ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA


 

NOTA n. 00162/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

 

NUP: 01400.021929/2024-16

INTERESSADOS: COORDENAÇÃO GERAL DE ASSUNTOS FEDERATIVOS CAF/CGAPF/ASPAR/GM/MINC.

ASSUNTOS: EMENDAS PARLAMENTARES IMPOSITIVAS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ADI - Nº 7.697.

 

 

 

Por meio do Ofício nº 875/2024/CAF/CGAPF/ASPAR/GM/MinC, a Assessoria Especial de Assuntos Parlamentares e Federativos - ASPAR/MINC solicita a esta Consultoria Jurídica análise e manifestação sobre dúvidas específicas relacionadas aos seguintes atos normativos:

 

a) Portaria Conjunta MF/MPO/MGI/CGU/SRI-PR nº 11/2024, que dispõe sobre os procedimentos acerca da execução de emendas parlamentares impositivas para o repasse de recursos para obras efetivamente já iniciadas e em andamento ou para execução de ações voltadas para atendimento de calamidade pública em atendimento ao disposto na decisão cautelar do Supremo Tribunal Federal, proferida em 14 de agosto de 2024, no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.697; e 

b) Comunicado nº 23/2024, da Secretaria de Gestão e Inovação do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (SEGES/MGI), que divulga os cronogramas para execução das emendas individuais 2024, com finalidade definida, no Transferegov.br.

 

Diante dos referidos normativos, e tendo em vista a decisão cautelar monocrática do Ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal, proferida em 14 de agosto de 2024, no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade ADI - nº 7.697, a ASPAR/MINC solicita orientação quanto aos seguintes questionamentos, recebidos das áreas técnicas deste Ministério:

 
Para as efeitos de calamidade pública, são considerados somente entes federados ou podemos considerar, também, OSC?
As emendas de execução direta, que atendem os critérios de transparência da ADIN nº 7.697/2024, também devem ser consideradas bloqueadas?
Os instrumentos celebrados antes da decisão do STF, que já estão com recurso em conta, podem seguir com a execução, incluindo alterações de Plano de Trabalho e utilização de rendimentos?
Os prazos constantes no Comunicado nº 23/2024, segundo o MGI, não foram suspensos. Podemos continuar diligenciando os beneficiários e assinando pareceres?

 

Observo que esta Consultoria Jurídica manifestou-se sobre a recente decisão cautelar exarada no âmbito da ADI nº 7.697 por meio do OFÍCIO-CIRCULAR n. 00005/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (NUP 01400.020897/2024-23), que comunicou e orientou os órgãos técnicos deste Ministério quanto ao cumprimento da decisão (anexa), após o  recebimento do PARECER DE FORÇA EXECUTÓRIA n. 00275/2024/SGCT/AGU, da Secretaria-Geral de Contencioso - SGCT/AGU, que atestou a eficácia imediata da decisão, nos termos do artigo 6º, caput, da Portaria AGU nº 1.547, de 29 de outubro de 2008.

 

Assim, trata-se de manifestação simplificada, complementar ao OFÍCIO-CIRCULAR n. 00005/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU e ao PARECER DE FORÇA EXECUTÓRIA n. 00275/2024/SGCT/AGU, admitindo-se a adoção de Nota, na forma do art. 4º da Portaria AGU nº 1.399, de 5 de outubro de 2009.

 

Dito isso, vale transcrever trecho do dispositivo da decisão monocrática na ADI n. 7.697 (anexa):

 

1. Não é compatível com a Constituição Federal a execução de emendas ao orçamento que não obedeçam a critérios técnicos de eficiência, transparência e rastreabilidade, de modo que fica impedida qualquer interpretação que confira caráter absoluto à impositividade de emendas parlamentares;
 
2. É dever do Poder Executivo aferir, de modo motivado e transparente, se as emendas parlamentares estão aptas à execução, conforme requisitos técnicos constantes da Constituição Federal, normas legais e regulamentares;
 
3. A execução das emendas parlamentares impositivas, quaisquer que sejam as modalidades existentes ou que venham a ser criadas, somente ocorrerá caso atendidos, de modo motivado, os requisitos, extraídos do texto da Constituição Federal e das normas infraconstitucionais aplicáveis, sem prejuízo de outras regras técnicas adicionalmente estabelecidas em níveis legal e infralegal, conforme rol exemplificativo que se segue:
 
a) Existência e apresentação prévia de plano de trabalho, a ser aprovado pela autoridade administrativa competente, verificando a compatibilidade do objeto com a finalidade da ação orçamentária, a consonância do objeto com o programa do órgão executor, a proporcionalidade do valor indicado e do cronograma de execução;
 
b) Compatibilidade com a lei de diretrizes orçamentárias e com o plano plurianual;
 
c) Efetiva entrega de bens e serviços à sociedade, com eficiência, conforme planejamento e demonstração objetiva, implicando um poder-dever da autoridade administrativa acerca da análise de mérito;
 
d) Cumprimento de regras de transparência e rastreabilidade que permitam o controle social do gasto público, com a identificação de origem exata da emenda parlamentar e destino das verbas, da fase inicial de votação até a execução do orçamento;
 
e) Obediência a todos os dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas.
 
A execução de emendas impositivas fica sustada até que os poderes Legislativo e Executivo, em diálogo institucional, regulem os novos procedimentos conforme a presente decisão, sem prejuízo de obras efetivamente já iniciadas e em andamento, conforme atestado pelos órgãos administrativos competentes, ou de ações para atendimento de calamidade pública formalmente declarada e reconhecida.
(...)
 

Chama à atenção o comando decisório final, que determina a sustação da execução de emendas impositivas (sem diferenciação entre as modalidades existentes) até que os poderes Legislativo e Executivo, em diálogo institucional, regulem os novos procedimentos conforme a r. cautelar, sem prejuízo de obras efetivamente já iniciadas e em andamento, conforme atestado pelos órgãos administrativos competentes, ou de ações para atendimento de calamidade pública formalmente declarada e reconhecida

 

Nesse sentido, esta Consultoria Jurídica, por meio do OFÍCIO-CIRCULAR n. 00005/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU, orientou os órgãos técnicos do Ministério da Cultura a interromper imediatamente a execução das emendas impositivas, ressalvada tão-somente a possibilidade de prosseguimento de: (i) obras efetivamente já iniciadas e em andamento, conforme atestado pelos órgãos administrativos competentes, ou ​(ii) ações para atendimento de calamidade pública formalmente declarada e reconhecida. À luz do ponto 2 da parte dispositiva da decisão, compete ao Poder Executivo "aferir, de modo motivado e transparente", além de regulamentar, se "as emendas parlamentares que estão aptas à execução conforme requisitos técnicos constantes da Constituição Federal, normas legais e regulamentares", ponto que se aplica inclusive à necessidade de regulamentação das ressalvas ora tratadas.

 

Esclareceu-se, ainda, que "a retomada da execução de emendas impositivas, para além da ressalva das obras iniciadas e ações para atendimento de calamidade pública, está condicionada  a que "os poderes Legislativo e Executivo, em diálogo institucional, regulem os novos procedimentos conforme a presente decisãoconforme os parâmetros decisórios fixados na cautelar."  

 

Desta feita, considerando a recente publicação da Portaria Conjunta MF/MPO/MGI/CGU/SRI-PR nº 11/2024, a ASPAR solicita esclarecimentos adicionais sobre a análise das emendas parlamentares recebidas por este Ministério, na forma dos questionamentos acima indicados, dos quais passamos a tratar individualmente, com vistas a orientar os técnicos da Pasta.

 

 

I - Para as efeitos de calamidade pública, são considerados somente entes federados ou podemos considerar, também, OSC?

 

A decisão cautelar monocrática na ADI n. 7.697 não diferencia entre emendas destinadas a entes públicos e emendas destinadas a entidades privadas. Assim, a regra que se aplica a uns aplica-se também às outras, ou seja: a execução excepcional em caso de calamidade pública vale tanto para entes públicos quanto para entidades privadas, desde que a ação pretendida vise especificamente ao atendimento de calamidade pública que tenha sido formalmente declarada e reconhecida.

 

Como visto, a Portaria Conjunta MF/MPO/MGI/CGU/SRI-PR nº 11/2024 disciplinou  os procedimentos acerca da execução de emendas parlamentares impositivas para o repasse de recursos para obras efetivamente já iniciadas e em andamento ou para execução de ações voltadas para atendimento de calamidade pública em atendimento ao disposto na decisão cautelar do Supremo Tribunal Federal, proferida em 14 de agosto de 2024, no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.697.

 

Vale notar, no entanto, que esta Portaria Conjunta não menciona expressamente as emendas parlamentares destinadas a Organizações da Sociedade Civil - OSC.

 

Assim, caso haja dúvida específica sobre o enquadramento de alguma eventual emenda parlamentar quanto aos efeitos da calamidade pública, esta Consultoria Jurídica coloca-se à disposição para nova manifestação específica.

 

 

II - As emendas de execução direta, que atendem os critérios de transparência da ADIN nº 7.697/2024, também devem ser consideradas bloqueadas?

 

Como visto, a decisão cautelar monocrática na ADI n. 7.697 determina a suspensão de todas as emendas impositivas até que os poderes Legislativo e Executivo, em diálogo institucional, regulem os novos procedimentos conforme a presente decisão, sem prejuízo de obras efetivamente já iniciadas e em andamento, conforme atestado pelos órgãos administrativos competentes, ou de ações para atendimento de calamidade pública formalmente declarada e reconhecida.

 

Assim, por cautela, reitera-se o exposto no OFÍCIO-CIRCULAR n. 00005/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU, no sentido de que seja suspensa imediatamente a execução de todas as emendas impositivas.

 

 

III - Os instrumentos celebrados antes da decisão do STF, que já estão com recurso em conta, podem seguir com a execução, incluindo alterações de Plano de Trabalho e utilização de rendimentos?

 

Neste caso, a dúvida se refere à possibilidade de execução de instrumentos que já se encontravam com recurso em conta quando da decisão do STF.

 

Na falta de parâmetros quanto ao corte temporal para execução de emendas que não se enquadrem nas exceções previstas na decisão judicial, e quanto ao tipo de execução a que se refere a decisão, é recomendável a suspensão imediata da execução de todas as emendas impositivas, ainda que o instrumento tenha sido celebrado antes da decisão e o recurso já esteja em conta.

 

Observo, no entanto, que o processo de análise técnica das emendas não caracteriza propriamente a execução do recurso. O saneamento da instrução dos autos e a complementação de informações sobre o plano de trabalho, por exemplo, são atividades corriqueiramente exercidas pelos servidores da Pasta, que dependem de uma decisão superior da autoridade competente para que produzam efeitos jurídicos e caracterizem a execução do recurso transferido.

 

Nesses casos, entendo que as análises técnicas e a tramitação de praxe podem ter sequência, desde que se alerte os convenentes/interessados de que a autorização para continuidade da execução do instrumento pela autoridade competente somente será expedida após cumpridos os requisitos estabelecidos na decisão judicial.

 

No caso específico da utilização de rendimentos (art. 75 § 4º, da Portaria Conjunta MGI/MF/CGU n. 33/2023, e art. 43, inciso II, do Decreto n. 8.726/2016), isso significa que o órgão técnico pode realizar diligências para entender a demanda e instruir os autos e pode até mesmo emitir sua opinião quanto à solicitação do convenente, no entanto a decisão da autoridade competente que permitirá o efetivo uso dos rendimentos deverá aguardar a regulação dos procedimentos pelos poderes Legislativo e Executivo, conforme determinou a decisão cautelar na ação judicial em tela.

 

 

IV - Os prazos constantes no Comunicado nº 23/2024, segundo o MGI, não foram suspensos. Podemos continuar diligenciando os beneficiários e assinando pareceres?

 

Como visto, o Comunicado SEGES/MGI nº 23/2024 divulga os cronogramas para execução das emendas individuais no exercício financeiro de 2024.

 

Os prazos constantes no Comunicado SEGES/MGI nº 23/2024 continuam válidos justamente porque o comando judicial da decisão cautelar na ADI n. 7.697 não impede a análise técnica das emendas, desde que não se caracterize o início da execução da emenda (com a celebração do instrumento, a transferência dos recursos ou o início da execução física em hipóteses não autorizadas).

 

Assim, a resposta a esta pergunta encontra-se no item anterior, ou seja: as diligências, elaboração de pareceres e demais atos que caracterizam a análise técnica podem continuar até o limite em que se caracterizem como execução da emenda. Neste ponto, os convenentes devem ser alertados de que a autorização da autoridade competente para a prática de ato que caracterize execução financeira/orçamentária ou física da emenda somente virá após a regulação dos procedimentos, conforme determinou a decisão cautelar na ação judicial em tela.

 

Sendo o que tínhamos a esclarecer sobre o objeto da consulta, encaminho os autos à consideração superior.

 

Após aprovação, solicito ao Apoio Administrativo/CONJUR/MINC a juntada de cópia da presente Nota ao processo 01400.020897/2024-23, por pertinência temática.

 

Brasília, 2 de setembro de 2024.

 

 

DANIELA GUIMARÃES GOULART

Advogada da União

 

 


Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400021929202416 e da chave de acesso 762a9eb8

 




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