ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 00312/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.010179/2024-49

INTERESSADOS:

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

EMENTA: 

DIREITO ADMINISTRATIVO. Minuta de Portaria que prevê e medidas de desburocratização de procedimentos administrativos. 

Retorno dos autos à Conosultoria Jurídica após manifestação AECI.

Análise jurídica.

DO RELATÓRIO

O Ofício nº 311/2024/SGPCT/GSE/GM/MinC (1884406) encaminhou os autos a esse Órgão Consultivo, para emissão de parecer sobre a minuta de Instrução Normativa anexa à comunicação que objetiva estabelecer medidas de desburocratização de procedimentos administrativos.

Para esta consulta, os autos foram instruídos com:

• Ofício 311 /2024/SGPTC/SE/MinC (1884406)
• Ofício 6 (1905704)
• Ofício 1870 (1905914)
• Nota Técnica 14 /2024/CGD/SGPTC/SE/MINC (1924292)
• Minuta de Portaria 1924988
• Ata Reunião do Comitê de Apoio à Governança (1926103)
• Ofício 340 (1926509)

​É o relatório. Passo à análise.

DA ANÁLISE JURÍDICA

O art. 131 da Constituição Federal dispõe sobre a Advocacia-Geral da União - AGU, responsável pelas atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo. O art. 11, incisos I e V, da Lei Complementar n.º 73, de 1993 (Lei Orgânica da AGU), estabeleceu a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade dos atos a serem por ela praticados.

 Destaco, desde já, que este controle interno pelas Consultorias Jurídicas não deve se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos (reservados à esfera discricionária do administrador público), tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, nos termos do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU.

Elaboradas essas considerações preliminares, passa-se à análise Minuta de Instrução Normativa SEI 1924988, que busca estabelecer medidas de desburocratização de procedimentos administrativos.

De início, cumpre mecionar que versão anterior do ato normativo foi previamente analisada pelo PARECER nº 160/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU, aprovado pelo DESPACHO DE APROVAÇÃO n. 00051/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU, datado de 19 de junho de 2019, cujo teor integralmente ratifico. 

Naquela ocasião, em resumo, foram ​exaradas as seguintes recomendações:

No que tange à forma, recomendam-se alguns ajustes necessários para atendimento do Decreto nº 12.002/2024, a saber:

a. utilização da seguinte epígrafe: INSTRUÇÃO NORMATIVA MINC nº ...., DE ..... DE .......................... DE 2024, sendo preferível o uso de instrução normativa à portaria, por já ter sido utilizada pela Ministra de Estado como padrão para regulamentação do mecanismos de fomento à cultura  do Decreto nº 11.453/2024; - RECOMENDAÇÃO ATENDIDA NA VERSÃO SEI 1924988

b. centralização dos títulos de capítulos; e - RECOMENDAÇÃO ATENDIDA NA VERSÃO SEI 1924988

c. menção exclusiva à autoridade signatária na assinatura, sem necessidade e referenda de autoridades inferiores. - RECOMENDAÇÃO ATENDIDA NA VERSÃO SEI 1924988

Com relação ao conteúdo da proposta, vislumbra-se a necessidade dos seguintes ajustes adicionais:

a. No inciso II do art. 2º, sugere-se avaliar a conveniência de utilizar categoria "transferência discricionária para organizações da sociedade civil", tendo em vista que tal nomenclatura não se encontra presente na legislação vigente. Recomenda-se considerar simplesmente a expressão "transferências para organizações da sociedade civil" ou "transferência para o setor privado", utilizada na Lei de Diretrizes Orçamentárias (arts. 86 a 91). - RECOMENDAÇÃO ATENDIDA NA VERSÃO SEI 1924988

b. Para ambos os incisos do art. 2º, sugere-se ainda, em lugar da locução "são consideradas", a seguinte redação:

I - são instrumentos de transferência voluntária: convênio, contrato de repasse e instrumentos congêneres firmados entre órgãos ou entidades de diferentes esferas da federação; - RECOMENDAÇÃO ATENDIDA NA VERSÃO SEI 1924988

II - são instrumentos de transferência para organizações da sociedade civil: termo de fomento, termos de colaboração, termo de compromisso cultural e instrumentos congêneres firmados com organizações da sociedade civil. - RECOMENDAÇÃO ATENDIDA NA VERSÃO SEI 1924988

c. Para o inciso I do art. 4º, recomenda-se ao final do texto o seguinte acréscimo: "desde que não haja descumprimento de metas ou indício de irregularidade". - RECOMENDAÇÃO NÃO ATENDIDA NA VERSÃO SEI 1924988

d. No art. 5º, recomenda-se a seguinte redação:

Art. 5º  Sempre que possível, os editais, chamamentos públicos e respectivos instrumentos executados com recursos do Ministério da Cultura serão elaborados, celebrados, monitorados e avaliados segundo as disposições do Decreto nº 11.453, de 23 de março de 2023, observado o disposto no § 5º do art. 22 do referido decreto. - VERSÃO SEI 1924988 TRAZ NOVA REDAÇÃO, EM RAZÃO DA SANÇÃO DA LEI 14.903, DE 27 DE JUNHO DE 2024.

e. No art. 6º, recomenda-se a seguinte redação:

Art. 6º  Aplica-se o § 5º do art. 22 do Decreto nº 11.453, de 2023, aos instrumentos celebrados com amparo no inciso III do art. 2º da Lei nº 14.017, de 29 de junho de 2020. - RECOMENDAÇÃO ATENDIDA NA VERSÃO SEI 1924988

f. No art. 7º, recomenda-se a seguinte redação:

Art. 7º  Esta Instrução Normativa poderá ser aplicada pelas entidades vinculadas do Ministério da Cultura e por quaisquer entes participantes da Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura (PNAB), sem prejuízo das normas e orientações emanadas de suas autoridades competentes.- RECOMENDAÇÃO ATENDIDA NA VERSÃO SEI 1924988

g. O art. 11 deve ser suprimido, tendo em vista que a alteração ali pretendida já foi implementada pelo art. 59 da Instrução Normativa MinC nº 12, de 28 e maio de 2024. - RECOMENDAÇÃO ATENDIDA NA VERSÃO SEI 1924988

h. No art. 12, deve ser suprimido o inciso I e renumerados os demais incisos, tendo em vista que as revogações ali mencionadas já foram implementadas pelo art. 60 (leia-se art. 59) da Instrução Normativa MinC nº 12, de 28 e maio de 2024. - RECOMENDAÇÃO ATENDIDA NA VERSÃO SEI 1924988

Ainda, no despacho de aprovação, registrou-se:

Em adendo às suas conclusões, recomendo seja aperfeiçoada a redação do art. 3º da minuta de portaria, haja vista existirem instrumentos celebrados com a iniciativa privada aos quais se aplicam o regramento atinente às transferências voluntárias, como os convênios firmados com entidades privada sem fins lucrativos e com os serviços sociais autônomos, na dicção do inc. V do art. 2º do Decreto nº 11.531, de 16 de maio de 2023.

Deste modo, a redação deve melhor especificada para que a vedação atinja apenas os ajustes decorrentes do regramento previsto na Lei n.º 13.019, de 2024, quais sejam as parcerias firmadas entre a administração pública e as organizaçãões da sociedade civil (OSCs), nos termos da sugestão abaixo:

Art. 3° É vedada a aplicação de quaisquer exigências atinentes às transferências voluntárias em instrumentos celebrados com fundamento na Lei n.º 13.019, de 31 de julho de 2014.

- RECOMENDAÇÃO ATENDIDA NA VERSÃO SEI 1924988

​Após a análise desta CONJUR, por meio do Ofício nº 2920/GM/MinC (1821125), o Gabinete da Ministra encaminhou os autos à Assessoria Especial de Controle Interno (AECI), para conhecimento e avaliação. Em resposta, a AECI elaborou a Nota Técnica nº 1/2024/AECI/GM/MinC (1821965) com as seguintes recomendações:

a) quanto ao art. 43 da Lei nº 14.903, de 2024: em que pese o fato da legislação facultar ao gestor a aplicação do novo modelo a instrumentos de fomento cultural já existentes, ressalta-se a importância de que iniciativas de desburocratização e simplificação de controles sejam precedidas de avaliação dos controles e riscos envolvidos, considerando aspectos como a materialidade de recursos financeiros, os custos envolvidos no processo de análise de prestação de contas e a perspectiva de danos ao erário a partir do histórico de prestações de contas já analisadas, tendo-se em vista as regras previstas no art. 51 do Decreto nº 11.453, de 2023, c/c o art. 33 da Lei nº 14.903, de 2024; e

b) tendo em vista que a prestação de contas é a etapa final de um processo que envolve diversos atores, a AECI reforçou a recomendação constante da Nota nº 91/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (1734874), no sentido de que a proposta seja discutida no âmbito do Comitê Interno de Governança do MinC; e

c) que seja considerado o conteúdo da Lei nº 14.903, de 2024, no texto final da IN apresentada.

Na sequência, a SGPTC elaborou o Ofício nº 311/2024/SGPCT/SE/MinC (1884406), no qual contam as seguintes considerações, quanto às recomendações da AECI:

a) inicialmente, a SGPCT destacou que o texto final da IN foi analisado por essa Consultoria Jurídica, que considerou juridicamente viável o prosseguimento do processo no âmbito do MinC;

b) quanto à adequação do texto final da minuta à Lei nº 14.903, de 2024, a SGPCT apresentou a fundamentação que consta no alínea “A” do Ofício 1884406; 

c) quanto à análise de riscos, a SGPCT apresentou os esclarecimentos que constam na alínea “b” do Ofício 1884406; e

d) por último, a SGPCT (e a SGE) informaram que o tema foi pautado, apresentado e debatido no Comitê Interno de Governança do MinC, na data de 14 de agosto de 2024, sem que houvesse objeção dos participantes da citada reunião.

​Da adequação à Lei nº 14.903, de 2024 (Marco do Fomento à Cultura)

Quanto ao apontamento da AECI, no sentido de que o texto final da IN considere o conteúdo previsto no novo marco regulatório do fomento à cultura, a Nota Técnica 14 /2024/CGD/SGPTC/SE/MINC (1924292) informa que a minuta IN 1924988 foi revisada de acordo com o texto da Lei nº 14.903, de 2024.

No ponto, cumpre destacar que, realizado cotejo entre a versão SEI 1769751 (analisada pela CONJUR) e a versão SEI 1924988 (objeto da presente análise), constataram-se as seguintes alterações:

As justificativas para as modificações no texto são as que seguem:

No art. 3º houve o acréscimo da Lei nº 13.018, de 22 de julho de 2014 (Política Nacional Cultura Viva) e da Lei nº 14.903, de 27 de junho de 2024 (Marco do Fomento à Cultura), a fim de contemplar os seus respectivos instrumentos;

(...)

Neste caso, o termo “agentes culturais” passou a ser utilizado para contemplar pessoas físicas e coletivos culturais representados por pessoas físicas.

(...)​

Objetivo e fundamentação: O texto foi inserido com o intuito de aplicar a Lei nº 14.903, de 2024 (Marco do Fomento à Cultura), tendo como base os seguintes dispositivos:

“Art. 18. Nos casos de termo de execução cultural, a prestação de contas ocorrerá, conforme a hipótese aplicável, por meio de uma das seguintes modalidades: (...) § 4º Expirado o prazo referido no § 3º deste artigo sem que a administração pública tenha proferido a decisão referida no § 1º do art. 21 desta Lei, consideram-se aprovadas as contas, salvo se comprovada a ocorrência de dolo, de fraude ou de simulação (...)

Art. 43. Os instrumentos de fomento cultural existentes na data de entrada em vigor desta Lei permanecerão regidos pela legislação vigente ao tempo de sua celebração, ressalvadas as seguintes hipóteses, a serem avaliadas em juízo de conveniência e oportunidade pela administração pública:

(....) I

I - nos casos de instrumentos com vigência encerrada, mas que estejam ainda em fase de apresentação ou de análise de prestação de contas, poderá haver aplicação subsidiária dos dispositivos desta Lei relativos aos seguintes aspectos: (...)

d) regras previstas nos §§ 3º e 4º do art. 18 desta Lei”.

(...)

Fundamentação: O texto é reproduz a aplicação do dispositivo da Lei nº 13.019, de 2014 (MROSC), homônimo ao já existente e regulamentado na Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33, de 30 de agosto de 2023, conforme observa-se:

Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014 (MROSC): (...) Art. 42. As parcerias serão formalizadas mediante a celebração de termo de colaboração, de termo de fomento ou de acordo de cooperação, conforme o caso, que terá como cláusulas essenciais: (...) XII - a prerrogativa atribuída à administração pública para assumir ou transferir a responsabilidade pela execução do objeto, no caso de paralisação, de modo a evitar sua descontinuidade;

Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33, de 30 de agosto de 2023: “Art. 35. São cláusulas necessárias nos instrumentos regulados por esta Portaria Conjunta as que estabeleçam: (...) XXV - a prerrogativa do concedente de assumir ou transferir a responsabilidade pela execução do objeto, no caso de paralisação ou da ocorrência de fato relevante, de modo a evitar sua descontinuidade; (...) Art. 95. Os saldos remanescentes, incluídos os provenientes dos rendimentos de aplicações financeiras, serão restituídos à União e ao convenente, observada a proporcionalidade dos recursos aportados pelas partes, independentemente da época em que foram depositados. (...) I - nos convênios, o concedente solicitará, à instituição financeira albergante da conta específica do instrumento, a imediata devolução dos saldos de que trata o inciso I do § 1º para a Conta Única do Tesouro Nacional;”

(...)

​Houve alteração na redação do art. 6º, fazendo menção à Seção II, do Capítulo II, do Decreto nº 11.453, de 23 de março de 2023 (Decreto do Fomento), a fim de reduzir a possibilidade de interpretação diversa da pretendida.

Analisado o texto da nova minuta de IN não se vislumbram dispositivos que contrariem ou estejam em dissonância com a Lei do Marco do Fomento à Cultura, tampouco existem modificações com implicações jurídicas que contrariem a legislação jurídica de regência.

Da avaliação prévia de controles e riscos envolvidos

​No que tange à recomendação da AECI no sentido de que o texto da IN seja precedido de avaliação dos controles e riscos envolvidos, destaco que o art. 8º, incisos I, III e V, do Decreto nº 11.336, de 2023, estabelecem que:

Art. 8º  À Assessoria Especial de Controle Interno compete:

I - assessorar diretamente o Ministro de Estado nas áreas de controle, de gestão de riscos, de transparência e de integridade da gestão;

III - prestar orientação técnica ao Secretário-Executivo, aos gestores do Ministério e aos representantes indicados pelo Ministro de Estado em conselhos e em comitês, nas áreas de controle, de gestão de riscos, de transparência e de integridade da gestão;

V - prestar orientação técnica na elaboração e na revisão de normas internas e de manuais; (grifamos)

Sobre o tópico, a SGPTC, no Ofício nº 311/2024/SGPTC/GSE/GM/MinC (SEI 1884406), esclareceu que:

Conforme se pode observar no anexo (SEI/MinC nº 1728300), o texto proposto não introduz inovações, mas sim consolida legislações já existentes e aplicadas no âmbito do Ministério da Cultura. Por exemplo, o inciso IV do §2º do art. 4º mantém o teto de R$750.000,00 para o Incentivo Fiscal, já estabelecido pela Instrução Normativa MinC nº 11, de 30 de janeiro de 2024.

Cumpre obtemperar, todavia, que nos demais instrumentos, como o MROSC (Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil) e a PNCV (Política Nacional Cultura Viva), a avaliação de resultados baseada na análise do objeto é uma prática que existe desde a criação dessas legislações. No que diz respeito aos processos antigos relacionados ao Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac), a análise do objeto sempre foi a premissa fundamental e determinante para a aprovação ou reprovação das avaliações de resultado, enquanto a questão financeira desempenhava um papel complementar nessa análise.

Ademais, é fundamental destacar que, conforme exposto na primeira Nota Técnica AECI de 2024 (SEI/MinC nº 1821965), o documento recomenda que “iniciativas de desburocratização e simplificação de controles sejam precedidas de avaliação dos controles e riscos envolvidos, considerando aspectos como a materialidade de recursos financeiros, os custos envolvidos no processo de análise de prestação de contas e a perspectiva de danos ao erário a partir do histórico de prestações de contas já analisadas”.

Sobre o exposto, mister se faz ressaltar que o art. 33 da Lei nº 14.903, de 27 de junho de 2024, citado na Nota Técnica em comento, resta presente na Seção IV do Monitoramento e do Controle daquela Lei. Não se pode perder de vista que a aplicação daquele artigo se restringe às atividades de monitoramento e controle, logo tem-se que não há, no texto da Lei, aplicabilidade daquele dispositivo que seja atinente à fase de prestação de contas.

Em oposição, deve-se considerar que eventuais controles de gestão e monitoramento da efetiva realização do objeto de um projeto, se aplicados após a conclusão da execução, seriam ineficazes, uma vez que as atividades já teriam sido finalizadas. Assim, tal aplicação não só deixaria de produzir efeitos práticos como também aumentaria a carga burocrática, impondo custos adicionais à Administração Pública.

Além disso, é notável que a Lei nº 14.903, de 2024 (Marco do Fomento à Cultura), reflete o forte compromisso do Poder Legislativo com a desburocratização. Isso é evidenciado pela redução de fases de análise consideradas desnecessárias, conforme detalhado nos artigos 19 e 20. Essas alterações visam agilizar os processos sem comprometer a integridade ou a eficácia das avaliações, alinhando-se assim com os objetivos de eficiência e transparência na gestão pública, vejamos:

Art. 19. O agente público responsável pela análise do Relatório de Objeto da Execução Cultural referido no art. 18 desta Lei deverá elaborar parecer técnico em que concluirá:

I - pelo cumprimento integral do objeto ou pela suficiência do cumprimento parcial devidamente justificada e providenciará imediato encaminhamento do processo à autoridade julgadora;

II - pela necessidade de o agente cultural apresentar documentação complementar relativa ao cumprimento do objeto;

III - pela necessidade de o agente cultural apresentar Relatório Financeiro da Execução Cultural, caso considere os elementos contidos no Relatório de Objeto da Execução Cultural e na documentação complementar insuficientes para demonstrar o cumprimento integral do objeto ou o cumprimento parcial justificado. 

Art. 20. O Relatório Financeiro da Execução Cultural referido no art. 18 desta Lei somente será exigido:

I - na hipótese de que trata o inciso III do caput do art. 19 desta Lei;

II - nos casos em que for recebida, pela administração pública, denúncia de irregularidade na execução da ação cultural, mediante juízo de admissibilidade que avalie os elementos fáticos apresentados (grifo nosso).

Considerando os dispositivos legais mencionados, é essencial que este Ministério implemente devidamente o conteúdo da legislação, enfatizando a análise do objeto como estipulado pela lei. Conforme o entendimento delineado, a legislação não introduz distinções nas normas relativas à prestação de contas que demandem abordagens analíticas divergentes das já descritas. Assim, a aplicabilidade dos artigos destacados não é restrita pelas disposições do art. 33.

Noutra ponta é necessário destacar a importância do monitoramento, que ocorre durante a execução dos projetos e deve ser aprimorado conforme o art. 33 da referida Lei. No entanto, vale ressaltar que a legislação estabelece distinções objetivas entre as regras aplicáveis à prestação de contas e aquelas destinadas ao monitoramento.

Inobstante, conforme mencionado alhures, a metodologia de análise prevista na Lei tem sido desenvolvida ao longo do tempo, como evidenciado nas seguintes legislações:

Decreto nº 11.453, de 23 de março de 2023 (...)

Art. 32. O relatório de execução financeira será exigido somente nas seguintes hipóteses:

I - quando não estiver comprovado o cumprimento do objeto, observados os procedimentos previstos nos art. 30 e art. 31; ou

II - quando for recebida, pela administração pública, denúncia de irregularidade na execução da ação cultural, mediante juízo de admissibilidade que avaliará os elementos fáticos apresentados. (...)

Instrução Normativa nº 1, de 7 de abril de 2015 (...)

Art. 51. A prestação de contas será julgada como:

I - aprovada, quando:

a) verificada a integral execução do objeto ou a execução parcial com aceitação de justificativa para o descumprimento de parte das metas; (...)

Art. 65. (...)

§ 2º As parcerias que se encontrem em fase de análise de prestação de contas na data de entrada em vigor desta Instrução Normativa permanecerão regidas pela legislação em vigor ao tempo de sua celebração, sem prejuízo da aplicação subsidiária da Lei nº13.019, de 2014, desde que em benefício do interesse público relativo ao fortalecimento da Política Nacional de Cultura Viva.

§ 3º A aplicação subsidiária de que trata o § 2o poderá implicar:

I - o arquivamento de prestações de contas em que já estiver devidamente comprovado o cumprimento integral do objeto, independente da análise dos aspectos financeiros da parceria (...)

Instrução Normativa MinC nº 11 de 30 de janeiro de 2024 (...)

Art. 60. A avaliação de resultados considerará a prestação de contas como:

I - aprovada, quando:

a) verificada a execução integral do objeto;

b) verificada a execução ampliada do objeto; (...) (grifo nosso).

Quanto ao mérito, o documento formulado pela AECI elogia o espírito da norma proposta, destacando a “relevância de iniciativas voltadas à desburocratização de processos e procedimentos, uma vez que a simplificação das rotinas administrativas permite a racionalização de atividades, contribui para a redução de custos operacionais e direciona os esforços para ações que efetivamente contribuem para a execução adequada das políticas públicas”.

No entanto, o documento se baseia no art. 43 da Lei nº 14.903, de 27 de junho de 2024, para reconhecer que “de fato, a análise de cumprimento do objeto se mostra um controle potencialmente efetivo para mensurar a efetividade da ação pactuada, proporcionando uma visão clara e objetiva do impacto e dos resultados alcançados”. Além disso, faz-se um comentário sobre a análise financeira, reconhecendo que esta possui “uma eficácia limitada para avaliar o alcance dos objetivos”.

Também se destaca a referência ao art. 51 do Decreto nº 11.453, de 23 de março de 2023, e ao art. 33 da Lei nº 14.903, de 27 de junho de 2024. Contudo, observa-se que, em ambos os casos, a aplicabilidade mencionada não se estende ao contexto em questão. Por exemplo, o art. 33 da Lei nº 14.903, de 2024 se refere especificamente ao monitoramento e controle de projetos em execução e, portanto, não se aplica no caso mencionado pela Nota Técnica nº 1 de 2024, da AECI.

Art. 33. A administração pública deverá estabelecer diretrizes de monitoramento e de controle fundamentadas em estudo de gestão de riscos, com previsão de uso de técnicas de auditoria, inclusive análise e visita técnica por amostragem, observados os princípios da eficiência, da economicidade e da razoável duração do processo.

Art. 34. O monitoramento deverá ter caráter preventivo e pedagógico, privilegiando o saneamento tempestivo de falhas, a fim de viabilizar a efetiva execução da política pública cultural, inclusive com a possibilidade de pactuação de termos de ajuste de conduta entre a administração pública e o agente cultural, nos casos em que forem identificadas eventuais falhas.

Quanto ao art. 51 do Decreto nº 11.453, de 23 de março de 2023, destacamos o inciso I, que estabelece:

Art. 51. A metodologia de prestação de contas dos programas, dos projetos e das ações culturais financiados com recursos do mecanismo de incentivo fiscal será estabelecida a partir de matriz de risco adotada pelo Ministério da Cultura, observados os seguintes procedimentos:

I - nos projetos cujo montante dos valores captados seja de pequeno porte, a definição da categoria de prestação de informações aplicável ao caso concreto observará o disposto nos art. 29 a art. 34; (grifo nosso).

No mesmo sentido, considerando o “disposto nos art. 29 a art. 34” do mesmo Decreto, destaca-se o art. 32, que discorre:

Art. 32. O relatório de execução financeira será exigido somente nas seguintes hipóteses:

I - quando não estiver comprovado o cumprimento do objeto, observados os procedimentos previstos nos art. 30 e art. 31; ouII - quando for recebida, pela administração pública, denúncia de irregularidade na execução da ação cultural, mediante juízo de admissibilidade que avaliará os elementos fáticos apresentados (grifo nosso).

É importante registrar que aquele procedimento de definição de matriz de risco apresentado pela Nota Técnica AECI nº 1, de 28 de junho de 2024, aplica-se exclusivamente aos projetos do Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac), cuja definição do montante de pequeno porte aqui mencionada, encontra-se já positivada em normativo deste Ministério da Cultura, qual seja a Instrução Normativa MinC nº 11 de 30 de janeiro de 2024, no que ela diz:

Art. 56. A metodologia de prestação de contas dos projetos incentivados com recursos do mecanismo Incentivo a Projetos Culturais observará o disposto nos arts. 30 e 51 do Decreto nº 11.453, de 2023:

I - nos projetos cujo montante dos valores captados seja de pequeno porte, até R$750.000,00 (setecentos e cinquenta mil reais), a análise da prestação de contas considerará o alcance do objeto;

Diante disso, verifica-se que não há necessidade de uma nova matriz de risco em relação ao inciso IV do art. 4º da minuta de instrução normativa proposta, a saber:

Art. 4° (...)

§ 2º Para os efeitos do caput estão abrangidos também: (...)

IV – a todos os projetos e beneficiários contemplados através de fomento direto e indireto no âmbito do Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac) e demais mecanismos de fomento do sistema de financiamento à cultura, cujo valor captado seja inferior a R$750.000,00, excetuando-se àqueles celebrados junto ao poder público.

Em relação aos incisos I e II do § 2º do art. 4º da proposta de normatização, cujo texto estabelece:

Art. 4° (...)

§ 2º Para os efeitos do caput estão abrangidos também: (...)

I – todos os convênios, instrumentos típicos de transferências voluntárias e congêneres celebrados com organizações da sociedade civil e anteriores à Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014;

II – todos os termos de fomento, termos de colaboração, termos de compromisso cultural e outras transferências discricionárias com organizações da sociedade civil;

III – os beneficiários indiretos, contemplados através de seleções, chamadas públicas, fomento direto e outros instrumentos referentes aos programas desenvolvidos pelo Ministério da Cultura através de parcerias celebradas com Entes Públicos;

Quanto ao inciso III, esse trata exclusivamente da aplicação das regras aos beneficiários indiretos dos programas do Ministério da Cultura. Já os incisos I e II, por sua vez, não introduzem novidades substanciais, tanto em termos de mérito quanto de procedimento. Na verdade, esses dispositivos consolidam normas já existentes e aplicáveis no âmbito do Ministério da Cultura.

Isso pode ser observado na Instrução Normativa nº 1, de 7 de abril de 2015, e suas subsequentes alterações, conforme detalhado a seguir:

Art. 65. (...)

§ 2º As parcerias que se encontrem em fase de análise de prestação de contas na data de entrada em vigor desta Instrução Normativa permanecerão regidas pela legislação em vigor ao tempo de sua celebração, sem prejuízo da aplicação subsidiária da Lei nº 13.019, de 2014, desde que em benefício do interesse público relativo ao fortalecimento da Política Nacional de Cultura Viva.

§3º A aplicação subsidiária de que trata o § 2o poderá implicar:

I - o arquivamento de prestações de contas em que já estiver devidamente comprovado o cumprimento integral do objeto, independente da análise dos aspectos financeiros da parceria (grifo nosso).

Além disso, o mesmo princípio pode ser encontrado no Decreto nº 8.726, 27 de abril de 2016, especialmente considerando sua recente atualização pelo Decreto nº 11.948, de 12 de março de 2024, que reflete a intenção e a linha de entendimento da Presidência da República:

Art. 91. (...)

§ 8º Na hipótese de parcerias firmadas antes da entrada em vigor da Lei nº 13.019, de 2014, que estejam em fase de análise de prestação de contas em 12 de março de 2024, a administração pública federal poderá aplicar os seguintes critérios para avaliação das contas e do eventual ressarcimento: (Incluído pelo Decreto nº 11.948, de 2024)

I - possibilidade de o parecer técnico e a decisão final referente à prestação de contas concluírem pela aprovação das contas ou pela aprovação com ressalvas quando comprovado o integral cumprimento do objeto da parceria, sem a necessidade de análise da documentação financeira, desde que não exista indício de irregularidade; ou (Incluído pelo Decreto nº 11.948, de 2024) (grifo nosso).

(...)

Do baixo risco de implementação

Valendo-se da derradeira premissa e considerando as elucidações apresentadas, destacamos o baixo risco associado à proposta, conforme indicado na Nota Técnica 1/2024/AECI/GM/MinC, que sugere que “a perspectiva de danos ao erário a partir do histórico de prestações de contas já analisadas” seja verificada nesta avaliação.

Nesse sentido, de acordo com os dados aferidos por esta SGPTC, é oportuno mencionar que, desde a publicação da Instrução Normativa MinC nº 1 de 2023, as prestações de contas relacionadas à normatização proposta apresentaram os seguintes resultados: 89,7% foram aprovadas, 9,2% aprovadas com ressalvas, e apenas 1,1% reprovadas. Esses números reforçam ainda mais a percepção de baixo risco na implementação das ações previstas na IN proposta.

Considerando todo o exposto, de fato, verifica-se que o texto proposto não introduz inovações ao procedimento de análise de prestação de contas no âmbito do MinC, mas sim consolida legislações já existentes e aplicadas neste Ministério, as quais privilegiam a prestação de contas com foco no cumprimento do projeto, de metas e do objeto, consoante se verifica na legislação de regência, a seguir reproduzida:

LEI Nº 13.019, DE 31 DE JULHO DE 2014 (MROSC):

XIV - prestação de contas: procedimento em que se analisa e se avalia a execução da parceria, pelo qual seja possível verificar o cumprimento do objeto da parceria e o alcance das metas e dos resultados previstos, compreendendo duas fases: (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)

a) apresentação das contas, de responsabilidade da organização da sociedade civil;

b) análise e manifestação conclusiva das contas, de responsabilidade da administração pública, sem prejuízo da atuação dos órgãos de controle;

LEI Nº 13.018, DE 22 DE JULHO DE 2014 (PNCV):

Art. 7º Para fins da Política Nacional de Cultura Viva, serão reconhecidos como pontos e pontões de cultura os grupos e entidades que priorizem:

(...)

§ 3º Os pontos e pontões de cultura selecionados terão projetos aprovados por, no mínimo, 12 (doze) meses e, no máximo, 3 (três) anos, renováveis mediante avaliação pelo órgão gestor das metas e resultados, e as normas concernentes à prestação de contas que serão definidas em regulamento pelo órgão executor da Política Nacional de Cultura Viva e que terão relação com o plano de trabalho de cada entidade.

(...)

§ 3º Sem prejuízo da fiscalização de competência dos órgãos de controle interno e externo, o Ministério da Cultura regulamentará as regras de cumprimento do Termo de Compromisso Cultural de que trata este artigo e de prestação de contas simplificada conforme estabelecido no § 2º do art. 8º desta Lei.

INSTRUÇÃO NORMATIVA MINC Nº 1, DE 7 DE ABRIL DE 2015 (PNCV):

Art. 44. A prestação de contas será apresentada por meio do Relatório de Execução do Objeto, assinado pelo representante legal da entidade cultural, no prazo de noventa dias após o fim da vigência do TCC, contendo: _{(redação dada pela Instrução Normativa MINC nº 8, de 11 de maio de 2016)}

I - relato das atividades realizadas para o cumprimento do objeto;

II - comparativo de metas propostas com os resultados alcançados, a partir do cronograma físico constante do plano de trabalho, podendo a comprovação sobre os produtos e serviços relativos às metas se dar pela apresentação de fotos, listas de presença, vídeos, entre outros; e

III - indicação dos bens e serviços oferecidos como contrapartida, quando houver.

Parágrafo único. Em caso de uso de rendimentos de aplicações financeiras e eventuais saldos remanescentes em desacordo com o disposto neste artigo, caberá à administração pública adotar as medidas cabíveis para apurar se houve dano ao erário e demais medidas aplicáveis. 

§ 1º Os documentos originais de comprovação do cumprimento do objeto deverão ser guardados pela entidade cultural pelo prazo de dez anos após a entrega da prestação de contas. _{(redação dada pela Instrução Normativa MINC nº 8, de 11 de maio de 2016)}

§ 2º Os saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas de aplicações financeiras, não utilizados no objeto pactuado durante a vigência da parceria, deverão ser devolvidos à administração pública no prazo referido no caput, devendo ser proporcional ao montante repassado por cada ente federado nos casos de parcerias federativas. _{(parágrafo acrescido pela Instrução Normativa MINC nº 8, de 11 de maio de 2016)}

§ 3º O prazo de apresentação do Relatório de Execução do Objeto poderá ser prorrogado por até trinta dias, mediante solicitação fundamentada da entidade cultural. _{(parágrafo acrescido pela Instrução Normativa MINC nº 8, de 11 de maio de 2016)}

DECRETO DO FOMENTO:

Art. 29.  O agente cultural que celebrou o termo de execução cultural prestará contas à administração pública por meio das seguintes categorias:

I - prestação de informações in loco;

II - prestação de informações em relatório de execução do objeto; ou

III - prestação de informações em relatório de execução financeira.

§ 1º  A definição da categoria de prestação de informações aplicável ao caso concreto observará os procedimentos previstos neste Decreto.

§ 2º  Na hipótese de a administração pública não dispor de capacidade operacional para realizar a visita de verificação obrigatória, será exigida a prestação de informações em relatório de execução do objeto.

§ 3º  A documentação relativa à execução do objeto e à execução financeira será mantida pelo beneficiário pelo prazo de cinco anos, contado do fim da vigência do instrumento.

Art. 30.  A prestação de informações in loco poderá ser realizada quando o apoio recebido tiver valor inferior a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais), nos casos em que a administração pública considerar que uma visita de verificação será suficiente para aferir o cumprimento integral do objeto.

(...)

Art. 31.  A prestação de informações em relatório de execução do objeto comprovará que foram alcançados os resultados da ação cultural, por meio dos seguintes procedimentos:

I - apresentação de relatório de execução do objeto pelo beneficiário no prazo estabelecido pelo ente federativo no regulamento ou no instrumento de seleção; e

II - análise do relatório de execução do objeto por agente público designado.

§ 1º  O agente público competente elaborará parecer técnico de análise do relatório de execução do objeto e poderá adotar os seguintes procedimentos, de acordo com o caso concreto:

I - encaminhar o processo à autoridade responsável pelo julgamento da prestação de informações, caso conclua que houve o cumprimento integral do objeto; ou

II - recomendar que seja solicitada a apresentação, pelo beneficiário, de relatório de execução financeira, caso considere que não foi possível aferir o cumprimento integral do objeto no relatório de execução do objeto ou que as justificativas apresentadas sobre o cumprimento parcial do objeto foram insuficientes.

§ 2º  A autoridade responsável pelo julgamento da prestação de informações poderá:

I - determinar o arquivamento, caso considere que houve o cumprimento integral do objeto ou o cumprimento parcial justificado;

II - solicitar a apresentação, pelo beneficiário, de relatório de execução financeira, caso considere que não foi possível aferir o cumprimento integral do objeto no relatório de execução do objeto ou que as justificativas apresentadas sobre o cumprimento parcial do objeto foram insuficientes; ou

III - aplicar sanções ou decidir pela rejeição da prestação de informações, caso verifique que não houve o cumprimento integral do objeto ou o cumprimento parcial justificado, ou caso identifique irregularidades no relatório de execução financeira.

Art. 32.  O relatório de execução financeira será exigido somente nas seguintes hipóteses:

I - quando não estiver comprovado o cumprimento do objeto, observados os procedimentos previstos nos art. 30 e art. 31; ou

II - quando for recebida, pela administração pública, denúncia de irregularidade na execução da ação cultural, mediante juízo de admissibilidade que avaliará os elementos fáticos apresentados.

Parágrafo único.  O prazo para apresentação do relatório de execução financeira será de, no mínimo, trinta dias, contado do recebimento da notificação.

(...)

Art. 51.  A metodologia de prestação de contas dos programas, dos projetos e das ações culturais financiados com recursos do mecanismo de incentivo fiscal será estabelecida a partir de matriz de risco adotada pelo Ministério da Cultura, observados os seguintes procedimentos:

I - nos projetos cujo montante dos valores captados seja de pequeno porte, a definição da categoria de prestação de informações aplicável ao caso concreto observará o disposto nos art. 29 a art. 34;

II - nos projetos cujo montante dos valores captados seja de médio porte, o relatório de execução do objeto e o relatório de execução financeira serão exigidos em todos os casos, vedada a adoção da categoria de prestação de informações in loco; e

III - nos projetos cujo montante dos valores captados seja de grande porte, o relatório de execução do objeto e o relatório de execução financeira serão exigidos em todos os casos e haverá plano de monitoramento específico para a ação cultural.

Parágrafo único.  Os procedimentos de que trata este artigo serão detalhados em ato do Ministro de Estado da Cultura, observado o disposto nos art. 29 a art. 34.

LEI DO MARCO DO FOMENTO À CULTURA:

Art. 18.  Nos casos de termo de execução cultural, a prestação de contas ocorrerá, conforme a hipótese aplicável, por meio de uma das seguintes modalidades:

I - Relatório de Objeto da Execução Cultural, apresentado no prazo de até 120 (cento e vinte) dias, contado do fim da vigência do instrumento, exigível nas hipóteses que não se enquadrem no disposto no § 1º e na hipótese prevista no inciso II do § 2º deste artigo;

II - Relatório Financeiro da Execução Cultural, apresentado no prazo de até 120 (cento e vinte) dias, contado do recebimento de notificação específica, exigível nas hipóteses previstas no art. 20 desta Lei.

§ 1º  Nos instrumentos de valor global de até R$ 200.000,00 (duzentos mil reais), a obrigação de prestar contas poderá ser cumprida por meio de esclarecimentos presenciais, desde que a administração pública considere, no caso concreto, ser suficiente uma visita técnica de verificação para aferir o cumprimento integral do objeto.

§ 2º  O agente público que realizar a visita técnica de verificação prevista no § 1º deste artigo deverá elaborar Relatório de Verificação Presencial da Execução Cultural, no qual concluirá:

I - pelo cumprimento integral do objeto ou pela suficiência do cumprimento parcial devidamente justificada e providenciará imediato encaminhamento do processo à autoridade julgadora;

II - pela necessidade de o agente cultural apresentar Relatório de Objeto da Execução Cultural, caso considere não ter sido possível aferir na visita técnica de verificação o cumprimento integral do objeto ou o cumprimento parcial justificado.

§ 3º  A documentação relativa ao cumprimento do objeto e à execução financeira do termo de execução cultural deverá ser mantida pelo agente cultural pelo prazo de 5 (cinco) anos, contado do fim da vigência do instrumento.

§ 4º  Expirado o prazo referido no § 3º deste artigo sem que a administração pública tenha proferido a decisão referida no § 1º do art. 21 desta Lei, consideram-se aprovadas as contas, salvo se comprovada a ocorrência de dolo, de fraude ou de simulação.

​

Art. 20.  O Relatório Financeiro da Execução Cultural referido no art. 18 desta Lei somente será exigido:

I - na hipótese de que trata o inciso III do caput do art. 19 desta Lei

(III - pela necessidade de o agente cultural apresentar Relatório Financeiro da Execução Cultural, caso considere os elementos contidos no Relatório de Objeto da Execução Cultural e na documentação complementar insuficientes para demonstrar o cumprimento integral do objeto ou o cumprimento parcial justificado);

II - nos casos em que for recebida, pela administração pública, denúncia de irregularidade na execução da ação cultural, mediante juízo de admissibilidade que avalie os elementos fáticos apresentados.

No entanto, para maior aderência aos atos normativos em vigor, sugere-se a seguinte redação para o art. 4º, inc. I, da minuta:

Art. 4° Nas Transferências para Organizações da Sociedade Civil, a análise de prestação de contas final respeitará o seguinte:

I – a decisão final referente à prestação de contas concluirá pela aprovação das contas quando comprovado o integral cumprimento do objeto da parceria, incluídos suas metas e resultados,  sem a necessidade de análise da documentação financeira, desde que não haja indício de irregularidade;

Demais disso, a recomendação no sentido de que as iniciativas de desburocratização e simplificação de controles sejam precedidas de avaliação dos controles e riscos envolvidos -considerando aspectos como a materialidade de recursos financeiros, os custos envolvidos no processo de análise de prestação de contas e a perspectiva de danos ao erário a partir do histórico de prestações de contas já analisadas - encontram-se na seara da análise técnico, não cabendo ao órgão jurídico emitir juízo de valor acerca das explicações, justificativas e motivações da SGPTC (e da SGE) acerca da forma, modo, realização da referida análise, cabendo à CONJUR, no entanto, fazer o cotejo jurídico entre as normas já existentes e a pretendida IN para manifestar-se sobre eventual inovação/conflitos legais no ato normativo pretendido, o que restou realizado nos itens 19 a 20 deste Parecer.

Ressalta-se, ainda, que o art. 43 da Lei nº 14.903, de 2023, possibilita quanto aos instrumentos ainda vigentes:

a) celebração de termo aditivo com a indicação da aplicação subsidiária de regras ou de procedimentos previstos nesta Lei, quando considerar essa medida conveniente e oportuna para a efetividade das políticas públicas culturais; ou

b) substituição do instrumento vigente por um novo instrumento previsto no art. 4º desta Lei, para sujeição ao regime próprio de fomento cultural disposto nesta Lei; e

Quanto aos instrumentos com vigência encerrada, mas ainda em fase de apresentação ou de análise de prestação de contas, é possibilitada pela Lei a aplicação subsidiária dos seus dispositivos para:

a) possibilidade de ressarcimento ao erário por meio de ações compensatórias de interesse público, a critério da administração pública;

b) possibilidade de o parecer técnico e a decisão final referente à prestação de contas concluírem pela aprovação das contas quando comprovado o integral cumprimento do objeto, sem necessidade de análise da documentação financeira;

c) sistemática de apuração de valores a serem ressarcidos ou de cálculo de multa;

d) regras previstas nos §§ 3º e 4º^[1] do art. 18 desta Lei.

Ressalta-se que o art. 43 insere expressamente na esfera do juízo de conveniência e oportunidade pela administração pública (no caso do Ministério da Cultura) a decisão sobre a aplicação do Marco Regulatório do Fomento aos instrumentos em vigência ou encerrados. Tal decisão técnico-política, idealmente, deve realizada a partir de subsídios e discussões que envolvam os Gestores imbricados no processo, no caso dos autos, no procedimento de controle e prestação de contas.

A discussão, portanto, escapa às competências desta Consultoria Jurídica e deve ser enfrentada no âmbito de oportunidade e conveniência das autoridades responsáveis pela edição do ato.

Nesse sentido, há registro de que o texto final da IN foi objeto de análise pelo Comitê Interno de Governança do MinC, em reunião havida no dia 14 de agosto de 2021, sem que houvesse objeção por parte dos participantes (SEI 1926103).

​CONCLUSÃO

Ante do exposto, sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade, alheios ao crivo dessa Consultoria Jurídica,  não vislumbro óbices de cunho jurídico na minuta de IN SEI 1924988, ressalvada a recomendação do item 19 deste Parecer.

O presente processo foi analisado em regime de prioridade.

Brasília, 13 de setembro de 2024.

KIZZY COLLARES ANTUNES

Advogada da União

CONSULTORA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400010179202449 e da chave de acesso c1570426