ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA


 

PARECER n. 00307/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

 

NUP: 01400.007044/2023-15

INTERESSADOS: COORDENAÇÃO DE ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO (COAEX/MINC)

ASSUNTOS: CONVÊNIO

 

 

EMENTA:

I. Direito Administrativo. Consulta.

II. Convênio. Regime simplificado. Instrumento celebrado na data de entrada em vigor do art. 184-A da Lei n. 14.133/2021. Possibilidade de formalização de termo aditivo para dispensa do aceite do processo licitatório.

III. Lei n. 14.133/2021. Lei n. 14.770/2023. Decreto n. 11.531/2023. Portarias Conjuntas MGI/MF/CGU n. 33/2023, n. 28/2024 e n. 29/2024.

 

 

 

 

Tratam os autos do Convênio n. 942694/2023 celebrado em 22/12/2023 entre o Ministério da Cultura - MinC, representado pelo Secretário de Economia Criativa e Fomento Cultural, e o Município de  Iúna/ES, tendo por objeto a "Festa do Café de Iúna/ES" (SEI 1558494).

 

O Convênio estabelece o valor total de R$505.000,00 (quinhentos e cinco mil reais)sendo R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), relativos ao repasse do CONCEDENTE, e R$ 5.000,00 (cinco mil reais), relativos à contrapartida do CONVENENTE.

 

O prazo final de vigência do Convênio encontra-se atualmente fixado em 12/11/2024 tendo em vista a prorrogação de ofício efetuada conforme doc. SEI 1925591.

 

De acordo com a NOTA TÉCNICA Nº 124/2024 (SEI 1900244), da Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural - SEFIC/MINC,​ a convenente solicitou o aceite do procedimento licitatório e consequente liberação dos recursos referentes ao Convênio. No entanto, pela documentação apresentada, o órgão técnico constatou que o evento foi realizado antes da concessão do aceite licitatório pelo concedente.

 

O órgão técnico argumenta que, de acordo com a legislação que rege a parceria, a liberação dos recursos e o início da execução estão condicionados à verificação e aceite da realização do processo licitatório pelo concedente, conforme art. 68, inciso II, da Portaria Conjunta MGI/MF/CGU n. 33, de 30 de agosto de 2023.

 

O órgão consulente menciona caso similar - Convênio 929518/2022, Proc. 72031.003551/2022-92 -  em que a Consultoria Jurídica junto ao então Ministério do Turismo, ao ser questionada sobre como a área técnica deveria se posicionar quando a execução da ação ocorresse previamente ao aceite, respondeu através do Parecer n. 00464/2022/CONJUR-MTUR/CGU/AGU (SEI 0985853) o seguinte:

 
15. Considerando-se que existe um convênio em andamento NÃO existe óbice para realização do respectivo "aceite", que deverá analisar a regularidade do procedimento licitatório proposto e os termos celebrados no respectivo convênio, TODAVIA, eventuais contratações realizadas anteriormente a realização do "aceite", por não estarem albergadas pela legislação de regência, NÃO devem ser objeto de análise, pois estará fulminada de irregularidade, pois só podem ser objeto de análise ações futuras, que ainda não foram realizadas, sob pena de violação de várias disposições normativas.
16. As despesas realizadas pelo Convenente antes do "aceite" não devem ser custeadas com recursos do convênio, pois NÃO foram observadas as regras cogentes que tratam da matéria, devendo ser suportadas individualmente pelo Convenente. Vale frisar que, as despesas do convênio devem ser quitadas com recursos da avença que deverão estar depositadas na conta corrente criada especificamente para esse fim - medida essencial para habilitar uma eventual e posterior prestação de contas. (grifo nosso)

 

No entanto, o caso analisado pela CONJUR/MTUR refere-se a um Convênio celebrado sob a égide da Portaria Interministerial n. 424, de 30 de dezembro de 2016, e o convênio em tela foi formalizado já sob a nova Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33/2023.

 

Ademais, a SEFIC/MINC menciona a alteração recente na legislação sobre convênios, com a edição das Portarias Conjuntas MGI/MF/CGU nº 28 e 29, de 21 de maio de 2024, que dispõem sobre o regime simplificado para a execução de convênios e contratos de repasse com valor global inferior ou igual até R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais). O art. 11, § 2º, da Portaria Conjunta n. 28/2024 dispensa o aceite do processo licitatório como requisito para o início da execução do objeto, e estabelece que caberá à concedente verificar o cumprimento do objeto pactuado ao final da execução do instrumento.

 

Assim, considerando as alterações recentes de legislação no que se refere ao aceite do processo licitatório, a SEFIC/MINC, por meio da NOTA TÉCNICA Nº 124/2024 (SEI 1900244), solicita a esta Consultoria Jurídica, análise e manifestação sobre as seguintes indagações:

 
1. A conclusão do Parecer n. 00464/2022/CONJUR-MTUR/CGU/AGU (SEI 0985853), de que há vedação de se realizar aceite licitatório também se aplica aos convênios celebrados sob a Portaria Conjunta MGI/MF/CGU No 33, de 30 de agosto de 2023 ?
2. Considerando a teoria da retroatividade benéfica, poderíamos aplicar o art. 11 da Portaria Conjunta MGI/MF/CGU No 29, de 21 de maio de 2024, que dispensa a obrigatoriedade de aceite prévio, para a liberação dos recursos a um convênio formalizado sob égide da legislação anterior? Em caso positivo, qual procedimento adequado para tanto?

 

Este é o relato do necessário.

 

 

ANÁLISE JURÍDICA

 

Preliminarmente, cumpre salientar que a presente manifestação se dá com fundamento no art. 131 da Constituição Federal e no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, sob o prisma estritamente jurídico, não competindo a esta Consultoria Jurídica adentrar a conveniência e a oportunidade dos atos praticados no âmbito do Ministério, nem analisar os aspectos de natureza eminentemente técnica ou administrativa.

 

Como dito, a presente consulta diz respeito à possibilidade de se aplicar ao Convênio objeto dos autos, celebrado em 22/12/2023, o regime simplificado referente a Convênios com valor global inferior ou igual até R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais), estabelecido pelas Portarias Conjuntas MGI/MF/CGU nº 28 e 29, de 21 de maio de 2024, 

 

Inicialmente, observo que o Convênio objeto dos autos, considerando a sua data de celebração, é regido pelo Decreto nº 11.531 de 2023 e pela Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33/2023.

 

De acordo com a Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33/2023, o aceite do processo licitatório pelo concedente é requisito para a liberação dos recursos:

 

Art. 68. A liberação de recursos dependerá da disponibilidade financeira do concedente e obedecerá a previsão estabelecida no cronograma de desembolso.
§ 1º A liberação das parcelas previstas no cronograma de desembolso ficará condicionada:
(...)
II - à verificação e aceite da realização do processo licitatório ou da cotação prévia pelo concedente ou mandatária.
(...)

 

Posteriormente à edição da Portaria Conjunta n. 33/2023, a Lei nº 14.770, de 22 de dezembro de 2023, estabeleceu um novo regime para os convênios, denominado "regime simplificado". A referida Lei inseriu na Lei nº 14.133/2021 (Lei de Licitações e Contratos), o art. 184-A, que dispõe:

 

Art. 184-A. À celebração, à execução, ao acompanhamento e à prestação de contas dos convênios, contratos de repasse e instrumentos congêneres em que for parte a União, com valor global de até R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais), aplicar-se-á o seguinte regime simplificado:   (Incluído pela Lei nº 14.770, de 2023)
I - o plano de trabalho aprovado conterá parâmetros objetivos para caracterizar o cumprimento do objeto;   (Incluído pela Lei nº 14.770, de 2023)
II - a minuta dos instrumentos deverá ser simplificada;   (Incluído pela Lei nº 14.770, de 2023)
III - (VETADO);   (Incluído pela Lei nº 14.770, de 2023)
IV - a verificação da execução do objeto ocorrerá mediante visita de constatação da compatibilidade com o plano de trabalho.   (Incluído pela Lei nº 14.770, de 2023)
§ 1º O acompanhamento pela concedente ou mandatária será realizado pela verificação dos boletins de medição e fotos georreferenciadas registradas pela empresa executora e pelo convenente do Transferegov e por vistorias in loco, realizadas considerando o marco de execução de 100% (cem por cento) do cronograma físico, podendo ocorrer outras vistorias, quando necessárias.   (Incluído pela Lei nº 14.770, de 2023)
§ 2º Não haverá análise nem aceite de termo de referência, anteprojeto, projeto, orçamento, resultado do processo licitatório ou outro documento necessário para o início da execução do objeto, e caberá à concedente ou mandatária verificar o cumprimento do objeto pactuado ao final da execução do instrumento.   (Incluído pela Lei nº 14.770, de 2023)
§ 3º (VETADO).   (Incluído pela Lei nº 14.770, de 2023)
§ 4º O regime simplificado de que trata este artigo aplica-se aos convênios, contratos de repasse e instrumentos congêneres celebrados após a publicação desta Lei.   (Incluído pela Lei nº 14.770, de 2023)

 

Embora a previsão legal remonte a 22/12/2023 (coincidentemente, a mesma data da celebração do Convênio em tela), somente em 21/05/2024 o regime simplificado foi efetivamente regulamentado, na forma da Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 28, de 21 de maio de 2024, e da Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 29, de 21 de maio de 2024, que alterou a Portaria Conjunta n. 33/2023.

 

A dispensa do aceite do processo licitatório foi reproduzida na Portaria Conjunta MGI/MF/CGU n. 28/2024, atendendo-se o disposto no art. 184-A da Lei nº 14.133/2021. Assim dispõe o art. 11, § 2º, a Portaria Conjunta nº 28, de 2024:

 

Art. 11. Os recursos para execução dos instrumentos de que trata esta Portaria Conjunta serão liberados preferencialmente em parcela única.
§ 1º São condições para a liberação de recursos de que trata o caput:
I - registro do processo licitatório pelo convenente no Transferegov.br;
II - comprovação do envio pelo convenente do instrumento de contrato ou outro instrumento hábil ao PNCP; e
III - nos instrumentos voltados à execução de obras e serviços de engenharia, o registro, no Transferegov.br, dos projetos de engenharia, documentos de titularidade de área e de licenciamento ambiental, além do disposto nos incisos I e II.
§ 2º Não haverá análise nem aceite de termo de referência, anteprojeto, projeto, orçamento, resultado do processo licitatório ou outro documento necessário para o início da execução do objeto, e caberá à concedente ou mandatária verificar o cumprimento do objeto pactuado ao final da execução do instrumento.

 

O art. 2º da Portaria Conjunta n. 28/2024 traz determinações revelevantes para a solução da presente consulta. Assim dispõe a norma:

 

Art. 2º Não se aplicam as exigências desta Portaria Conjunta:
I - aos convênios e contratos de repasse:
a) celebrados anteriormente à entrada em vigor desta Portaria Conjunta, devendo ser observadas, nesse caso, as normas vigentes à época da celebração; e
b) com valor global superior ao previsto no art. 184-A da Lei nº 14.133, de 2021;
(...)
Parágrafo único. O disposto nesta Portaria Conjunta pode ser aplicado aos convênios e contratos de repasse com valor global inferior ou igual ao previsto no art. 184-A da Lei nº 14.133, de 2021, celebrados entre o dia 22 de dezembro de 2023 e a data de entrada em vigor desta Portaria, naquilo que beneficiar a consecução do objeto do instrumento e a análise de prestação de contas, mediante termo aditivo.

 

Do dispositivo acima pode-se extrair as seguintes conclusões:

 

 

Compreendido o panorama geral, é possível responder à indagação do órgão técnico.

 

Convênio nº 942694/2023  com valor global de R$ 505.000,00 (quinhentos e cinco mil reais), foi celebrado em celebrado em 22/12/2023​.

 

Nessa mesma data, foi incluído na Lei nº 14.133/2021 o art. 184-A, que institui o regime simplificado. Todavia, a Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 28/2024, que regulamentou o dispositivo, foi publicada apenas em 22/05/2024.

 

Dessa forma, aplicando-se o art. 2º, inciso I, alínea "a" da Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 28/2024, pode se verificar que o Convênio em tela, mesmo com seu valor global inferior ao limite estabelecido pelo art. 184-A da LLC, é e continua sendo regido pela Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33/2023.

 

Assim, caso nenhuma providência seja adotada, cabe ao concedente realizar o aceite do processo licitatório, nos termos do art. 62 da Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33/2023 e da cláusula sétima do instrumento assinado pelas partes (SEI 1558494), que determina:

 

CLÁUSULA SÉTIMA – DA LIBERAÇÃO DOS RECURSOS
Os recursos financeiros relativos ao repasse do CONCEDENTE e à contrapartida do CONVENENTE serão depositados e geridos na conta específica vinculada ao presente Convênio, aberta em nome do CONVENENTE exclusivamente em instituição financeira oficial.
(...)
Subcláusula segunda. A liberação de recursos obedecerá ao cronograma de desembolso previsto no instrumento, e quando envolver aquisição de equipamentos, a execução de custeio ou serviços comuns, estará condicionada à conclusão da análise técnica e à verificação e aceite da realização do processo licitatório pelo CONCEDENTE.
Subcláusula terceira. A liberação da primeira parcela ou parcela única ficará condicionada a(o).
a) conclusão da análise técnica e aceite do processo licitatório pelo CONCEDENTE.
(...)

 

No entanto, caso o órgão técnico entenda que as prerrogativas do regime simplificado instituído pela Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 28/2024 beneficiam a consecução do objeto do instrumento e a análise de prestação de contas, poderá celebrar termo aditivo, conforme disposto no art. 2º, parágrafo único, da referida Portaria, a fim de dispensar o aceite do processo licitatório, conforme permite o art. 11, § 2º, da Portaria n. 28/2024 e o art. 184-A da LLC.

 

Neste caso, recomenda-se manifestação técnica sobre o tema e assinatura de termo aditivo a fim de adequar a cláusula sétima do Convênio (e outras que se fizerem necessárias) ao disposto no art. 11 da Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 28/2024.

Para alteração da cláusula sétima e outras que se fizerem necessárias, recomendo a adoção das cláusulas correspondentes constantes da minuta de Convênio sob o Regime Simplificado recentemente aprovada pela Advocacia-Geral da União e comunicada aos órgãos técnicos desta Pasta por meio da NOTA n. 00174/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (NUP 01400.024161/2023-43).

 

Por fim, observo que não se aplica ao caso em tela o Parecer n. 00464/2022/CONJUR-MTUR/CGU/AGU (SEI 0985853), já que o Convênio objeto dos autos foi celebrado sob a égide da Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33/2023, em um contexto em que o art. 184-A da Lei n. 14.133/2021 (Lei de Licitações e Contratos) já havia sido alterado com a previsão de regime simplificado para a execução de Convênios com valor global inferior a R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais).

 

 

CONCLUSÃO

 

Isso posto,  em reposta aos questionamentos da Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural, e ressalvados os aspectos de conveniência e de oportunidade não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, pode-se concluir que:

 

a) caso o órgão técnico entenda que as prerrogativas do regime simplificado instituído pelo art. 184-A da Lei n. 14.133/2021 e regulamentado pela Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 28/2024 beneficiam a consecução do objeto do instrumento e a análise de prestação de contas, poderá celebrar termo aditivo, conforme disposto no art. 2º, parágrafo único, da referida Portaria, a fim de dispensar o aceite do processo licitatório, conforme permite o art. 11, § 2º, da Portaria n. 28/2024 e o art. 184-A da LLC. Neste caso, recomenda-se manifestação técnica sobre o tema, e assinatura de termo aditivo a fim de adequar a cláusula sétima (e outras que se fizerem necessárias) ao disposto no art. 11 da Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 28/2024.

 

b) não se aplica ao caso em tela o Parecer n. 00464/2022/CONJUR-MTUR/CGU/AGU (SEI 0985853), que trata de um convênio celebrado sob a égide da Portaria Interministerial n. 424/2016.

 

Com essas observações, sugiro a devolução dos autos à Secretaria consulente, para as providências cabíveis.

 

À consideração superior.

 

 

 

DANIELA GUIMARÃES GOULART

Advogada da União

 

 


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