ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS

PARECER n. 00285/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.015337/2024-57

INTERESSADOS: CORREGEDORIA COREG/GM/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

Senhora Coordenadora-Geral Substituta

EMENTA: PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR (PAD).

I – Direito Administrativo Sancionador. Servidor Público.

II - Análise de Relatório Final.

III – Abandono de cargo comprovado nos elementos conceituais – "animus abandonandi" – materialidade das faltas. Infração Permanente.

IV – Rito Sumário. Proposta de demissão. Processo Regular.

V – Parecer favorável aos termos do Relatório Final.

VI – À consideração superior.

 I – RELATÓRIO

Trata-se de Processo Administrativo Disciplinar – PAD, mediante procedimento sumário, instaurado em face da servidora Isabela Priscila Gonçalves da Costa, CPF nº 034416931-67, ocupante do cargo de Técnico de Nível Superior, Classe "A", Padrão IV, matrícula SIAPE nº 1045262, do Quadro de Pessoal do Ministério da Cultura, para apurar infração de abandono de cargo, conforme prevista no art. 138, da Lei nº 8.112, de 1990, cujas faltas consecutivas superiores a 30 (trinta) dias foram apuradas no período de 03/12/2018 à 16/01/2019.

A citada irregularidade investigada fora inicialmente reportada à Corregedoria do Ministério da Cidadania (Pasta de cujo Quadro de Servidores a indiciada era, à época, pertencente), sendo que, de acordo com o estabelecido no art. 10, inc. V, do Decreto n.º 9.674 de 02 de janeiro de 2019, e com a Instrução Normativa nº 14, de 14 de novembro de 2018, da Controladoria Geral da União (CGU), foi determinado pelo Corregedor-Geral no Despacho n.º 126/2019/COGER, de 15/10/2019, a instauração de procedimento de Sindicância Investigativa, para apuração dos fatos noticiados nos termos do Processo Administrativo n.º 01400.005896/2018-19.

Posteriormente, após integração da então Secretaria Especial da Cultura - Secult ao Ministério do Turismo - MTur, em 2020, a matéria passou à responsabilidade deste último Órgão Federal, que editou a Portaria SE/MTUR nº 193, de 7 de novembro de 2022, designando a Comissão Processante, com prazo de 30 (trinta) dias, para a conclusão do processo. A partir das alterações na estrutura administrativa implementadas pela Medida Provisória nº 1.154, de 2023, os autos foram encaminhados ao recriado Ministério da Cultura.

No Ministério da Cultura, por meio do Parecer nº 322/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU, fora constatada a necessidade de saneamento dos autos em vista de questões formais que demandaram o ordenamento do processo administrativo previamente ao julgamento da servidora, o que originou, na Corregedoria desta Pasta, o Despacho Decisório nº 2/2024/COREG/GM/MINC decidindo pela anulação administrativa do feito em andamento para dar continuidade ao procedimento em novo processo reiniciado com nova Portaria de instauração. 

Desse modo, o ato de instauração do Processo Administrativo Disciplinar foi materializado por intermédio da Portaria COREG/MINC nº 15, de 5 de julho de 2024, publicada no Boletim de Gestão de Pessoas - BGP em 12 de julho de 2024 (SEI nº 1842415).

A Comissão de Processo Administrativo Disciplinar - CPAD iniciou os trabalhos apuratórios no dia 12/07/2024, conforme se verifica do teor da Ata de instalação (SEI nº 1842437), tendo adotado como providências iniciais, verbis:

"a. Comunicar a instalação e início dos trabalhos da comissão ao Corregedor; b. Lavrar, em atendimento ao art. 140 combinado com o § 2º do art. 133, ambos da Lei n. 8.112/1990, o Termo de Indiciação da servidora Isabela Priscila Gonçalves da Costa, matrícula SIAPE n. 1045262."

O indiciamento da servidora foi realizado em 12/07/2024, consoante Termo de Indiciamento (SEI nº 1842438), documento que registrou os fatos atribuídos à indiciada pelo colegiado processante, os dispositivos legais infringidos e as respectivas provas. A irregularidade consignada pela CPAD foi "Abandono de cargo público, na forma tipificada pelo art. 138 da Lei nº 8.112/1990, materializado pela ausência intencional ao serviço por mais de trinta dias consecutivos, no período de 03/12/2018 a 16/01/2019", capitulada no art. 138 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990.

Com efeito, após os procedimentos formais adotados em razão da ausência de resposta da processada, foi elaborado o Relatório Final (1873894) destacando-se, pontualmente, que a servidora teve que ser citada por Edital porque, segundo constou do Termo de Indiciação, as últimas notificações endereçadas aos últimos endereços conhecidos fracassaram, quais sejam:

"Tentativa de entrega pela equipe da Corregedoria do Ministério do Turismo no endereço: Quadra 12 9, Bloco C, Apto. 401 - Cruzeiro Novo, Brasília/DF, resultou na informação de que outra pessoa reside no endereço desde o ano de 2020 (SEI n. 1834368); e

- Tentativa de entrega no endereço: Rua Vitoria Qd. 26, Lt. 13 A, Vale das Goiabeiras - Inhumas/GO (endereço constante no contrato de trabalho da servidora com o Município de Inhumas/GO), resultou na informação de que ela é "desconhecida" no endereço (SEI n. 1798624). 

- Cumprindo com as determinações do art. 163 da Lei n. 8.112, a servidora foi então citada por edital e o Edital de Citação foi publicado:

- No Diário Oficial da União do dia 15/07/2024 (SEI nº 1848718) e teve que ser retificado em publicação do dia 16/07/2024 (SEI n. 1846180); e

- No jornal A Gazeta (observação: relatório do sistema Publicidade Legal da Empresa Brasileira de Comunicação, por onde se fazem publicações do Ministério na mídia impressa - SEI n. 1843381 - apontou que o jornal tem circulação em Brasília/DF, Inhumas/GO, Luziânia/GO e Valparaíso de Goiás/GO) em 16/07/2024 (SEI n. 1846386).

- Ao final do prazo para responder ao Edital de Citação, em 01/08/2024, a revelia da servidora foi atestada (SEI n. 1867392) e o fato foi informado ao Corregedor do Ministério da Cultura (SEI n. 1867393).

- Também em 01/08/2024, foi publicada no BGP a Portaria COREG/MinC n. 16/2024 (SEI n. 1868881), a qual designou o servidor MARCO ANTÔNIO VEZZANI, Professor do Ensino Básico, Técnico e Tecnológico, matrícula n. 1905995, lotado na Coordenação do Escritório Estadual de Alagoas da Diretoria de Articulação e Governança da Secretaria dos Comitês de Cultura (CEEAL/DAG/SCC/MinC), para atuar como DEFENSOR DATIVO da servidora indiciada. Ng.

- O defensor dativo foi citado em 02/08/2024 (SEI n. 1868991 e n. 1869480).

- A defesa escrita foi apresentada em 05/08/2024 (SEI n. 1872981). Ng.

Impõe-se destacar, nesse caso, que a defesa escrita apresentada pelo defensor dativo consistiu na afirmação de que o pedido de Licença para Tratar de Interesses Particulares no período de 01/02/2019 a 01/02/2019, apresentado pela servidora por e-mail, em 05/02/2019, cuidou de afastar o animus abandonandi ao demonstrar que a servidora não teve intenção de abandonar o cargo.

Por fim, conforme análise da situação concreta efetivada no Relatório Final, cumpre ainda ressaltar:

 "Análise pela Comissão

Elementos Contidos No Indiciamento

De acordo com os elementos probatórios colhidos, foi imputada a seguinte conduta à ISABELA PRISCILA GONCALVES DA COSTA no indiciamento:

abandono de cargo (art. 138 da Lei n. 8.112/1990), materializado por 30 (trinta) faltas consecutivas de 03/12/2018 a 16/01/2019 - observa-se que a servidora não retorna ao trabalho desde 03/12/2018.

Elementos Apresentados Pela Defesa

A defesa escrita (SEI n. 1872981) se resume a afirmar que o pedido de "Licença de Interesse Particular" de 01/02/2019 a 01/02/2019, apresentado pela servidora por e-mail em 05/02/2019 (SEI n. 1798594), cuida de afastar o chamado animus abandonandi ao demonstrar que a servidora não teve a intenção de abandonar o cargo.

Análise Fático-Jurídica

A avaliação desta Comissão é que o pedido não tem esse efeito porque: Foi feito após a configuração do abandono do cargo - relembra-se que as faltas da servidora tiveram início em 03/12/2018 e perduram até a presente data;

A servidora não atendeu às diligências feitas pela área de recursos humanos do Ministério da Cidadania constantes no próprio documento SEI n. 1798594 (a senhora Jussara Costa afirma que enviou e-mail à servidora pedindo que entrasse em contato, o que não ocorreu) e no documento SEI n. 1798598; e 

Além do preenchimento claramente equivocado do período da licença requerida, vemos que na renovação do contrato de trabalho com a prefeitura de Inhumas/GO, a servidora declarou (SEI n. 1798610) "não desempenhar qualquer cargo, emprego ou função pública"; e

Como já afirmado, a servidora não retomou o exercício do cargo." (SEI nº 1873894).

Diante do exposto, considera-se que ISABELA PRISCILA GONCALVES DA COSTA praticou a conduta enquadrada no art. 138 da Lei n. 8.112/1990 (abandono de cargo), materializada por 30 (trinta) faltas consecutivas de 03/12/2018 a 16/01/2019".

Nesse cenário, a Corregedoria/GM/MinC, nos termos do art. 141, II, da Lei nº 8.112/1990, encaminhou os autos ao Gabinete da Exma. Sra. Ministra de Estado da Cultura para decisão quanto à penalidade sugerida, ressaltando a necessidade de ser observado o prazo estipulado no art. 167 da Lei n. 8.112/1990 (embora a inobservância do prazo, segundo a própria Lei n. 8.112, não implique na nulidade do processo - art. 169, § 1º), razão pela qual os autos foram dirigidos a esta Consultoria Jurídica pelo Ofício nº 3590/2024/GM/MinC (1874604).

É o relatório. Passo à análise da questão.​

II – FUNDAMENTAÇÃO

Inicialmente, cumpre observar que a análise deste órgão de assessoramento jurídico se insere no âmbito da competência que lhe é atribuída pelo art. 11 da Lei Complementar 73/93, que institui a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União.

Impende ainda destacar que o presente opinativo está pautado nas orientações contidas na Portaria Conjunta n.º 1/2011, emanada da Consultoria Geral da União, da Procuradoria Geral Federal e da Corregedoria Geral da AGU, a qual dispõe sobre os elementos mínimos a serem observados nas manifestações jurídicas proferidas em apoio ao julgamento de procedimentos disciplinares, conforme se verifica nos dispositivos abaixo transcritos, dela extraídos.

Art. 1º A manifestação jurídica proferida no âmbito de órgão consultivo da Advocacia-Geral da União, em sede de apoio ao julgamento de procedimento disciplinar, aferirá, quando for o caso:

- a observância do contraditório e da ampla defesa;

- a regularidade formal do procedimento, com verificação da adequação dos atos processuais ao ordenamento jurídico vigente, em especial:

a) se o termo de indiciamento contém a especificação dos fatos imputados ao servidor e as respectivas provas;

b) se, no relatório final, foram apreciadas as questões fáticas e jurídicas, relacionadas ao objeto da apuração, suscitadas na defesa;

c) se ocorreu algum vício e, em caso afirmativo, se houve prejuízo à defesa;

d) se houve nulidade total ou parcial indicando, em caso afirmativo, os seus efeitos e as providências a serem adotadas pela Administração;

III- a adequada condução do procedimento e a suficiência das diligências, com vistas à completa elucidação dos fatos;

IV- a plausibilidade das conclusões da Comissão quanto à:

a) conformidade com as provas em que se baseou para formar a sua convicção;

b) adequação do enquadramento legal da conduta;

c) adequação da penalidade proposta;

d) inocência ou responsabilidade do servidor.

Art. 2º O disposto no art. 1º, incisos I, II e IV, "b", "c" e "d", não se aplica aos casos de sindicância investigativa, sindicância patrimonial e submissão do processo, pela comissão, a julgamento antecipado.

Art. 3º A manifestação de que trata o art. 1º conterá relatório sucinto dos fatos sob apuração, abordagem sobre os principais incidentes ocorridos no curso do processo, fundamentação e conclusão.

II.1. DO PREENCHIMENTO DOS PRESSUPOSTOS FORMAIS

O procedimento administrativo se encontra hígido, escorreito, incólume e sem nenhuma falha processual que possa comprometer o seu desiderato.

Isso porque no aspecto formal, inexistem vícios que possam ensejar a nulidade do feito, o qual foi conduzido com a observância das formalidades impostas pela legislação de regência.

A instauração do PAD de rito sumário ocorre com a publicação do ato que constituir a comissão, a ser composta por dois servidores estáveis, e deve indicar a autoria e a materialidade da transgressão objeto da apuração. Assim, a portaria instauradora do procedimento de rito sumário deve: a) designar dois servidores estáveis para compor a comissão processante; e b) identificar a autoria, com a indicação do nome e matrícula do servidor acusado, e a materialidade, apontando o período de ausência intencional superior a 30 dias ou os dias de falta ao serviço sem causa justificada, por período igual ou superior a 60 dias em 12 meses.

Com vistas aos esclarecimentos legais pertinentes ao rito sumário, assim dispõem os arts. 133 e 140 da Lei 8.112/90:

Art. 133. Detectada a qualquer tempo a acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas, a autoridade a que se refere o art. 143 notificará o servidor, por intermédio de sua chefia imediata, para apresentar opção no prazo improrrogável de dez dias, contados da data da ciência e, na hipótese de omissão, adotará procedimento sumário para a sua apuração e regularização imediata, cujo processo administrativo disciplinar se desenvolverá nas seguintes fases:

I - instauração, com a publicação do ato que constituir a comissão, a ser composta por dois servidores estáveis, e simultaneamente indicar a autoria e a materialidade da transgressão objeto da apuração;

II - instrução sumária, que compreende indiciação, defesa e relatório;

III - julgamento.

§ 1º A indicação da autoria de que trata o inciso I dar-se-á pelo nome e matrícula do servidor, e a materialidade pela descrição dos cargos, empregos ou funções públicas em situação de acumulação ilegal, dos órgãos ou entidades de vinculação, das datas de ingresso, do horário de trabalho e do correspondente regime jurídico.

§ 2º A comissão lavrará, até três dias após a publicação do ato que a constituiu, termo de indiciação em que serão transcritas as informações de que trata o parágrafo anterior, bem como promoverá a citação pessoal do servidor indiciado, ou por intermédio de sua chefia imediata, para, no prazo de cinco dias, apresentar defesa escrita, assegurando-se-lhe vista do processo na repartição, observado o disposto nos arts. 163 e 164.

§ 3º Apresentada a defesa, a comissão elaborará relatório conclusivo quanto à inocência ou à responsabilidade do servidor, em que resumirá as peças principais dos autos, opinará sobre a licitude da acumulação em exame, indicará o respectivo dispositivo legal e remeterá o processo à autoridade instauradora, para julgamento.

§ 4º No prazo de cinco dias, contados do recebimento do processo, a autoridade julgadora proferirá a sua decisão, aplicando-se, quando for o caso, o disposto no § 3º do art. 167.

(...)

§ 7º O prazo para a conclusão do processo administrativo disciplinar submetido ao rito sumário não excederá trinta dias, contados da data de publicação do ato que constituir a comissão, admitida a sua prorrogação por até quinze dias, quando as circunstâncias o exigirem.

§ 8º O procedimento sumário rege-se pelas disposições deste artigo, observando-se, no que lhe for aplicável, subsidiariamente, as disposições dos Títulos IV e V desta Lei."

"Art. 140. Na apuração de abandono de cargo ou inassiduidade habitual, também será adotado o procedimento sumário a que se refere o art. 133, observando-se especialmente que: Ng,

I - a indicação da materialidade dar-se-á:

a) na hipótese de abandono de cargo, pela indicação precisa do período de ausência intencional do servidor ao serviço superior a trinta dias;

b) no caso de inassiduidade habitual, pela indicação dos dias de falta ao serviço sem causa justificada, por período igual ou superior a sessenta dias interpoladamente, durante o período de doze meses;

II - após a apresentação da defesa a comissão elaborará relatório conclusivo quanto à inocência ou à responsabilidade do servidor, em que resumirá as peças principais dos autos, indicará o respectivo dispositivo legal, opinará, na hipótese de abandono de cargo, sobre a intencionalidade da ausência ao serviço superior a trinta dias e remeterá o processo à autoridade instauradora para julgamento."

Verifica-se que o presente Processo Administrativo Disciplinar - Rito Sumário foi devidamente instaurado pela Portaria COREG/MinC nº 15/2024/COREG, publicada no Boletim de Gestão de Pessoas (BGP) em 12/07/2024, tendo o ato designado os servidores responsáveis pela apuração, bem como identificado a servidora acusada e o período das falta ao serviço, estes compreendido entre 03/12/2018 a 16/01/2019.

Destaca-se, ainda, a publicação de outras portarias nos autos, as quais, em síntese, garantiram a adequada prorrogação e recondução dos trabalhos apuratórios. No que se refere à instrução sumária, o art. 133 da Lei 8.112/90, transcrito acima, estabelece as seguintes fases: indiciação, defesa e relatório.

O Termo de Indiciação, com os requisitos legais, consta do documento SEI nº 1842438. A Defesa foi apresentada, após as devidas citações, por defensor dativo (SEI nº 1872981) e, posteriormente, foi elaborado o Relatório Final que concluiu pela aplicação da penalidade capital, nos termos do art. 132, II, da Lei nº 8.112 de 1990 (SEI nº 1873894).

De igual modo, foram devidamente resguardados os princípios da ampla defesa e do contraditório constitucionalmente garantidos à indiciada.

Consoante verificado, no rito sumário a notificação inicial da acusada coincide com a citação para apresentação de defesa escrita. Na ocasião, houve claro comunicado no Termo de Indiciamento quanto ao prazo de 15 (quinze) dias para apresentação da defesa final nos autos, sem, no entanto, obterem resposta ou alcançarem a localização exata da indiciada.

Nesse cenário, o art. 163 da Lei nº 8.112, de 1990, disciplina:

Art. 163. Achando-se o indiciado em lugar incerto e não sabido, será citado por edital, publicado no Diário Oficial da União e em jornal de grande circulação na localidade do último domicílio conhecido, para apresentar defesa. Parágrafo único. Na hipótese deste artigo, o prazo para defesa será de 15 (quinze) dias a partir da última publicação do edital.

Dessa forma, em vista da ausência de resposta aos editais publicados, o colegiado decidiu declarar a revelia da servidora indiciada, em termo próprio (SEI nº 1867392), e comunicar o fato à autoridade instauradora a fim de solicitar a designação de defensor dativo.

Sobre o tema, o art. 164 da Lei nº 8.112 de 1990 assim prescreve:

Art. 164. Considerar-se-á revel o indiciado que, regularmente citado, não apresentar defesa no prazo legal.

§ 1º A revelia será declarada, por termo, nos autos do processo e devolverá o prazo para a defesa.

§ 2º Para defender o indiciado revel, a autoridade instauradora do processo designará um servidor como defensor dativo, que deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado. (Redação dada pela Lei nº 9.527, de 10.12.97).

Com efeito, o defensor dativo foi designado pela Portaria COREG/GM nº 16, de 1º de agosto de 2024, publicada no Boletim de Gestão de Pessoas - BGP em 1/08/2024 (SEI nº 1868881), cujo Mandado de Citação, publicado em BGP de 02/08/2024, concedeu o prazo de 5 (cinco) dias para apresentação de Defesa Escrita em nome da servidora, ressaltando o acesso integral e temporário aos autos por meio de link especificamente registrado.

Desse modo, ficou expressamente consignado nos autos o direito à ampla defesa e ao contraditório, nos termos definidos pela legislação de regência, não se vislumbrando, portanto, a ocorrência de vícios que eventualmente pudessem ter causado prejuízos à defesa, ou de eventuais nulidades na condução do processo disciplinar.

É de se constatar, assim, a regularidade formal do procedimento.

II.2. DA PLAUSIBILIDADE DAS CONCLUSÕES DA COMISSÃO

Imputa-se à servidora ausências sucessivas e injustificadas no período de 03/12/2018 a 16/01/2019, o que, em tese, se amolda à infração disciplinar de abandono de cargo, que se configura pela ausência injustificada e intencional do servidor ao serviço por mais de trinta dias consecutivos, nos termos do art. 138, da Lei n. 8.112/1990.

Inicialmente, importa recordar que no art. 37, da Constituição da República estão estabelecidos os princípios regentes da atividade da Administração Pública, e, por correspondência, a conduta dos servidores públicos:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (…)

De modo que a Administração Pública, a partir de então, deve ser vista sob a ótica do administrado e não mais exclusivamente pelo administrador público. Assim, exige-se uma "(...) nova postura dos intérpretes da Constituição em relação à expectativas normativas que afetam as entregas dos administradores públicos à sociedade a que servem. Ou seja, o poder público é quem deve servir à população e não o contrário." (Santos Gracco, Abraão Soares Dias; Gomes, Fernando Alves. Direito Constitucional. Tomo I Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2008, p. 28).

No âmbito infraconstitucional, o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais instituiu deveres e responsabilidades quanto à necessidade de dar continuidade à prestação do serviço público, os quais devem ser rigorosamente cumpridos:

Art. 116. São deveres do servidor:

(...)

III - observar as normas legais e regulamentares;

(...)

X - ser assíduo e pontual ao serviço;

(...)

Art. 117. Ao servidor é proibido:

I - ausentar-se do serviço durante o expediente, sem prévia autorização do chefe imediato; (...).

Depreende-se, portanto, que o abandono do cargo é uma conduta diametralmente incompatível com o ordenamento jurídico vigente, principalmente uma afronta à perspectiva axiológica constitucional da Administração Pública.

Nesse sentido, o abandono de cargo é uma infração prevista no artigo 138, da Lei 8.112/90, nos seguintes termos:

 "Art. 138. Configura abandono de cargo a ausência intencional do servidor ao serviço por mais de trinta dias consecutivos".

Para que as ausências do servidor possam ser enquadradas como abandono de cargo há necessidade de ser demonstrado, pela Administração, que houve a intenção de abandonar o cargo. Dessa forma, segundo assentado pelos nossos tribunais, delineou-se como parâmetro para a configuração da infração disciplinar de abandono de cargo público a necessidade da concorrência de dois requisitos: um elemento objetivo, caracterizado pela ausência do serviço por mais de 30 (trinta) dias consecutivos por parte do servidor; e um elemento subjetivo, expresso pelo ânimo do servidor em abandonar seu cargo.

A expressão normativa desses elementos encontra-se, como visto, no art. 138, da Lei nº 8.112/1990, que, ao conceituar a infração de abandono de cargo, estabelece que "...configura abandono de cargo a ausência intencional do servidor ao serviço por mais de trinta dias consecutivos". , bem como no art. 140, inciso I, alínea a, que determina que "I - a indicação da materialidade dar-se-á: a) na hipótese de abandono de cargo, pela indicação precisa do período de ausência intencional do servidor ao serviço superior a trinta dias".

Não há controvérsias quanto ao elemento objetivo, porquanto as irregularidades estão comprovadas nos autos, conforme destacado no Relatório Final: "abandono de cargo (art. 138 da Lei n. 8.112/1990), materializado por 30 (trinta) faltas consecutivas de 03/12/2018 a 16/01/2019 - observa-se que a servidora não retorna ao trabalho desde 03/12/2018". 

Em relação ao elemento subjetivo, destaca-se que, ao demonstrar desapego à atividade pública a servidora corrobora para a configuração do animus abandonandi. Nesse sentido, o Manual de Processo Administrativo Disciplinar da Controladoria-Geral da União (CGU, ed. Jan.2022, pág. 225) orienta a respeito de sua presunção relativa (juris tantum) :

"(...) PRESUNÇÃO RELATIVA DE ANIMUS ABANDONANDI.

As ausências injustificadas por mais de trinta dias consecutivos geram presunção relativa da intenção de abandonar o cargo. Enunciado nº 22, publicado no DOU de 28 de fevereiro de 2018, seção 1, p. 81.

No voto que fundamentou o enunciado aprovado, consta menção a ensinamento de José Armando da Costa, segundo o qual o que caracteriza o abandono de cargo é a ausência do funcionário ao serviço de sua repartição por mais de trinta dias consecutivos, sem que haja circunstâncias insuperáveis e legítimas que elidam a liberdade do agente na implementação da ação faltosa. Nessas circunstâncias, ainda que o servidor não haja alimentado a vontade direta de abandonar o cargo (dolo direto), ainda assim terá perpetrado essa transgressão disciplinar (dolo eventual).

Referidas "circunstâncias insuperáveis" seriam aquelas que impedem o comparecimento ao local de trabalho e que se fundam em razões que independem da vontade do servidor acusado. (...)". NG.

Insta salientar a existência de um robusto posicionamento elaborado por diversos órgãos da Administração Pública Federal a respeito das características que envolvem o animus abandonandi da infração de abandono de cargo, destaca-se:

Formulação Dasp nº 81. Abandono de cargo.

O abandono de cargo pode resultar, também, de dolo eventual.

Formulação Dasp nº 26. Abandono de cargo.

Incorre em abandono de cargo o funcionário que foge para frustrar a execução de prisão ordenada por autoridade judicial.

Formulação Dasp nº 271. Abandono de cargo.

No abandono de cargo, o elemento subjetivo (animus) há que ser apreciado com a maior objetividade.

Formulação Dasp nº 51. Abandono de cargo.

Se a ausência do serviço resulta de coação irresistível, não ocorre abandono de cargo.

Formulação Dasp nº 79. Abandono de cargo.

Não é punível o abandono de cargo que evite o mal maior de acumulação ilegal.

Parecer PGFN/CJU/CED nº 1.498/2007

"(...) 23. Nesse diapasão, releva ponderar que, para a caracterização do animus abandonandi, não se exige que o servidor tenha a intenção de abandonar o cargo (o art. 138 da Lei nº 8.112, de 1990, apenas faz referência à ausência intencional do servidor, e não abandono intencional), o que implicaria em caracterizar o abandono do cargo sob o ponto de vista subjetivo do autor. O que se requer é a configuração de sua vontade consciente (dolo direto) em ausentar-se do serviço (por mais de trinta dias consecutivos, como visto), ou pelo menos a previsão e assunção do risco de que seu comportamento leve a tal ausência (dolo indireto ou eventual), caracterizando, destarte, o abandono de cargo do ponto de vista da Administração Pública" (Parecer-PGFN/CJU/CED nº 1.498/2007). Ng.

Ainda por tal prisma, é cediço que o mero abandono fático do cargo pelo servidor público não é suficiente para a configuração da infração disciplinar em comento, sendo necessário que a intenção de abandonar o cargo esteja comprovada. No entanto, é do servidor o ônus de comprovar que a ausência se deu em razão de motivo justificável - motivo de força maior ou mesmo para evitar o sacrifício da perda de um direito ou bem jurídico de índole maior.

Nesse ponto, é necessário ressaltar que o elemento subjetivo exigido para fins de caracterização da "intencionalidade" abarca tanto o dolo direto, consistente na vontade livre e determinada de abandonar o cargo público, como também o dolo eventual, materializado na assunção do risco pelo agente público de incorrer na conduta de abandono de cargo mediante a sua ausência injustificada do serviço público.

Com efeito, a análise do elemento subjetivo da conduta deve ser feita em conformidade com a situação fática in concretu, ao averiguar a existência, ou não, de justificativa para as faltas registradas, sendo que se consideram justificativas suficientes para excluir a intencionalidade da infração aquelas que são fundadas em motivos que independem da vontade do agente.

Nesse sentido, o já citado Manual de PAD (CGU, ed. Jan.2022, pág. 227) elucida que: “

"(...) Não se deve indagar a respeito da intenção psicológica, mas sim analisar objetivamente as circunstâncias, a fim de apurar se houve justa causa na ausência do servidor. Do contrário, poder-se-ia cogitar a situação esdrúxula em que um servidor que não comparece ao trabalho sem motivo justificável - mas que também não quer perder o cargo - jamais poderia ser demitido. Nesse sentido, por "ausência intencional" se deve entender a ausência injustificada, não amparada por qualquer causa que pudesse justificar as faltas ao serviço. (...)". Ng.

De modo que a ausência sem justificativa impõe a presunção de desinteresse na prestação do serviço público por parte do servidor. Para elidir essa presunção, é imprescindível a existência de motivo que configure força maior ou estado de necessidade. Ao demonstrar desapego à atividade pública, e privilegiar quaisquer outros valores que não aqueles vinculados ao exercício de suas atribuições públicas funcionais, o servidor corrobora para configuração do animus abandonandi, Assim, repise-se que para configurar o ilícito de abandono de cargo, o principal ponto reside na demonstração do animus abandonandi, o que correspondente à intenção deliberada e voluntária da servidora em abandonar as funções inerentes ao cargo, tendo em conta justamente o dever de assiduidade no exercício da função pública.

No âmbito jurisprudencial, este também é o entendimento do Superior Tribunal de Justiça. De acordo com o Tribunal da Cidadania, o mero abandono fático do cargo pelo servidor público não é suficiente para a configuração da infração disciplinar em comento. No entanto, o funcionário público não se desincumbe do ônus de comprovar que a sua ausência se deu em razão de motivo justificável - motivo de força maior ou mesmo para evitar o sacrifício ou perda de um direito ou bem jurídico de índole maior. A conduta do servidor deve ser avaliada do ponto de vista do Processo Administrativo Disciplinar. Dessa forma, para que as ausências de um servidor possam ser enquadradas como abandono de cargo há a necessidade de ser demonstrado pela Administração que houve a intenção de abandonar o cargo.

Diante disso, as razões levantadas na defesa se mostraram insuficientes a justificar as faltas cometidas pela servidora, pois alegou a defesa que o pedido de licença para tratar de Interesses Particulares no período de 01/02/2019 a 01/02/2019, apresentado pela servidora por e-mail, em 05/02/2019, cuidou de afastar o animus abandonandi ao demonstrar que a servidora não teve intenção de abandonar o cargo.

No entanto, a análise efetuada no Relatório Final comprovou que o referido pedido de licença para tratar de interesses particulares foi protocolado em 05/02/2019, isto é, após a configuração do abandono do cargo. Demais disso, além do preenchimento equivocado do período da licença requerida, foi descoberta a renovação do contrato de trabalho da servidora com a prefeitura de Inhumas/GO (firmado desde 2019), onde a servidora declarou expressamente "não desempenhar qualquer cargo, emprego ou função pública", (SEI n. 1798610).

Acrescente-se que foram anexados aos autos documentos com registro de que a indiciada reside em outro Estado, conforme Contratos de Trabalho que comprovam a atuação profissional da indiciada como médica (embora o Contrato com a Secretaria Municipal de Inhumas/GO tenha sido encerrado em 31/03/2020, motivado pela aprovação em outra residência médica), restando vastamente comprovada a intencionalidade de abandonar o cargo neste Ministério.

 Em acréscimo, o já citado Manual de PAD (CGU, ed. Jan.2022, pág. 225) esclarece que:

"(...) a ausência para atuar em projetos pessoais ou motivos de foro íntimo não afastam a intencionalidade da infração disciplinar, pelo contrário, demonstram indevida sobreposição de interesses pessoais sobre o público, reforçando a caracterização do abandono do cargo".  

Nesse contexto, observa-se que a defesa não conseguiu ilidir a acusação formal realizada no termo de indiciamento, ficando assim patente a prática do abandono de cargo, preenchido à evidência o requisito subjetivo.

É manifesto que, ao abandonar o cargo, o servidor público desrespeita princípios constantes no texto constitucional, pois a conduta é de ilegalidade, vez que exprime ruptura do dever jurídico imposto por lei; apresenta aspectos de pessoalidade na medida em que se sobrepõem os interesses particulares em detrimento do Princípio da Supremacia do Interesse Público; reputa a imoralidade, pois ofende primados da responsabilidade e da ética consagrados na sociedade; e resulta na ineficiência, já que obsta a prestação adequada e contínua dos serviços públicos.

 Quanto à penalidade a ser aplicada, o artigo 132, da Lei 8.112/90, é expresso no sentido de que o abandono de cargo deve ser apenado com a demissão:

Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos:

(...)

II - abandono de cargo

Sendo a conduta da servidora enquadrada nas hipóteses do art. 132, da Lei 8.112/90, há necessidade de ser aplicada a pena de demissão. Não se trata de ato discricionário. 

No âmbito do Parecer n.º GQ-177 da Advocacia-Geral da União, vinculante a toda Administração Pública Federal, este também é o entendimento institucional albergado: "Verificadas a autoria e a infração disciplinar a que a lei comina penalidade de demissão, falece competência à autoridade instauradora do processo para emitir julgamento e atenuar a penalidade, sob pena de nulidade de tal ato".

Em suma: essas são as balizas jurídicas a serem utilizadas para a análise da prática do ilícito de abandono de cargo no caso concreto.

II.3. EXAME DA PRESCRIÇÃO

 A infração disciplinar punível com a penalidade de demissão prescreve no prazo de 5 (cinco) anos, contados a partir da data em que o fato se tornou conhecido pela Administração, nos termos do art. 142, III, da Lei 8.112/90, verbis:

"Art. 142. A ação disciplinar prescreverá:

I - em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão;

II - em 2 (dois) anos, quanto à suspensão;

III - em 180 (cento e oitenta) dias, quanto à advertência.

§ 1º O prazo de prescrição começa a correr da data em que o fato se tornou conhecido.

§ 2º Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às infrações disciplinares capituladas também como crime.

§ 3º A abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompe a prescrição, até a decisão final proferida por autoridade competente.

§ 4º Interrompido o curso da prescrição, o prazo começará a correr a partir do dia em que cessar a interrupção."

Quanto ao prazo prescricional da infração disciplinar de abandono de cargo, consolidou-se no âmbito da Administração Pública Federal o entendimento de que o prazo prescricional para a infração disciplinar de abandono de cargo é de 5 (cinco) anos, caso não haja apuração dos fatos na esfera penal, conforme Parecer Vinculante nº AM – 02, publicado na seção 1 do Diário Oficial da União de 9 de abril de 2019 (12/04/2019), verbis:

"Nestes termos, consolide-se o entendimento no sentido de que, caso não haja apuração dos fatos na esfera penal, o prazo prescricional para a infração disciplinar de abandono de cargo é de 5 (cinco) anos, na esteira do que dispõe o art. 142, inciso I, e art. 132, inciso II, ambos da Lei nº 8.112, de 1990:"

Em relação ao início da contagem do prazo prescricional, restou consolidado no âmbito da Administração Pública Federal o entendimento de que a infração funcional de abandono de cargo possui caráter permanente e o prazo prescricional apenas se inicia a partir da cessação da permanência, conforme Parecer Vinculante nº GMF-06, verbis:

"EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO.MATÉRIA DISCIPLINAR. ANALOGIA COM O DIREITO PENAL. ABANDONO DE CARGO. NATUREZA PERMANENTE. PRESCRIÇÃO. TERMO INICIAL. CESSAÇÃO DA PERMANÊNCIA.

I - As condutas que são objeto de persecução na esfera administrativa poderão, ante a omissão legislativa administrativa, por analogia e conforme avaliação do caso concreto, obedecer aos mesmos critérios do direito criminal, inclusive quanto a natureza jurídica das infrações e suas implicações quanto à contagem do prazo prescricional.

II - A vontade do agente incide diretamente não apenas para a configuração do abandono de cargo, mas também para a situação de permanência que produz efeitos jurídicos, restando caracterizada, portanto, a prorrogação de sua base consumativa.

III - A infração funcional de abandono de cargo possui caráter permanente e o prazo prescricional apenas se inicia a partir da cessação da permanência.

IV - Deve-se ter a superação (overruling) das razões de decidir (ratio decidendi) sufragadas nos Pareceres GQ - 206, GQ -207, GQ - 211 e GQ - 214, com eficácia prospectiva, com base nas recentes decisões judiciais do Superior Tribunal de Justiça sobre a matéria, na doutrina e na legislação ordinária estadual.

No caso em exame, verifica-se que não há notícia de apuração de abandono de função na esfera penal (art. 323 do Decreto-Lei nº 2.848/1940), razão pela qual o prazo prescricional para a infração disciplinar de abandono de cargo é de 5 (cinco) anos.

Outrossim, considerando que não há nos autos informações de que a acusada tenha retomado as suas atividades funcionais, é possível afirmar que a contagem do prazo prescricional ainda não se iniciou, pois não foi evidenciada a cessação da permanência da infração funcional de abandono de cargo. Logo, não há prescrição no presente caso, que impediria a aplicação da penalidade à indiciada.

II.4. DA COMPETÊNCIA

No que se refere ao processo administrativo disciplinar com a aplicação da penalidade de demissão, a competência é especificada na própria Lei nº 8.112/1990, in verbis:

Art. 141. As penalidades disciplinares serão aplicadas:

I - pelo Presidente da República, pelos Presidentes das Casas do Poder Legislativo e dos Tribunais Federais e pelo Procurador-Geral da República, quando se tratar de demissão e cassação de aposentadoria ou disponibilidade de servidor vinculado ao respectivo Poder, órgão, ou entidade;

II - pelas autoridades administrativas de hierarquia imediatamente inferior àquelas mencionadas no inciso anterior quando se tratar de suspensão superior a 30 (trinta) dias;

III - pelo chefe da repartição e outras autoridades na forma dos respectivos regimentos ou regulamentos, nos casos de advertência ou de suspensão de até 30 (trinta) dias;

IV - pela autoridade que houver feito a nomeação, quando se tratar de destituição de cargo em comissão.

Assim, o Presidente da República é a autoridade competente para aplicar a pena de demissão. Ocorre, no entanto, que o Presidente da República delegou a competência do art. 141, inciso I, através do Decreto nº 11.123, de 7 de julho de 2022 aos Ministros de Estado, conforme verifica-se abaixo:

Art. 2º Ressalvadas as hipóteses previstas no art. 4º, fica delegada a competência aos Ministros de Estado e ao Presidente do Banco Central do Brasil para:

I - o julgamento de processos administrativos disciplinares e a aplicação de penalidades, nas hipóteses de:

a) demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade de servidores; e

b) destituição ou conversão de exoneração em destituição de ocupante de Cargo Comissionado Executivo - CCE-15 ou CCE-16 ou equivalente ou de cargo ou função de Chefe de Assessoria Parlamentar; e

II - a reintegração de ex-servidores em cumprimento de decisão judicial ou administrativa.

Parágrafo único. O Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidência da República exercerá a competência de que trata o caput para os órgãos diretamente subordinados ao Presidente da República cujos titulares não sejam Ministros de Estado.

Dessa forma, caso não haja delegação de competência no âmbito do Ministério da Cultura, nos termos do art. 3º do Decreto, caberá à Sra. Ministra de Estado da Cultura o julgamento e a aplicação da penalidade, consoante destacado acima.

III - CONCLUSÃO

Ante todo o exposto, em sede de apoio a julgamento, e considerando a regularidade formal do procedimento, bem como diante da plausibilidade das conclusões da Comissão, opinamos que seja:

a) aplicada a penalidade disciplinar de DEMISSÃO à servidora Isabela Priscila Gonçalves da Costa, ocupante do cargo efetivo de Técnico Nível Superior, Classe A, Padrão IV, com fundamento no art. 138 da Lei nº 8.112/1990, materializada pela ausência intencional ao serviço por mais de trinta dias consecutivos, no período de 03/12/2018 à 16/01/2019, consubstanciada na intenção deliberada da servidora em abandonar o cargo, quando optou em não mais retornar ao exercício de suas atribuição funcionais.

b) Recomendado à Corregedoria-Geral do Ministério da Cultura o envio de cópia do Relatório Final da Comissão, deste Parecer Jurídico e da Decisão da Autoridade Julgadora à Controladoria-Geral da União – CGU, nos termos do art. 5º, inciso VI, do Decreto nº 5.480, de 2005;

c) Recomenda-se, ainda, o envio de expediente ao Ministério do Turismo para eventuais providências quanto ao ressarcimento ao erário de valores eventualmente pagos à servidora no período faltoso, caso ainda não tenham sido ressarcidos em sua totalidade. 

É o parecer.

À consideração superior.

Brasília 17 de setembro de 2024.

MARIA IZABEL DE CASTRO GAROTTI

​Advogada da União

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