ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 00311/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.022157/2024-21

INTERESSADOS: COORDENAÇÃO DE APOSENTADORIA, PENSÃO CIVIL E BENEFÍCIOS COBEN/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

EMENTA: I. Consulta oriunda da COGEP/MinC​. II. Dúvidas relativas aos efeitos dos Acórdãos do STF, proferidos nos autos da ADP nº 573/PI e do RE 1426306/TO, com tese de repercussão geral. III. Questões previdenciárias referentes a servidores não estáveis.  IV. Efeitos modulados pelo STF em ambos os julgados para ressalvar os aposentados e aqueles que tenham implementado os requisitos para aposentadoria até a data da publicação das respectivas atas de julgamento. V. Não vinculação da União às teses fixadas. VI. Na ausência de efeitos da referida decisão em face da União, entende-se o ente federal, por força do art. 40, § 1º da Lei Complementar nº 73/93. está vinculado ao entendimento proferido pela Advocacia-Geral da União, consubstanciado no PARECER Nº - GM – 030/2002, homologado pelo Presidente da República. VII. Necessidade de se colher informações junto à SGCT e ao DECOR.​

I - RELATÓRIO

Por intermédio da Nota Técnica nº 59/2024, a COGEP/MinC​ submete a esta CONJUR consulta jurídica sobre dos Acórdãos do STF, proferidos nos autos da ADP nº 573/PI e do RE 1426306/TO, com tese de repercussão geral., no que toca às questões previdenciárias referentes aos seus servidores não estáveis.

Os autos foram inicialmente encaminhados à SUBCONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO DE GESTÃO PÚBLICA, por meio do DESPACHO n. 00823/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU, que, por sua vez, manifestou ​não possuir atribuição para atuar na consulta deduzida nos presentes autos, por configurar matéria interpretação de decisão judicial.

Deste modo, através do DESPACHO n. 00854/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU, da Consultora Jurídica deste Ministério da Cultura, o processo foi distribuído a esta Divisão de Assuntos Judiciais desta CONJUR/MinC, "para que verifique se existe manifestação da SGCT acerca do assunto (parecer de força executória ou outro tipo de orientação), em caso positivo, seja esclarecido ao órgão consulente  alcance de tal manifestação; e, em caso negativo, analise a necessidade de instar o órgão de atuação da AGU junto ao STF para esclarecimentos ou se é possível a orientação por esta CONJUR a partir dos dados, informações e manifestações disponíveis".

Sinaliza a COGEP/MinC, através da Nota Técnica nº 59/2024, que, o Supremo Tribunal Federal havia decidido o RE 146.306/TO, em 27.06.2023, fixando a seguinte tese de repercussão geral:

Somente os servidores públicos civis detentores de cargo efetivo (art. 40, CF, na redação dada pela EC 20/98) são vinculados ao regime próprio de previdência social, a excluir os estáveis nos termos do art. 19 do ADCT e os demais servidores admitidos sem concurso público.

Prossegue narrando que, em março de 2023 a Corte Constitucional já havia decidido tema idêntico em Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 573 do estado do Piauí, nos seguintes termos:

Pedido julgado parcialmente procedente, com a fixação da seguinte tese: “1. É incompatível com a regra do concurso público (art. 37, II, CF) a transformação de servidores celetistas não concursados em estatutários, com exceção daqueles detentores da estabilidade excepcional (art. 19 do ADCT); 2. São admitidos no regime próprio de previdência social exclusivamente os servidores públicos civis detentores de cargo efetivo (art. 40, CF, na redação dada pela EC nº 20/98), o que exclui os estáveis na forma do art. 19 do ADCT e demais servidores admitidos sem concurso público”

Afirma o órgão consulente que "Ambas as decisões se confirmam e são de cumprimento obrigatório pela Administração, resta saber como os setores de pessoal devem  realizar os procedimentos internos nos órgãos para cumprir a decisão e como agir em relação aos requerimentos de aposentadoria e de abono permanência dos servidores em questão".

Nesse sentido, o órgão consulente pretende obter orientações sobre como proceder, em face das referidas decisões do STF, especialmente quanto aos requerimentos de abono de permanência dos servidores não estáveis e ativos.

É o breve relatório.

II - EXAME

Registre-se, inicialmente, que a presente manifestação apresenta natureza meramente opinativa e, por tal motivo, as orientações estabelecidas não se tornam vinculantes para o gestor público, que poderá, de forma justificada, adotar orientação contrária ou diversa daquela emanada por esta Consultoria Jurídica.

Saliente-se, ademais, que análise desta Consultoria Jurídica restringe-se aos aspectos eminentemente jurídicos do caso, nos limites da consulta elaborada pelo órgão consulente, sem imiscuir-se em questões de conveniência e oportunidade ou nos casos concretos referentes aos requerimentos administrativos citados.

Pretende o órgão consulente esclarecer como deve proceder, em face das referidas decisões do STF, especialmente quanto aos requerimentos de abono de permanência dos servidores não estáveis e ativos.

Pois bem, o Supremo Tribunal Federal tem sedimentado sua posição quanto à impossibilidade dos servidores estabilizados por força do art. 19 do ADCT serem considerados segurados do regime próprio de previdência.

 No citado julgamento da ADPF nº 573, de relatoria do Ministro Roberto Barroso, o STF assim decidiu:

Ementa: Direito constitucional e administrativo. ADPF. Lei estadual. Transposição de regime celetista para estatutário. Inclusão de servidores públicos não concursados e detentores de estabilidade excepcional no regime próprio de previdência social.

I. Objeto

1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental contra os arts. 8º e 9º da Lei nº 4.546/1992, do Estado do Piauí, que incluíram no regime próprio de previdência social daquele ente federativo servidores públicos não admitidos por concurso público e aqueles detentores da estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT.

II. Preliminares

2. A ADPF é o instrumento processual adequado para impugnar dispositivos que antecedem a norma constitucional invocada como paradigma (art. 40, CF, na redação dada pela EC nº 20/1998), sendo possível que o parâmetro de inconstitucionalidade reúna normas constitucionais anteriores e posteriores ao ato questionado.

3. A Lei Complementar estadual nº 13/1994, que dispõe sobre o Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado do Piauí, não explicitou quais categoriais de servidores seriam abrangidas pelo regime estatutário nem criou qualquer regime de transição para os servidores admitidos no serviço público antes da Constituição de 1988 e da EC nº 20/1998. Não houve, portanto, revogação tácita da Lei Estadual nº 4.546/1992.

4. É possível afastar o óbice de ausência de impugnação do complexo normativo quando (i) houver relação de interdependência entre as normas; e (ii) os dispositivos possuírem teor análogo e a causa de pedir for a mesma. Precedentes. III. Mérito

5. Consoante já decidido por esta Corte, admite-se a transposição do regime celetista para o estatutário apenas para os servidores admitidos por concurso público e para aqueles que se enquadrem na estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT. A criação do regime jurídico único previsto na redação original do art. 39 da CF não prescinde da observância à regra do concurso público.

6. A jurisprudência do STF é no sentido de que os beneficiados pela estabilidade excepcional prevista no art. 19 do ADCT não são detentores das vantagens privativas dos servidores ocupantes de cargo efetivo, o que afasta a possibilidade de participação no regime próprio de previdência social. A partir da EC nº 20/1998, o regime próprio é exclusivo para os detentores de cargo efetivo, os quais foram aprovados em concurso público. Precedentes.

IV. Conclusão

7. Interpretação conforme a Constituição do art. 9º da Lei Estadual nº 4.546/1992, de modo a excluir do regime próprio de previdência social todos os servidores públicos não detentores de cargo efetivo, ou seja, aqueles servidores públicos admitidos sem concurso público, inclusive aqueles abrangidos pelo art. 19 do ADCT. Inconstitucionalidade, por arrastamento, do art. 5º, IV, da Lei Estadual nº 4.546/1992.

8. Modulação de efeitos da decisão para ressalvar os aposentados e aqueles que tenham implementado os requisitos para aposentadoria até a data da publicação da ata de julgamento, mantidos estes no regime próprio dos servidores daquele estado.

9. Pedido julgado parcialmente procedente, com a fixação da seguinte tese: “1. É incompatível com a regra do concurso público (art. 37, II, CF) a transformação de servidores celetistas não concursados em estatutários, com exceção daqueles detentores da estabilidade excepcional (art. 19 do ADCT);

2. São admitidos no regime próprio de previdência social exclusivamente os servidores públicos civis detentores de cargo efetivo (art. 40, CF, na redação dada pela EC nº 20/98), o que exclui os estáveis na forma do art. 19 do ADCT e demais servidores admitidos sem concurso público”. (ADPF 573, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 06/03/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n  DIVULG 08-03-2023  PUBLIC 09-03-2023)

Posteriormente, considerando a jurisprudência dominante da Corte Constitucional, foi julgado em regime processual de repercussão geral o Recurso Extraordinário nº 1426306/RG, de relatoria da Ministra Rosa Weber:

Ementa Direito previdenciário. Apelo extremo do INSS. Ausência de preliminar fundamentada de repercussão geral. Não conhecimento. Servidora pública aposentada. Estabilidade excepcional do art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Equiparação a servidor ocupante de cargo efetivo. Impossibilidade. Vinculação ao Regime Geral de Previdência Social. Precedentes. Manifestação pela existência de repercussão geral com reafirmação de jurisprudência. Decisão recorrida em dissonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Relevância da questão constitucional. Recurso Extraordinário do IGEPREV/TO a que se dá provimento.

1. Não houve, no recurso extraordinário interposto de acórdão cuja publicação deu-se após a Emenda Regimental nº 21, de 30.4.2007, demonstração da existência de repercussão geral. Inobservância do art. 1.035, §§ 1º e 2º, do CPC. O preenchimento desse requisito demanda a efetiva demonstração, no caso concreto, da existência de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo (art. 1.035, §§ 1º e 2º, do CPC). A jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido de que ausência da preliminar acarreta a inadmissibilidade do recurso extraordinário, mesmo nos casos de repercussão geral presumida ou reconhecida em outro processo.

2. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal consolidou-se no sentido de que os beneficiados pela estabilidade excepcional prevista no art. 19 do ADCT não são detentores das vantagens privativas dos servidores ocupantes de cargo efetivo, o que afasta a possibilidade de participação no regime próprio de previdência social, exclusivo dos titulares de cargos efetivos aprovados em concurso público.

3. Recurso extraordinário manejado pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS não conhecido. Apelo extremo do IGEPREV/TO provido, para julgar improcedentes os pedidos deduzidos na inicial. Invertidos os ônus da sucumbência, observada eventual concessão dos benefícios da gratuidade da justiça.

4. Fixada a seguinte tese: Somente os servidores públicos civis detentores de cargo efetivo (art. 40, CF, na redação dada pela EC 20/98) são vinculados ao regime próprio de previdência social, a excluir os estáveis nos termos do art. 19 do ADCT e os demais servidores admitidos sem concurso público. (RE 1426306 RG, Relator(a): MINISTRA PRESIDENTE, Tribunal Pleno, julgado em 12/06/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-141 DIVULG 26-06-2023 PUBLIC 27-06-2023 REPUBLICAÇÃO: PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-131 DIVULG 15-06-2023 PUBLIC 16-06-2023) (destaquei)

No caso concreto, a discussão tratada nos autos acima referidos,  referiu-se à possibilidade, à luz do artigo 40, da Constituição Federal, e art. 19, caput, e § 1º, do ADCT, de servidora estadual, com estabilidade excepcional pelo art. 19 do ADCT, de anular o ato que a excluiu do regime próprio de previdência estadual (RPPS) e a incluiu no regime geral de previdência (RGPS), no qual se aposentou, conforme Lei 1.246/2001, do Estado do Tocantins, e conceder-lhe aposentadoria por tempo de contribuição com proventos integrais e paridade pelo RPPS.

Ocorre que, interpostos embargos de declaração pela segurada e pelo INSS, em sessão virtual finalizada em 10/06/2024. a Suprema Corte promoveu a modulação dos efeitos da referida decisão, fixando assim nova tese de julgamento:

Tese de julgamento: “Somente os servidores públicos civis detentores de cargo efetivo (art. 40, CF, na redação dada pela EC 20/98) são vinculados ao regime próprio de previdência social, a excluir os estáveis nos termos do art. 19 do ADCT e os demais servidores admitidos sem concurso público, ressalvadas as aposentadorias e pensões já concedidas ou com requisitos já satisfeitos até a data da publicação da ata de julgamento destes embargos declaratórios”.

Referida decisão foi publicada em 21/06/2024,  transitando em julgado em 15/08/2024.

Nesse contexto, modulados os efeitos, o STF ressalva expressamente a situação das aposentadorias e pensões já concedidas ou com requisitos já satisfeitos até a data da publicação da ata de julgamento destes embargos declaratórios​, que permanecem, portanto, vinculadas ao regime próprio de previdência social.

De todo modo, ainda que a tese fixada em  regime processual de repercussão geral mereça atenção por parte do Administrador, por refletir o posicionamento adotado pelo STF quanto ao tema,  de observância obrigatória pelos demais órgãos do Poder Judiciário, entende esta Consultoria Jurídica que não há, ao contrário do que afirma o órgão consulente, obrigatoriedade de cumprimento por parte da União.​

Com efeito, em regra geral,  não há efeito vinculante da tese de repercussão geral perante o Poder Executivo, sobretudo em face dos princípios constitucionais da legalidade e da separação dos poderes. A vinculação emanada do referido julgado, em verdade, dirige-se aos órgãos do Poder Judiciário, que não poderão mais decidir de forma contrária à respectiva tese fixada, bem como às partes do processo.

Obviamente que, em decorrência da eficácia inter partes verificada em qualquer processo judicial, haverá força vinculante dos precedentes de repercussão geral em face do Poder Executivo quando o próprio ente é parte de um processo. Todavia, no caso do Recurso Extraordinário nº 1426306/RG, a União não integrou a lide, de modo que não está vinculada à respectiva tese. 

Tampouco é o caso da citada decisão proferida na ADPF nº 573, que em se tratando de controle concentrado de constitucionalidade, ostenta eficácia erga omnes, esta restringe-se estritamente ao que foi decidido pela Corte Suprema, qual seja: Interpretação conforme a Constituição do art. 9º da Lei Estadual nº 4.546/1992, de modo a excluir do regime próprio de previdência social todos os servidores públicos não detentores de cargo efetivo, ou seja, aqueles servidores públicos admitidos sem concurso público, inclusive aqueles abrangidos pelo art. 19 do ADCT. Inconstitucionalidade, por arrastamento, do art. 5º, IV, da Lei Estadual nº 4.546/1992. 

A par do entendimento acima exposto, para a adoção de qualquer providência por parte da Administração com base nas referidas decisões judiciais, impende averiguar, junto ao representante judicial, se a União fora devidamente intimada pelo Juízo, bem como se o respectivo comando judicial ostenta força executória.

Com efeito, na forma do art. 35 da Lei Complementar n° 73, de 10 de fevereiro de 1993, in verbis:

Art. 35. A União é citada nas causas em que seja interessada, na condição de autora, ré, assistente, oponente, recorrente ou recorrida, na pessoa:

I - do Advogado-Geral da União, privativamente, nas hipóteses de competência do Supremo Tribunal Federal; (grifou-se)

(...)

Nesse sentido, reputa-se prudente, sobretudo pela competência estabelecida no art. 6º da PORTARIA Nº 1.547, DE 29 DE OUTUBRO DE 2008, da Advocacia-Geral da União, seja consultada a Secretaria-Geral do Contencioso, responsável pela representação judicial da União no âmbito do STF, sobre eventual força executória das referidas decisões em face da União, bem como sobre a existência de eventual orientação/manifestação acerca de seus efeitos. 

Na ausência de efeitos das referidas decisões em face da União, ou pelo menos, enquanto não sobrevier orientação por parte do representante judicial da União, entende-se que seus órgãos, por força do art. 40, § 1º da Lei Complementar nº 73/93. ainda estão vinculados ao entendimento proferido pela Advocacia-Geral da União, consubstanciado no PARECER Nº - GM – 030/2002, da lavra do então AGU Gilmar Mendes, homologado pelo então Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, publicado no DOU de 03/04/2003, que mantém os estabilizados do artigo 19 do ADCT no RPPS sem nenhuma limitação, de modo a divergir parcialmente da tese fixada pelo STF:

“IV - CONCLUSÃO

Do exposto, visto que a efetividade do servidor tem relação com a forma de admissão, não sendo, portanto, um pressuposto ou pré-requisito para considerar-se alguém servidor pleno ou não, concluise que os servidores titulares de cargos efetivos – o ainda que não estáveis nem efetivados – o possuem direito ao mesmo regime previdenciário dos demais servidores titulares de cargos efetivos, v.g., efetivos os cargos, não os servidores, efetivos ou efetivados por concurso público.

Com efeito, a nova redação do art. 40, § 13, da Constituição Federal, estabeleceu que, ao "servidor, ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação, bem como de outro cargo temporário ou emprego público aplica-se o regime geral de previdência social" (além de excepcionar os cargos em comissão e os empregos públicos, fez-se, para o regime que introduz, uma única distinção, apenas em relação a cargos e empregos temporários). Segue-se que aparentemente não há lugar para uma interpretação extensiva ser aplicada a uma tal restrição.”.

Nesse contexto, caso seja confirmada a ausência de efeitos, em face da União, das teses fixadas em  regime processual de repercussão geral no Recurso Extraordinário nº 1426306/RG, bem como na ADPF nº 573, entende-se que a eventual opção administrativa em adotar o entendimento consolidado no STF, no âmbito da Administração Pública Federal demandaria a reapreciação do tema, no âmbito da AGU, com a devida revisão do referido Parecer, e respectiva aprovação pelo Presidente da República.

Em pesquisa no Sistema Sapiens, foi possível localizar, no NUP: 00427.018029/2023-31, pedido de revisão do referido Parecer AGU/GM nº 30/2002, dirigido ao DEPARTAMENTO DE COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÃO DE ÓRGÃOS JURÍDICOS - DECOR/CGU, pela Procuradoria Federal Especializada junto ao Instituto Nacional do Seguro Social e pela Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Previdência Social.

Através da COTA n. 00028/2023/CGPP/DECOR/CGU/AGU (Seq. 92)​ o DECOR informa que foi aberto o NUP 00688.009147/2023-88 , exclusivamente para tratar do referido pedido de revisão. Contudo, não foi possível acessar o citado processo, que aparentemente tramita com restrição de acesso. 

Nesse sentido, reputa-se oportuno averiguar junto ao DECOR a situação do pedido de revisão do Parecer AGU/GM nº 30/2002.

Efetivamente, considerando o enorme impacto que a questão em debate pode causar nas aposentadorias de inúmeros servidores públicos no âmbito da Administração Publica Federal, impende que o tratamento jurídico conferido, diante do entendimento consolidado pelo STF, seja uniforme no âmbito da AGU.

Nesse contexto, enquanto não sobrevierem informações mais precisas, tanto da SGCT, como do DECOR, orienta-se ao órgão técnico que a seguir o entendimento ao qual está vinculado, no sentido de que se mantenha os estabilizados do artigo 19 do ADCT no RPPS sem nenhuma limitação, conforme recomenda a manifestação da AGU, homologada pela Presidência da República.

III - CONCLUSÕES E ENCAMINHAMENTOS

Por todo o exposto, em atenção à consulta formulada, conclui-se que:

a) ao julgar os embargos de declaração interpostos no âmbito do Recurso Extraordinário nº 1426306/RG, o STF promoveu a modulação dos efeitos da decisão, fixando assim nova tese de julgamento, de modo a ressalvar expressamente a situação das aposentadorias e pensões já concedidas ou com requisitos já satisfeitos até a data da publicação da ata de julgamento destes embargos declaratórios​, que permanecem, portanto, vinculadas ao regime próprio de previdência social;

​b) as teses fixadas em  regime processual de repercussão geral no Recurso Extraordinário nº 1426306/RG, bem como na ADPF nº 573 não vinculam a União;​

c) a União, por força do art. 40, § 1º da Lei Complementar nº 73/93. ainda está vinculada ao entendimento proferido pela Advocacia-Geral da União, consubstanciado no PARECER Nº - GM – 030/2002, da lavra do então AGU Gilmar Mendes, homologado pelo então Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, publicado no DOU de 03/04/2003, que mantém os estabilizados do artigo 19 do ADCT no RPPS sem nenhuma limitação;

d) enquanto não sobrevierem informações mais precisas da SGCT e/ou do DECOR, orienta-se ao órgão técnico a seguir o entendimento ao qual está vinculado, no sentido de que se mantenha os estabilizados do artigo 19 do ADCT no RPPS sem nenhuma limitação, conforme recomenda a manifestação da AGU, homologada pela Presidência da República.​

Sugere-se, outrossim, a abertura de tarefa no Sapiens:

a) à Secretaria-Geral do Contencioso, com solicitação de informações sobre sobre eventual força executória das referidas decisões em face da União, bem como sobre a existência de eventual orientação/manifestação acerca de seus efeitos ​, conforme itens 23 a 26;

b) ao DECOR. com solicitação de informações acerca da situação do pedido de revisão do Parecer AGU/GM nº 30/2002 (NUP 00688.009147/2023-88), conforme itens 29 a 32).

São estas as considerações a serem encaminhadas, se aprovadas, via SEI à COGEP/MinC, em atenção ao Ofício nº 2861/2021/GSE, sem prejuízo de eventuais complementações posteriores, a depender das respectivas respostas a serem fornecidas pelos órgãos demandados, apontados acima.

À consideração da Sra. Consultora Jurídica.

Brasília, 12 de setembro de 2024.

GUSTAVO NABUCO MACHADO

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400022157202421 e da chave de acesso d2bcad55