, prestar assistência diretamente às unidades museológicas na sua área de competência.
É o relatório. Passo a opinar.
II - ANÁLISE
II.1 Da minuta de Decreto
Como dito, a minuta de Decreto tem por objetivo regulamentar o funcionamento do Instituto Brasileiro de Museus, com modificações na estrutura prevista no Decreto nº 11.236, de 18 de outubro de 2022.
Inicialmente, registra-se que a competência do Presidente da República para a edição do ato normativo em análise encontra fundamento no art. 84, inciso VI, alínea "a", da Constituição de 1988, cujo teor é o seguinte:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
[...]VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
[...]
A Lei nº 14.600/2023, que estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios, determina, no seu art. 55, que a alocação e a denominação dos Cargos Comissionados Executivos de níveis 1 a 18 serão definidos em ato do Poder Executivo federal. O art. 55, §1º, da referida Lei explicita que a denominação e as competências das estruturas respectivas serão definidas em ato do Poder Executivo federal:
Art. 55. A alocação e a denominação dos Cargos Comissionados Executivos (CCE) de níveis 1 a 18 serão definidos em ato do Poder Executivo federal.
§ 1º A denominação e as competências das estruturas respectivas serão definidas em ato do Poder Executivo federal.
[...]
A possibilidade também está expressamente prevista no Decreto n. 12.002, de 22 de abril de 2024:
Art. 26. Serão disciplinados por decreto:
I - a extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; e
II - a organização e o funcionamento da administração pública federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos.
Especificamente quanto à distribuição de cargos, a Lei n. 14.204, de 16 de setembro de 2021, autoriza a sua realização por meio de ato do Poder Executivo:
Art. 7º Ato do Poder Executivo federal poderá efetuar a alteração, mediante transformação, dos quantitativos e da distribuição dos CCE e das FCE, observados os respectivos valores de remuneração e desde que não implique aumento de despesa.
Percebe-se, dessa forma, que a proposta de ato normativo está amparada juridicamente na Constituição e na legislação infraconstitucional, sendo ato de competência do Exmo. Presidente da República, não se vislumbrando nenhum óbice jurídico de cunho material para sua publicação, ressaltando-se apenas a necessidade de que não haja aumento de despesa ou criação de cargos novos, o que não foi atestado expressamente pelo consulente em sua análise técnica, seja na NOTA TÉCNICA Nº 11/2024/ASREL/GAB/PRES (SEI n° 1728799) ou na Nota Técnica nº 18/2024 (SEI/MinC n° 1883649).
Além das mudanças na estrutura organizacional, o Ibram também pretende alterar o texto de alguns dispositivos previstos no Anexo I ao Decreto nº 11.236, de 18 de outubro de 2022, conforme art. 4° da minuta. Vejamos.
No art. 3° do Decreto n° 11.236/22, a Diretoria, que faz parte dos órgãos colegiados (inciso I), passa a ser denominada de Diretoria Colegiada, enquanto nos órgãos descentralizados permanecem apenas as Unidades Museológicas, com a extinção dos Escritórios de Representação Regional (inciso V). Não há qualquer óbice jurídico às alterações propostas.
A definição do modelo adequado para efetivação da política pública é matéria de caráter técnico de competência do gestor público, não cabendo a esta CONJUR adentrar no mérito das escolhas. Cumpre alertar, porém, que decisão deve estar devidamente justificada nos autos administrativos com a apresentação dos fundamentos para as escolhas do gestor e a demonstração de que atendem ao interesse público.
No art. 7°, que trata da Diretoria, foi alterado o §5° para permitir que, além do Presidente do Ibram, qualquer um dos Diretores possa convidar técnicos, especialistas e membros da sociedade para participar de reuniões, sem direito a voto. Não há problema jurídico à possibilidade.
No art. 8° do Decreto n° 11.236/22, houve alteração no §1° para que as reuniões ordinárias ocorram trimestralmente ao invés de semestralmente, conforme previsão atual. Mais uma vez, a frequência das reuniões é matéria de caráter técnico de competência do gestor público, não cabendo a esta CONJUR adentrar no mérito das escolhas.
O caput do art. 9° foi modificado apenas para inclusão do termo "Colegiada" em Diretoria, em adequação ao previsto no art. 3°, I, 'a'.
No art. 10, I, o qual dispõe acerca da competência do Comitê de Gestão de contribuir para a elaboração e o desenvolvimento de planos, foi acrescida a alínea 'd' para prever o Plano Nacional Setorial de Museus, bem como foi alterado o inciso III para possibilitar que o Comitê de Gestão proponha medidas de alinhamento entre o Plano Nacional de Cultura, o Plano Nacional Setorial de Museus, o Planejamento Estratégico Institucional e os Planos Museológicos dos Museus vinculados ao Ibram, não existindo entrave jurídico.
Ademais, foi acrescida a Seção II-A com os arts. 11-A e 11-B, os quais detalham as competências do Gabinete e da Assessoria de Relações Institucionais, não previstas anteriormente no Decreto n° 11.236/22.
Quanto à atribuição da Assessoria de Relações Internacionais de assessorar a Presidência na apreciação de "assuntos políticos, internacionais, parlamentares, de participação social, de comunicação social, de gestão estratégica e de inovação", recomenda-se a avaliação sobre a viabilidade de inclusão de termo que demonstre se tratar de rol exemplificativo e não exaustivo, a exemplo de "sem prejuízo de outros assuntos indicados pela Presidência" ou outra expressão que contemple o que o Instituto pretende, se for o caso.
Nos arts. 14 ao 17 foram acrescidas e/ou alteradas competências do Departamento de Planejamento e Gestão Interna, do Departamento de Processos Museais, do Departamento de Difusão, Fomento e Economia dos Museus e da Coordenação-Geral de Sistemas de Informação Museal sem óbices jurídicos ao texto proposto, ressaltando apenas a necessidade de o gestor devidamente justificar nos autos administrativos suas escolhas e a demonstração de que atendem ao interesse público.
Por fim, sobre o art. 21 do Decreto n° 11.236/22, houve apenas a atualização da vinculação ao Ministério da Cultura, sendo adequação ao art. 2°, V, 'a', 3, do Decreto n° 11.336, de 01 de janeiro de 2023, o qual aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Cultura e remaneja cargos em comissão e funções de confiança.
O art. 3° da minuta prevê que o Anexo II do Decreto n° 11.179/22 será substituído pelo Anexo III do novo e o art. 5° trata da revogação de dispositivos que foram alterados a partir das modificações do novo texto, não havendo óbice jurídico à proposta.
Quanto ao art. 6°, que prevê a vigência do decreto trinta dias após a data da sua publicação, está em consonância com a previsão do art. 18, I, do Decreto n° 12.002/24[1]. Ressalta-se apenas que deve haver a justificativa do gestor acerca da escolha do referido prazo, consoante previsto no art. 17:
Art. 17. A vacatio legis ou a postergação da produção de efeitos será prevista nos atos normativos:
I - de maior repercussão;
II - que demandem tempo para esclarecimento de seu conteúdo aos destinatários;
III - que exijam medidas de adaptação pela população;
IV - que exijam medidas administrativas prévias para sua aplicação de modo ordenado; ou
V - em que não convenha a produção de efeitos antes da edição de ato normativo inferior ainda não publicado.
Parágrafo único. Para estabelecer a vacatio legis, serão considerados:
I - o prazo necessário para amplo conhecimento pelos destinatários;
II - o tempo necessário para adaptação da administração pública e dos particulares aos novos procedimentos, regras e exigências; e
III - o período do mês, do ano ou da semana mais adequado para o início da aplicação das novas regras.
Ou seja, deve-se demonstrar por que há necessidade de postergação de efeitos do ato normativo, como a adaptação da administração pública aos novos procedimentos, regras e exigências, por exemplo.
Quanto aos aspectos redacionais da minuta de Decreto, sugere-se a análise, no momento oportuno, da possibilidade das seguintes alterações, caso entendam cabíveis:
A Seção I do Capítulo IV deve ser atualizada para nova redação da Diretoria, sugerindo-se a alteração da redação para "Diretoria Colegiada" no título da Seção I, bem como em todos os artigos que fazem referência à Diretoria, como no caput do art. 7° e seus parágrafos.
Quanto à Seção II-A, sugere-se, nos termos do art. 12, inciso XX, do Decreto nº 12.002/24, que seja grafada em negrito:
Seção II-A
Dos órgãos de assistência imediata ao Presidente do Ibram
II.2 Da adequação documental ao Decreto n° 12.002/24
Quanto aos aspectos formais, verifica-se a presença da Exposição de Motivos Interministerial, nos termos do art. 51 do Decreto n° 12.002/24, para justificar e fundamentar a edição do ato normativo.
No que diz respeito à exigência de parecer de mérito, conforme determinação do Art. 56, II, do Decreto nº 12.002/24, verifica-se a presença da NOTA TÉCNICA Nº 11/2024/ASREL/GAB/PRES (SEI n° 1728799) e da Nota Técnica nº 18/2024 (SEI/MinC n° 1883649), suprindo essa determinação, embora com outra nomeclatura.
Em relação a isso, ressalta-se a necessidade de que sejam cumpridos os requisitos previstos no art. 58, do Decreto n° 12.002/24, quais sejam:
Art. 58. O parecer de mérito conterá:
I - a análise do problema que o ato normativo visa solucionar;
II - os objetivos que se pretende alcançar;
III - a identificação dos atingidos pelo ato normativo;
IV - quando aplicável, a estratégia e o prazo para implementação;
V - a informação orçamentário-financeira, nos termos do disposto nos § 1º e § 2º;
VI - quando aplicável, a análise do impacto da medida:
a) sobre o meio ambiente; e
b) sobre outras políticas públicas, inclusive quanto à interação ou à sobreposição; e
VII - na hipótese de medida provisória ou de projeto de lei com adoção do procedimento legislativo de urgência previsto no art. 64, § 1º, da Constituição, a análise das consequências que resultariam do uso do processo legislativo regular.
§ 1º A informação orçamentário-financeira de que trata o inciso V do caput explicitará se a proposta cria, expande ou aperfeiçoa ação governamental que acarrete aumento de despesas ou implique redução ou renúncia de receitas.
§ 2º Se a proposta criar, expandir ou aperfeiçoar ação governamental que acarrete aumento de despesas ou implique redução ou renúncia de receitas, o parecer de mérito demonstrará o atendimento ao disposto na legislação fiscal, em especial, o atendimento ou a não aplicação do disposto:
I - nos art. 167 e art. 169 da Constituição;
II - no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
III - na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000;
IV - na lei de diretrizes orçamentárias; e
V - na lei orçamentária anual.
Inclusive, deve estar prevista a informação orçamentário-financeira (inciso V) expressamente, conforme alertado no parágrafo 15 deste parecer.
Deve-se, igualmente, ser providenciada a manifestação técnica e o parecer jurídico dos demais Ministérios que referendarem o ato, conforme determinação do Art. 54 do Decreto nº Decreto nº 12.002/24.
Por fim, recomenda-se que no texto a ser enviado para análise da Casa Civil sejam respeitadas as regras de elaboração e formatação previstas no Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, e na Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998.
III - CONCLUSÃO
Diante de todo o exposto, sendo estas as observações de caráter jurídico acerca da minuta de Decreto e respectiva Exposição de Motivos Interministerial, posicionamo‐nos pelo encaminhamento da proposta ao Gabinete da Ministra de Estado da Cultura, para inserção no Sistema de Geração e Tramitação de Documentos Oficiais do Governo Federal (SIDOF) da proposta em anexo ao presente parecer, observados os parágrafos 15, 24, 29, 31, 32, 35 deste parecer.
À consideração superior.
Brasília, 27 de agosto de 2024.
LORENA DE FÁTIMA SOUSA ARAÚJO NARCIZO
Procuradora da Fazenda Nacional
Consultora Jurídica Adjunta
Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Cultura
Chave de acesso ao Processo: c9da9bc5 - https://supersapiens.agu.gov.br
Notas