ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE
PARECER REFERENCIAL n. 00009/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU
NUP: 01400.018839/2024-30
EMENTA: MANIFESTAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL (MJR). ORIENTAÇÃO NORMATIVA AGU Nº 55, DE 2014 E PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 05, DE 31 DE MARÇO DE 2022. REQUERIMENTOS DE INFORMAÇÕES PROVENIENTES DAS MESAS DA CÂMARA DOS DEPUTADOS OU DO SENADO FEDERAL.
I. Manifestação Jurídica Referencial elaborada com fundamento na Orientação Normativa nº 55 da Advocacia-Geral da União e na Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de março de 2022.
II. Informações obrigatórias conforme art. 4º da Portaria CGU/AGU nº 5/2022: II.1. Número do processo administrativo de origem da MJR: NUP n. 01400.018839/2024-30 (SEI 1897075);
II.2. Órgão de destino da MJR: Assessoria Especial de Assuntos Parlamentares e Federativos;
II.3. Validade da MJR: 2 (dois) anos, contados da aprovação desta Manifestação pela titular da Consultoria Jurídica, sendo admitidas sucessivas renovações.
III. Abrangência da MJR: I. As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal têm a prerrogativa de encaminhar requerimentos de informações aos Ministros de Estado, que devem ser respondidos em até trinta dias, salvo motivo justo, sob pena de caracterização de crime de responsabilidade (art. 50, § 2º, da Constituição e art. 13, item 4, da Lei nº 1.079, de 1950). Na mesma pena incorrerá a autoridade que prestar informações falsas. II. Os pedidos de informações apresentados por parlamentares individualmente devem ser respondidos com base na Lei de Acesso à Informação - LAI (Lei nº 12.527, de 2011), não se aplicando nesse caso o disposto no § 2º do art. 50 da Constituição ou no item 4 do art. 13 da Lei nº 1.079, de 1950.
IV. Dispensa de análise jurídica individualizada. Necessidade de ateste pelo órgão assessorado.
I. RELATÓRIO
Por meio do Despacho nº 1897075/2024 (SEI n° 1897075), a Assessoria Especial de Assuntos Parlamentares e Federativos encaminhou para análise deste Consultoria Jurídica do Requerimento de Informação nº 2717/2024, que “Requer informações a Sr.ª Margareth Menezes, Ministra da Cultura, no sentido de esclarecer sobre a autorização para que uma produtora de São Paulo possa captar R$ 8,3 milhões, com o objetivo de realizar a montagem de um “espetáculo de teatro musical” em homenagem aos 50 anos de carreira de Fafá de Belém”, de autoria do Deputado Gustavo Gayer.
Considerando que rotineiramente esta Consultoria Jurídica recebe pedidos para se manifestar em processos dessa natureza, solicitamos, conforme e-mail anexo (SEI n° 1908116), ao Apoio Administrativo da CONJUR que fizesse levantamento a respeito do estoque de processos desde o início de 2023 até hoje.
Segundo os dados coletados (em anexo) (SEI ns° 1908131 e 1908145), há um grande número de demandas relacionadas a requerimentos de informações oriundos do Congresso Nacional: em todo o ano de 2023 foram tramitados 82 (oitenta e dois) processos a esta Consultoria, somando-se aos 52 (cinquenta e dois) encaminhados do início de 2024 até o presente momento, o que contabiliza 134 (centro e trinta e quatro) processos enviados pela ASPAR para emissão de manifestação jurídica do ano passado até o presente.
É o relatório.
II. DA UTILIZAÇÃO DE MANIFESTAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL
A quantidade excessiva de demandas repetitivas que chegam às unidades consultivas da Advocacia-Geral da União (AGU) prejudica o desempenho de suas competências institucionais, haja vista que em seu conjunto acabam por consumir um tempo de trabalho significativo. Diante desse quadro, foi editada a Orientação Normativa AGU nº 55, de 23 de maio de 2014, que versa sobre a possibilidade de elaboração de manifestações jurídicas referenciais (MJRs) sobre questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes:
ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 55, DE 23 DE MAIO DE 2014
I - Os processos que sejam objeto de manifestação jurídica referencial, isto é, aquela que analisa todas as questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes, estão dispensados de análise individualizada pelos órgãos consultivos, desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação.
II - Para a elaboração de manifestação jurídica referencial devem ser observados os seguintes requisitos: a) o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e b) a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.
Referência: Parecer nº 004/ASMG/CGU/AGU/2014
A MJR tem por finalidade a análise de todas as questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes, possibilitando a dispensa da apreciação individualizada dos casos pelos órgãos consultivos. Tem-se assim um ganho de eficiência, uma vez que os órgãos de consultoria jurídica não precisam se manifestar múltiplas vezes sobre o mesmo assunto.
Além disso, também contribuem para a uniformização da atuação do órgão jurídico em matérias repetitivas, pois uma única manifestação referencial será aplicada pelos órgãos assessorados a diversos processos que tratem de assunto idêntico. Trata-se então de mecanismo que contribui para a concretização do princípio da eficiência e também para redução do tempo de tramitação dos processos administrativos.
Como dito acima, de acordo com a ON/AGU nº 55/2014, para a elaboração de uma manifestação jurídica referencial devem ser observados os seguintes pressupostos: (i) que o volume de processos repetitivos impacte a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e (ii) que a atividade jurídica nos casos concretos se retrinja à verificação do atendimento de exigências legais a partir da simples conferência de documentos.
No mesmo sentido, assim estabelece o art. 3º da Portaria Normativa CGU/AGU nº 5, de 31 de março de 2022, a qual disciplina a utilização de Manifestação Jurídica Referencial estabelecida pela Orientação Normativa AGU n° 55, de 23 de maio de 2014, e institui e disciplina a Informação Jurídica Referencial:
Art. 3º A Manifestação Jurídica Referencial tem como premissa a promoção da celeridade em processos administrativos que possibilitem análise jurídica padronizada em casos repetitivos.
§ 1º A análise jurídica padronizada em casos repetitivos, para os fins da presente Portaria Normativa, corresponde a grupos de processos que tratam de matéria idêntica e que a manifestação do órgão jurídico seja restrita à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.
§ 2º A emissão de uma MJR depende do preenchimento dos seguintes requisitos:
I - comprovação de elevado volume de processos sobre a matéria; e
II - demonstração de que a análise individualizada dos processos impacta de forma negativa na celeridade das atividades desenvolvidas pelo órgão consultivo ou pelo órgão assessorado.
Em relação ao primeiro requisito (art. 3°, §2°, I), conforme explicado acima, há um elevado número de processos que tratam de requerimentos de informações oriundos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, totalizando 134 (centro e trinta e quatro) processos enviados pela ASPAR para emissão de manifestação jurídica de 2023 o até o momento atual.
Destaca-se que esta Consultoria Jurídica é composta atualmente por sete integrantes somente e, especificamente, quanto à Coordenação-Geral de Políticas Culturais – CGPC, responsável pelas manifestações em requerimentos de informação, conta-se apenas com três membros, sendo que um deles está em licença capacitação por três meses até novembro de 2024. Portanto, a força de trabalho da CONJUR é bastante reduzida para o volume de trabalho da pasta.
Quanto ao segundo requisito (art. 3°, §2°, II), embora, em regra, a análise jurídica da CONJUR nesse tipo de processo seja padronizada e repetitiva, sem necessidade de maiores considerações de ordem jurídica, tendo em vista que os pedidos, em sua maioria, dizem respeito a questões de mérito/técnicas, o prazo de resposta aos requerimentos de informações provenientes das Mesas da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal é de apenas trinta dias, nos termos do §2°, do art. 50, da Constituição Federal[1].
Para que as respostas sejam completas e contemplem todos os questionamentos dos parlamentares, muitas vezes, são necessários pedidos de subsídios a diversas unidades do Ministério da Cultura e, inclusive, de alguma das suas entidades vinculadas[2], sendo essencial que tais processos tramitem com a maior celeridade possível.
Com o encaminhamento de cada requerimento a esta Consultoria, sem que, na maior parte das vezes, existam questões jurídicas a serem enfrentadas , o trâmite processual se torna ainda mais complexo, o que acaba prejudicando o andamento - que já é normalmente prolongado - e impacta negativamente no tempo de conclusão dessas demandas pelo órgão assessorado.
Da mesma forma, a análise individualizada de cada requerimento separadamente pela CONJUR também prejudica a rotina de trabalho da própria unidade, a qual, ao invés de direcionar sua força de trabalho para processos que realmente envolvam questões jurídicas, precisa dispender um tempo considerável para analisar cada requerimento e demais documentos fornecidos pelas áreas técnicas para, ao final, concluir que não há assuntos jurídicos a serem esclarecidos.
Desse modo, a adoção da presente manifestação jurídica referencial possibilitará aos membros da Advocacia Geral da União, integrantes da CONJUR/MinC, maior foco e priorização de temas jurídicos estratégicos e de maior complexidade, em benefício dos órgãos e autoridades assessorados. A ideia é que a Consultoria Jurídica possa dedicar seu tempo para análise e manifestação em assuntos que exijam reflexão e desenvolvimento de teses jurídicas, desonerando-a da elaboração de pareceres repetitivos, cujas orientações já são amplamente conhecidas pelo gestor.
Ressalta-se, inclusive, que esta CONJUR/MinC, ao invés de elaborar parecer jurídico para se manifestar acerca desses requerimentos de informações, tem optado por emitir um pronunciamento jurídico simplificado, na forma do art. 4º da Portaria nº 1.399/2009/AGU[3], em razão de os requerimentos se aterem a aspectos técnicos de projetos e programas das pasta ou relacionados a eles.
Por fim, nos termos do art. 3°, §1°, da Portaria, quanto à análise jurídica padronizada em casos repetitivos, restringindo-se a atividade jurídica à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos, entendo que a análise da matéria dos autos por este Órgão Jurídico demanda simples verificação de que as áreas competentes responderam ao que foi solicitado no requerimento de informações, sem questões jurídicas relevantes a serem dirimidas, enquadrando-se na hipótese autorizada pela ON AGU nº 55, de 2014.
Assim, embora, em regra, a MJR tenha sido pensada para casos de análise de questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes, a situação em tela não diz respeito propriamente a processos que tenham assunto idêntico, mas de procedimento idêntico com diferentes questionamentos técnicos.
Trata-se, na verdade, de excessivo número de demandas que são solucionadas de uma mesma forma: a partir de informações fornecidas pelas áreas técnicas do Minc e/ou das suas entidades vinculadas sobre as políticas, ações, programas que vêm sendo construídos pela pasta, sem envolver questões jurídicas. Isso porque, quando as Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal apresentam tais requerimentos, os parlamentares querem saber a respeito, direta ou indiretamente, de alguma política pública que está sendo executada ou já foi finalizada.
Sabe-se que o teor das respostas das áreas técnicas a respeito dos questionamentos se insere no seu âmbito exclusivo de competência, não cabendo a esta Consultoria Jurídica pronunciar-se quanto ao mérito do que foi abordado.
Portanto, estão presentes os requisitos previstos na Orientação Normativa AGU nº 55/2014 e na Portaria Normativa CGU/AGU n. 5/2022, razão pela qual esta Consultoria Jurídica entende conveniente elaborar a presente manifestação jurídica referencial, cuja abrangência limita-se aos casos de processos administrativos que tratem de requerimentos de informações provenientes da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, o que dispensará a analise individualizada de processos idênticos por esta Consultoria.
E para que a análise individualizada dos processos reste dispensada, faz-se necessário que a área técnica interessada ateste, de forma expressa, que o caso concreto veiculado por cada processo administrativo se amolda aos termos da presente manifestação jurídica referencial (ON AGU n. 55/2014 c/c arts. 3º, § 1º, e 4º, II, alínea "a", da Portaria Normativa CGU/AGU n. 5/2022). Além disso, recomenda-se a juntada de cópia deste Parecer Referencial em cada processo em que for utilizado.
Por outro lado, a criação deste instituto não implica a dispensa da atuação do órgão jurídico em casos específicos que visem a retificações, complementação, aperfeiçoamento ou ampliação de posicionamento, bem como em razão de alterações normativas ou jurisprudenciais, ou ainda para a prestação de esclarecimentos. Sendo assim, a CONJUR/MinC estará sempre à disposição para esclarecer eventuais dúvidas jurídicas suscitadas pelo órgão assessorado ou mesmo para esclarecer se determinado caso concreto amolda-se ou não aos termos da presente manifestação referencial.
Por fim, considerando o disposto no art. 6º da Portaria Normativa CGU/AGU 5, de 2022, registro que a presente MJR terá validade de 2 (dois) anos, contados da aprovação desta Manifestação pela titular da Consultoria Jurídica, sendo admitidas sucessivas renovações.
III. DA ANÁLISE JURÍDICA
III.A DOS REQUERIMENTOS DE INFORMAÇÕES ENCAMINHADOS PELA CÂMARA DOS DEPUTADOS OU PELO SENADO FEDERAL
Entre as atribuições do Poder Legislativo está a de fiscalizar os demais Poderes. Para que possa exercer essa função, o Congresso Nacional e os seus membros dispõem de prerrogativas para obter informações junto aos demais órgãos e entidades públicas.
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal têm a prerrogativa de encaminhar pedidos escritos de informações aos Ministros de Estado, os quais devem ser respondidos obrigatoriamente no prazo de trinta dias, sob pena de configuração de crime de responsabilidade. Nesse sentido, assim estabelece o § 2º do art. 50 da Constituição:
Art. 50. ...................
................................
§ 2º As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão encaminhar pedidos escritos de informações a Ministros de Estado ou a qualquer das pessoas referidas no caput deste artigo, importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o não - atendimento, no prazo de trinta dias, bem como a prestação de informações falsas.
Em seu art. 13, item 4, a Lei nº 1.079, de 1950, tipifica como crime de responsabilidade a omissão por parte dos Ministros de Estado em prestar, dentro do prazo de trinta dias e sem motivo justo, as informações que sejam solicitadas por escrito por qualquer das Câmaras do Congresso Nacional:
Art. 13. São crimes de responsabilidade dos Ministros de Estado:
.......................
4 - Não prestarem dentro em trinta dias e sem motivo justo, a qualquer das Câmaras do Congresso Nacional, as informações que ela lhes solicitar por escrito, ou prestarem-nas com falsidade.
Conforme já afirmou o Supremo Tribunal Federal na ADI nº 6651 (2022), essa regra constitui uma “sistemática de controle do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo”. Mas é importante destacar que a requisição de informações de que trata o § 2º do art. 50 da Constituição constitui prerrogativa dos órgãos legislativos e não dos parlamentares individualmente. Nesse sentido, assim já se manifestou o Supremo Tribunal Federal na ADI nº 3046 (2004) e no RMS nº 28.251 (2011):
4. O poder de fiscalização legislativa da ação administrativa do Poder Executivo é outorgado aos órgãos coletivos de cada câmara do Congresso Nacional, no plano federal, e da Assembléia Legislativa, no dos Estados; nunca, aos seus membros individualmente, salvo, é claro, quando atuem em representação (ou presentação) de sua Casa ou comissão. (ADI nº 3046/STF)
I – O direito de requerer informações aos Ministros de Estado foi conferido pela Constituição tão somente às Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal e não a parlamentares individualmente. Precedentes.
II - O entendimento pacífico desta Corte é no sentido de que o parlamentar individualmente não possui legitimidade para impetrar mandado de segurança para defender prerrogativa concernente à Casa Legislativa a qual pertence. (RMS nº 28.251/STF)
Esse entendimento foi confirmado pelo Supremo Tribunal Federal em sua decisão na ADI nº 4700 (2021), cuja ementa reproduzo abaixo:
Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Poder conferido “a qualquer Deputado” estadual para, individualmente, requisitar informações sobre atos do Poder Executivo. Impossibilidade. 3. Faculdade conferida pela Constituição ao Poder Legislativo colegiadamente. 4. Precedentes: ADI 3046 e RE-RG 865.401. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da expressão “A qualquer Deputado” constante do caput do art. 101 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. (ADI nº 4070/STF)
Obviamente, isso não significa que os parlamentares não possam individualmente solicitar informações aos órgãos ou entidades públicas ou às demais autoridades de qualquer dos Poderes, muito menos que tais pedidos não devam ser respondidos. Ao contrário, a resposta aos pedidos de informações apresentados por deputados federais e senadores é fundamental para que seja assegurada a devida transparência das ações governamentais. A esse respeito, assim já se manifestou o Supremo Tribunal Federal no RE nº 865.401 (2018):
5. Fixada a seguinte tese de repercussão geral: o parlamentar, na condição de cidadão, pode exercer plenamente seu direito fundamental de acesso a informações de interesse pessoal ou coletivo, nos termos do art. 5º, inciso XXXIII, da CF e das normas de regência desse direito. 6. Recurso extraordinário a que se dá provimento. (RE nº 865.401)
Contudo, aos pedidos de informação que não sejam encaminhados pelas Mesas da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal não se aplica o disposto no § 2º do art. 50 da Constituição ou no art. 13, item 4, a Lei nº 1.079, de 1950.
Portanto, as requisições de informações encaminhadas pelas Mesas da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal devem ser obrigatoriamente respondidas no prazo de trinta dias, sob pena de configuração de crime de responsabilidade, ressalvada a hipótese de motivo justo que impossibilite o cumprimento desse prazo. Na mesma pena incorrerá a autoridade que houver prestado informações falsas.
Já os pedidos de informações encaminhados pelos parlamentares individualmente devem ser respondidos com base na Lei de Acesso à Informação – LAI (Lei nº 12.527, de 2011), não sendo aplicáveis nesse caso as consequências previstas no § 2º do art. 50 da Constituição e no item 4 do art. 13 da Lei nº 1.079, de 1950.
No que tange ao mérito dos requerimentos de informações, cabe à Assessoria Especial de Assuntos Parlamentares e Federativos encaminhar o pedido às áreas competentes para formulação da resposta, o que já vem sendo feito, por meio de ofício, em que são dados os direcionamentos de que os itens devem ser analisados um a um; caso haja perguntas, as respostas deverão estar logo após essas, de forma detalhada e na ordem proposta pelo parlamentar. Havendo eventual impossibilidade de atendimento, a justificativa deverá vir expressa.
Como dito anteriormente, o teor das devolutivas das áreas se insere no âmbito exclusivo de competência da Área Técnica, por ser de natureza técnica, e, sobretudo, por as unidades terem elaborado a própria política pública que é alvo de questionamentos ou, que tenha, ao menos, alguma relação com as ações do MinC e/ou suas entidades vinculadas.
Em seguida, a partir do fluxo definido, cabe às áreas encaminhar os autos para a Assessoria Especial de Assuntos Parlamentares e Federativos - ASPAR/GM, para dar continuidade aos trâmites, com o envio da documentação ao Congresso Nacional pela própria Ministra de Estado da Cultura.
IV. CONCLUSÃO
Por todo exposto, sugiro a adoção do presente parecer como referencial, nos termos da orientação normativa AGU n. 55/2014 e da Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31/03/2022, devendo-se observar ainda as seguintes recomendações:
1 - Estão dispensados da análise individualizada pela CONJUR/MinC os requerimentos de informações encaminhados pelas Mesas da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, os quais devem ser obrigatoriamente respondidos no prazo de trinta dias, sob pena de configuração de crime de responsabilidade, ressalvada a hipótese de motivo justo que impossibilite o cumprimento desse prazo. Na mesma pena incorrerá a autoridade que houver prestado informações falsas;
2- Os pedidos de informações apresentados por deputados federais ou senadores individualmente, sem que sejam encaminhados pelas Mesas das respectivas Casas Legislativas, devem ser respondidos com base na Lei de Acesso à Informação – LAI (Lei nº 12.527, de 2011).
3 - Deverá ser juntado nos autos dos processos em que for utilizado:
a) a presente manifestação jurídica referencial; e
b) o ateste da área que o caso concreto se amolda aos seus exatos termos.
Nos termos do art. 6º da Portaria Normativa CGU/AGU nº 5, de 2022, este Parecer Referencial tem validade por dois anos, contados da aprovação desta Manifestação pela titular da Consultoria Jurídica, sendo admitidas sucessivas renovações, ou até que sobrevenha alteração legislativa que modifique as premissas normativas em que está baseado, o que ocorrer primeiro.
Esta Consultoria Jurídica poderá, de ofício ou por provocação, emitir nova manifestação jurídica referencial para atualizar, alterar, complementar ou aperfeiçoar o presente Parecer.
A Assessoria Especial de Assuntos Parlamentares e Federativos e as demais unidades do Ministério da Cultura poderão encaminhar a esta Consultoria Jurídica processos relacionados ao assunto de que trata este Parecer Referencial para o esclarecimento de questões jurídicas específicas que não tenham sido nele respondidas.
Em havendo aprovação, dê-se ciência dos termos da presente manifestação jurídica referencial à Assessoria Especial de Assuntos Parlamentares e Federativos deste Ministério e ao DEINF/CGU.
À consideração superior.
Brasília, 30 de agosto de 2024.
LORENA DE FÁTIMA SOUSA ARAÚJO NARCIZO
Procuradora da Fazenda Nacional
Consultora Jurídica Adjunta
Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Cultura
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400018839202430 e da chave de acesso 683dc149
Notas