ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

ASSUNTO: MINUTA DE INSTRUÇÃO NORMATIVA. POLÍTICA NACIONAL ALDIR BLANC DE FOMENTO À CULTURA - PNAB

Por meio da Nota Técnica Complementar nº 1923108/2024 (1923108), o Gabinete da Secretaria-Executiva do Ministério da Cultura solicita análise e manifestação sobre minuta de Instrução Normativa que estabelece procedimentos relativos ao monitoramento e à avaliação de resultados da execução da Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura - PNAB (Lei nº 14.399, de 8 de julho de 2022) (1923033).

Sob o ponto de vista do mérito administrativo, a proposta de Instrução Normativa encontra-se fundamentada na Nota Técnica nº 2/2024-CGTIN/DFD/SECFC/GM/MinC (1702542), de 24 de abril de 2024, e na Nota Técnica nº 8 (SEI nº 1479036), de 01 de novembro de 2023, ambas da Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural (SEFIC). Ainda, na Nota Técnica Complementar nº 1923108/2024 (1923108), do Gabinete da Secretaria-Executiva, uma vez que houve ajuste na redação proposta inicialmente pela SEFIC, a partir da articulação com a Secretaria dos Comitês de Cultura (SCC) e as Subsecretarias de Gestão Estratégica (SGE) e de Gestão de Prestação e Tomada de Contas (SGPTC).

A presente análise se dá com fundamento no art. 11 da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária, nos termos dos Enunciados de Boa Prática Consultiva AGU nº 7.

Assim, cumpre esclarecer que não compete a esta Consultoria Jurídica a análise do mérito administrativo do ato normativo que se pretende aprovar, cabendo à autoridade administrativa competente sopesar a conveniência e/ou oportunidade na edição do mencionado ato. Às consultorias jurídicas compete apenas a aferição do aspecto jurídico-legal das minutas cuja análise lhe são submetidas.

A consulta em tela refere-se a minuta de Instrução Normativa que estabelece procedimentos relativos ao monitoramento e à avaliação de resultados da execução da Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura - PNAB (Lei nº 14.399, de 8 de julho de 2022) (1923033).

A Nota Técnica nº 2/2024-CGTIN/DFD/SECFC/GM/MinC (1702542) explicou a Políticas em linhas gerais:

Dito isso, observo que a Constituição Federal de 1988, em seu art. 215, imbuiu o Estado (Poder Público de todas as esferas) dos deveres de garantir o pleno exercício dos direitos culturais e o acesso às fontes da cultura nacional e de apoiar e incentivar a valorização e a difusão das manifestações culturais.

O art. 216-A da Constituição, que trata do Sistema Nacional de Cultura, estabeleceu como princípios deste a diversidade das expressões culturais, a universalização do acesso aos bens e serviços culturais, o fomento à produção, difusão e circulação de conhecimento e bens culturais, e a cooperação entre os entes federados, os agentes públicos e privados atuantes na área cultural, entre outros (CF/88, art. 216-A, § 1º, incisos I a IV).

A fim de concretizar esses deveres constitucionais, o Ministério da Cultura criou a Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura - PNAB, por meio da Lei nº 14.399, de 8 de julho de 2022.

Referida Lei, portanto, é o primeiro fundamento infraconstitucional da Instrução Normativa ora em análise, proposta pelo Gabinete da Secretaria-Executiva.

A partir da competência privativa do Presidente da República de expedir decretos e regulamentos para fiel execução das leis, nos termos do art, 84, IV, da Constituição Federal, foi publicado o Decreto nº 11.740, em 18 de outubro de 2023, que regulamenta a PNAB, com previsão no art. 17, § 6º, e no art. 19, das competências do Ministério da Cultura:

Ainda, a Portaria MinC nº 80, de 27 de outubro de 2023, estabeleceu, em seu art. 21, que as diretrizes referentes à execução e monitoramento dos recursos de que trata a Lei nº 14.399, de 2022, serão estabelecidas pelo Ministério da Cultura em atos normativos e comunicados.

Vale mencionar, ademais, que o Decreto n. 11.453, de 23 de março de 2023, que dispõe sobre os mecanismos de fomento à cultura, em seu art. 22, resguarda a aplicação do referido Decreto ao fomento concedido no âmbito da PNAB, nos seguintes dispositivos:

Como a PNAB é uma das formas de fomento à cultura, a proposta de Instrução Normativa recepciona e incorpora as regras do Decreto n. 11.453/2023 aplicáveis ao monitoramento e à avaliação de resultados da execução da Política, encontrando-se em harmonia com o ordenamento vigente sobre essas áreas correlatas.

O Decreto n° 12.002, de 22 de abril de 2024, estabelece as seguintes espécies de atos normativos inferiores a decreto:

No caso dos autos, como afirmado, pretende-se estabelecer procedimentos relativos ao monitoramento e à avaliação de resultados da execução da Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura - PNAB (Lei nº 14.399, de 8 de julho de 2022), com ato normativo editado pela Ministra de Estado da Cultura.

Sobre a espécie do ato normativo, a partir do art. 9°, do Decreto n° 12.002/24, verifica-se que poderia ser adotada a modalidade "instrução normativa" ou "portaria", pois o Decreto regulamentador não fez diferenciação entre as duas, de modo que cabe a cada Ministério fazer a escolha a partir daquela que mais se adequa à sua realidade.

No caso em tela, optou-se pela espécie instrução normativa, não havendo objeções.

Sobre a competência, não há dúvida de que a Ministra de Estado é autoridade competente para disciplinar a matéria, no âmbito do Ministério da Cultura. Isso porque as Instruções Normativas têm por fundamento o poder hierárquico, podendo ser expedidas por qualquer chefe de órgãos, repartições e serviços, desde que nos limites de sua competência.

Ademais, dispõe a Constituição Federal, art. 87, parágrafo único, incisos I e II, que compete aos Ministros de Estado:

Vale lembrar, ainda, que a regulamentação da Lei nº 14.399/2022 encontra-se entre as competências da Titular do Ministério da Cultura, conforme se infere do art. 16 da referida Lei. Portanto, uma vez que não há, na proposta em tela, extrapolação de tais competências, não se vislumbra ilegalidade na sua publicação.

No que se refere ao propósito da administração, verifica-se que a Nota Técnica nº 8/2024 (SEI 1718239), da SECFC, informa, em suma, que:

Entende-se assim que se encontra justificada a necessidade da norma e o propósito da Administração ao editar o referido instrumento normativo, abstraindo-se o conteúdo de mérito analisado pelo órgão técnico competente, não sujeito ao crivo desta Consultoria Jurídica.

Quanto aos aspectos materiais da proposta, a Nota Técnica nº 2/2024-CGTIN/DFD/SECFC/GM/MinC (1702542) explicou a importância, na implementação das políticas públicas, do monitoramento, controle e avaliação:

A Nota Técnica Complementar nº 1923108/2024 (1923108) explica que a Secretaria-Executiva, por meio do Ofício-Circular nº 314/2024/GSE/GM/MinC (SEI nº 1917626), solicitou o envio de sugestões das unidades pertinentes ao tema, com realização de debates entre as áreas e, ao final, foi elaborada a proposta de Instrução Normativa a qual foi consolidada no documento SEI nº 1923033. Ademais, lista os capítulos do ato:

Com efeito, a proposta em tela trata de questão de mérito administrativo que não cabe a esta Consultoria Jurídica avaliar, salvo quanto à coerência e adesão ao ordenamento jurídico vigente sobre a matéria correlata.

Os arts. 1° e 2° integram as Disposições Iniciais, tratando do objeto do ato e da necessidade de classificação das movimentações financeiras no sistema BB Gestão Ágil do Banco do Brasil.

Nos termos do art. 6°, do Decreto n° 12.002/24, os primeiros dispositivos do texto do ato normativo devem indicar o seu objeto e o seu âmbito de aplicação, o que foi contemplado no art. 1° da minuta.

Ocorre que, ao se debruçar sobre todo o texto da minuta, percebe-se que, além do monitoramento e avaliação de resultados, outros temas também são objeto da Instrução Normativa, como a possibilidade de alteração do PAAR, a devolução de saldo remanescente e a coleta de dados e informações. Assim, embora, a princípio, se queira dar protagonismo ao monitoramento e à avaliação de resultados, os outros artigos também se mostram bastante relevantes para a execução da política. Assim, sugere-se adequar o art. 1° aos objetos abordados no ato normativo, propondo-se a modificação para a seguinte redação, a título exemplificativo:

Quanto ao art. 2°, a NOTA TÉCNICA Nº 8/2023 explica que o BB Gestão Ágil é um sistema integrado desenvolvido pelo Banco do Brasil com diversas funcionalidades:

O texto do art. 2° é uma replicação do art. 9°, da Portaria MinC nº 80/23, não havendo empecilho jurídico aos seus termos.

Por outro lado, observo que o tema abordado no dispositivo, qual seja, as movimentações de saída de recursos e suas classificações no sistema BB Ágil do Banco do Brasil, não se enquadra, a princípio, em assunto que se adequa à ideia de Disposições Iniciais. Pelo contrário, trata-se de temática específica.

Assim, examinando os demais capítulos, sugere-se que se analise a viabilidade de transferir esse artigo para o Capítulo IV, alterando sua denominação para DA TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS E DA DEVOLUÇÃO DO SALDO REMANESCENTE, mantendo-se apenas o art. 1° nas Disposições Iniciais.

O Capítulo II trata da possibilidade de alterações no Plano Anual de Aplicação dos Recursos (PAAR), no art. 3°.

O caput prevê que não serão permitidas alterações nos planos de ação aprovados na plataforma Transferegov, após a assinatura do termo de adesão, salvo em casos identificados e solicitados pelo Ministério da Cultura.

Recapitulando, consoante prevê a Portaria MinC nº 80/23, nos arts. 4° e 5°, para recebimento dos recursos da PNAB, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e os consórcios públicos intermunicipais cadastraram, na plataforma oficial de transferências da União, plano de ação, o qual constitui documento elaborado e cadastrado na plataforma de transferências oficiais da União pelos entes federativos, contendo os dados básicos e a lista de metas e ações relacionadas à execução dos recursos de que trata a Lei nº 14.399, de 2022.

Sobre o preenchimento do Plano de Ação, os §§ 2° a 4°, do art. 5°, da Portaria, dispuseram que o ente federativo deveria optar pelas metas e ações pré-definidas na plataforma oficial de transferências da União, preenchendo os valores a serem aplicados em cada meta e ação e excluindo aquelas que não pretendia executar, respeitando-se os valores máximos e mínimos estabelecidos para a Política Nacional de Cultura Viva e o limite máximo de cinco por cento dos recursos para operacionalização dos recursos.

Ainda, foi prevista a possibilidade de que as ações e os valores incluídos no plano de ação poderiam ser remanejados ao longo de sua execução, sem necessidade de autorização prévia do Ministério da Cultura, desde que respeitados os percentuais do §3º.

Após a aprovação do plano, foi disponibilizado ao ente federativo Termo de Adesão contendo o compromisso com a correta execução dos recursos nos termos da legislação aplicada e declaração garantindo a destinação de recursos orçamentários próprios para a cultura, em montante não inferior à média dos valores consignados nos últimos três exercícios nos termos do § 4º do art. 6º da Lei nº 14.399, de 2022, e §6º do art. 3º do Decreto 11.740, de 2023 (art. 8°, da Portaria MinC n° 80/23).

Ao analisar os termos da Lei nº 14.399/22, do Decreto n° 11.740/23 e da Portaria MinC n° 80/23, percebe-se que o caput do art. 3° da minuta não viola qualquer dispositivo da legislação que fundamenta a IN, mas tão somente regulamenta o tema, conforme permitido pelos arts. 17, § 6º e 19, do Decreto nº 11.740/23. Logo, não verifico entraves jurídicos à vedação à alteração do Plano de Ação após a assinatura do Termo de Adesão.

A definição do método/modelo adequado para efetivação da política pública é matéria de caráter técnico de competência do gestor público, não cabendo a esta CONJUR adentrar no mérito das escolhas. Cumpre alertar, porém, que decisão deve estar devidamente justificada nos autos administrativos com a apresentação dos fundamentos para as escolhas do gestor e a demonstração de que atendem ao interesse público.

Continuando a análise, o § 1º do art. 3° da minuta prevê que, na elaboração do Plano Anual de Aplicação de Recursos (PAAR), é permitido o remanejamento entre as metas e as ações indicadas no plano de ação sem a prévia autorização do Ministério da Cultura, respeitados os percentuais vinculativos de que trata o art. 2º da Portaria MinC nº 80/23.

Referido dispositivo conversa com o §4° do art. 5°, da Portaria MinC nº 80/23, o qual já previa a possibilidade de remanejamento de ações e valores previstos no plano de ação, sem necessidade de autorização prévia do Ministério da Cultura, desde que respeitados os percentuais de que trata o §3º, do art. 5° (que, por sua vez, faz remissão ao art. 2º da Portaria MinC nº 80/23). Trata-se apenas do detalhamento de qual seria a ocasião em que ocorreriam essas alterações, qual seja, na elaboração do Plano Anual de Aplicação de Recursos (PAAR). Sem óbices.

O §2º, do art. 3° da minuta, dispõe que as alterações realizadas no PAAR dispensam o preenchimento de formulário eletrônico, mas devem ser publicadas em diário oficial ou, se inexistente, em outro meio oficial de comunicação para fins de atendimento aos princípios da publicidade e transparência.

Rememorando, o Plano Anual de Aplicação dos Recursos (PAAR) consiste em documento que detalha as metas e ações previstas no Plano de Ação cadastrado na plataforma oficial de transferências da União, a ser elaborado pelo ente federativo, em conformidade com o modelo disponibilizado pelo Ministério da Cultura, mediante participação da sociedade civil, com publicação no diário oficial do ente federativo ou, caso inexistente, em outro meio oficial de comunicação. Ainda, detalha-se que os processos de participação social devem ser registrados em ata a ser apresentada juntamente com o PAAR na plataforma oficial de transferências da União (arts. 13 e 14, Portaria MinC nº 80/23).

A Portaria MinC nº 119, de 28 de março de 2024, que dispõe sobre o Plano Anual de Aplicação de Recursos (PAAR), previsto na Lei nº 14.399, de 8 de julho de 2022, que institui a Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura (PNAB), regulamentada pelo Decreto nº 11.740, de 18 de outubro de 2023, estabeleceu, no art. 1°, §1°, que o PAAR deveria ser preenchido em plataforma eletrônica, por meio do link disponível no site oficial do Ministério da Cultura.

Portanto, em relação aos termos do §2º, do art. 3° da minuta, o formulário eletrônico que está sendo dispensado em caso de alterações no PAAR é o previsto na Portaria MinC nº 119/24, embora se exija a publicação em meio oficial de comunicação, não havendo óbices, pois os princípios da publicidade e da transparência continuaram sendo observados, em consonância com o art. 37, da Constituição Federal.

O dispositivo, entretanto, não detalha se deve ser garantida a participação social, quando as alterações forem propostas.

Finalizando o art. 3°, o § 3º determina que as alterações e os remanejamentos realizados nos termos dos § 1º e § 2º deverão ser informados e justificados no relatório de gestão.

Os relatórios de gestão estão previstos no art. 17, do Decreto n° 11.740/23, o qual indica que, encerrado o prazo de execução dos recursos, os entes federativos devem apresentar relatórios de gestão, conforme modelo fornecido pelo Ministério da Cultura, com informações sobre a execução do PAAR e alguns documentos.

Ao prescrever que as alterações e remanejamentos do PAAR devem constar no relatório de gestão, não há impedimento jurídico, sendo, inclusive, salutar para manutenção da transparência das informações.

Por outro lado, em atenção ao art. 11, do Decreto n° 12.002/24, o qual determina que as disposições normativas devem ser redigidas com clareza, precisão e ordem lógica, sugere-se as seguintes alterações de redação no art. 3° e a separação em artigos distintos, por abordarem temas diferentes:

Ressalto a importância de avaliar a sugestão de inclusão do §2° do art. 5° acima, acerca da necessidade ou não da participação social nas alterações do PAAR , como se é exigido no momento da construção do Plano (art. 14, Portaria MinC nº 80/23).

Reafirmo que são apenas sugestões para dar maior segurança jurídica aos atos praticados pelo Ministério, em atenção ao disposto no art. 11, incisos III e IV, do Decreto n° 11.336/23^[1], devendo haver análise pelo gestor quanto ao acatamento.

O capítulo III trata propriamente do monitoramento e da avaliação de resultados, nos arts. 4° ao 9°, da minuta.

O art. 4º prevê que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, para fins de monitoramento, deverão preencher o relatório de gestão parcial na Plataforma Transferegov até o dia 31 de dezembro de 2024, contendo determinados documentos e informações.

Os incisos do caput preveem como devem ser preenchidos os campos do relatório de gestão parcial na Plataforma Transferegov e os documentos que devem ser anexados. Sem óbices, sendo apenas questões técnicas.

O parágrafo único do art. 4° da minuta traz disposição específica para os Municípios que não realizarem a adequação orçamentária no prazo de 180 (cento e oitenta) dias após o recebimento inicial dos recursos.

A necessidade de adequação orçamentária está prevista nos arts. 7° e 8°, do Decreto n° 11.740/23 e nos arts. 11 e 12, da Portaria MinC n° 80/23, os quais preveem que todos os recursos repassados serão objeto de adequação orçamentária pelos entes federativos no prazo de cento e oitenta dias, contados da data de recebimento dos recursos, com autonomia para classificar as despesas como correntes ou despesas de capital, em conformidade com a categoria econômica correspondente às metas e ações informadas no Plano de Ação. E ainda, os recursos recebidos que não tenham sido objeto de programação publicada pelos Municípios no prazo de cento e oitenta dias devem ser revertidos para a conta bancária específica criada automaticamente pela plataforma oficial de transferências da União, vinculada ao fundo estadual de cultura do Estado onde o Município se localiza, ou ao órgão ou à entidade estadual pública responsável pela gestão desses recursos, até dez dias após o encerramento do prazo.

Assim, o parágrafo único do art. 4° da minuta prevê, nesse caso, que os municípios devem preencher o relatório de gestão e encaminhar ao Ministério da Cultura, por meio da plataforma Transferegov, apenas o comprovante de reversão dos recursos aos respectivos estados, sendo dispensado o envio dos anexos de que trata o inciso VI do caput.

Ocorre que, referido dispositivo não faz diferenciação acerca da possibilidade de adequação orçamentária parcial e total, ou seja, da hipótese de os municípios apresentarem programação de apenas uma parte dos valores recebidos ou do valor total transferido aos cofres municipais.

Isso porque, caso não haja adequação orçamentária de todo o montante recebido, haverá reversão total ao estado a que o município pertence, não tendo necessidade de preencher os campos previstos no caput nem anexar os documentos exigidos no inciso VI, mas tão somente enviar o relatório de gestão com o comprovante de reversão dos recursos ao estado.

Lado outro, caso parte do valor tenha sido programado, o relatório de gestão deverá ser preenchido em relação à parte que teve adequação orçamentária cumprida e, quanto ao restante, deverá ser apresentado o comprovante de reversão.

Em razão disso, é importante que o texto da IN preveja essas duas possibilidades, sugerindo-se a seguinte redação em substituição ao parágrafo único do art. 4°:

O art. 5°, da minuta, dispõe sobre a possibilidade de o Ministério da Cultura, a qualquer tempo e de ofício, realizar diligências e vistorias in loco, com o objetivo de avaliar o desempenho e a conduta do Ente federativo na execução dos recursos, com realização diretamente pelo MinC, por suas unidades técnicas vinculadas, representações estaduais, profissionais especializados, pareceristas credenciados, ou mediante parceria com outros órgãos federais, estaduais e municipais.

Não vislumbro óbices à referida previsão, pois diz respeito ao poder fiscalizador ou poder de polícia, a ser exercido pelo Poder Executivo em relação aos atos praticados pelos particulares, em prol do interesse público, consoante prevê o art. 78, do Código Tributário Nacional (Lei n° 5.172, de 25 de outubro de 1966)^[2].

Ademais, considerando que os arts. 17, § 6º e 19, do Decreto nº 11.740/23 atribuem ao Ministério da Cultura essa competência de avaliação e monitoramento, o órgão deve escolher, segundo os critérios de conveniência e oportunidade, como executar essas atividades e quem poderá exercer determinadas ações, como as visitas in loco.

O art. 6°, da minuta, diz respeito à obrigação de apresentação pelos Estados, Distrito Federal e Municípios de relatório final de gestão até o dia 31 de dezembro de 2025, diretamente na plataforma Transferegov, com os documentos elencados nos incisos.

Referido relatório final está previsto no art. 17, do Decreto n° 11.740/23 (e no art. 8°, da Portaria MinC n° 80/23), o qual dispõe que:

Portanto, considerando que o primeiro repasse de recursos da PNAB foi em 2023, com o início de execução pelos Estados, o Distrito Federal e os Municípios em 2024, os entes podem executar os recursos até 31 de dezembro de 2024 (§1°) e apresentar relatório de gestão final até 31 de dezembro de 2025 (§3°), estando o caput do art. 6°, da minuta, em consonância com a legislação que a fundamenta.

Os §§1° a 5°, do art. 6°, dizem respeito apenas a procedimentos necessários ao monitoramento e avaliação da política pública, não cabendo a esta CONJUR se imiscuir nessa análise. Do ponto de vista jurídico, não foram encontrados entraves ao texto.

O § 5° prevê que, caso não seja enviado o relatório final de gestão, o ente federativo será notificado para, no prazo de 30 dias, enviar o relatório de gestão final, e o não atendimento da notificação ensejará reprovação do cumprimento do objeto da política, a instauração de tomada de contas especial, a inscrição do ente federativo nos cadastros de inadimplência e demais medidas necessárias.

Portanto, além da reprovação do cumprimento do objeto da política, o ente federativo pode ter contra si a instauração de tomada de contas especial, cuja competência é do Tribunal de Contas da União, nos termos dos arts. 70, parágrafo único e 71, II, da Constituição Federal e da Lei n° 8.443, de 16 de julho de 1992 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União), no art. 8°^[3]. Não verifico óbice, desde que seguido o rito da Instrução Normativa - TCU n° 71, de 28 de novembro de 2012^[4].

Da mesma forma, a inscrição do ente federativo nos cadastros de inadimplência também é uma das medidas permitidas pela legislação brasileira a ser aplicada pela Administração pública, a exemplo da previsão da Lei n° 10.522/02. Sem entraves.

Esse tema foi objeto de julgamento no STF no tema de repercussão geral 327 - Inscrição de Município no SIAFI/CADIN sem o prévio julgamento de Tomada de Contas Especial. Na ocasião, o STF estipulou que a inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que implique em transferência voluntária de recursos) pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido:

O art. 7° estabeleceu a responsabilidade dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios de zelar pela aplicação regular dos recursos recebidos e assegurar a conformidade dos documentos, das informações e dos demonstrativos de natureza contábil, financeira, orçamentária e operacional e seus parágrafos traz o detalhamento procedimental, sem óbices jurídicos.

Como reforçado anteriormente, a definição do método/modelo adequado para efetivação da política pública é matéria de caráter técnico de competência do gestor público, não cabendo a esta CONJUR adentrar no mérito das escolhas, cabendo a decisão estar devidamente justificada nos autos administrativos.

O art. 8° elenca a forma de prestação de contas, a partir da avaliação de resultados, podendo ser aprovada, aprovada com ressalvas ou reprovada, tratando-se do exercício do poder regulamentar da Ministra de Estado da Cultura para tratar da temática.

O §1° do dispositivo prevê que as aprovações com ressalvas poderão ensejar em multas, penalidades, ou medidas análogas conforme normativo específico.

Ocorre que, ao pesquisar o procedimento de análise de contas pelo Tribunal de Contas da União, previsto na Lei n° 8.443/1992, o art. 11 dispõe que, ao julgar as contas, o Tribunal decidirá se estas são regulares, regulares com ressalva, ou irregulares. Ainda, as contas são consideradas regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao Erário (art. 16, II). Nesse caso, o Tribunal dará quitação ao responsável e lhe determinará, ou a quem lhe haja sucedido, a adoção de medidas necessárias à correção das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir a ocorrência de outras semelhantes (art. 18).

Percebe-se, portanto, que, nem mesmo no âmbito do TCU, há previsão de aplicação de penalidades nas situações de aprovação de contas com ressalvas, motivo pelo qual entendo que a previsão do § 1° está dissonante do ordenamento jurídico brasileiro e recomendo sua retirada.

Apenas no caso das contas julgadas irregulares, nos termos do art. 19, da Lei, que o TCU condena o responsável ao pagamento da dívida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 da Lei, sendo o instrumento da decisão considerado título executivo para fundamentar a respectiva ação de execução.

O § 2° diz respeito à independência entre as instâncias administrativa e cível, de modo que eventuais obrigações em relação a terceiros subsistem, ainda que haja a aprovação das contas, com ou sem ressalvas. Considerando que a responsabilidade nos dois âmbitos pode ser cumulada, não há empecilhos ao texto.

Quanto ao art. 8°, por fim, sugiro que seja analisada a viabilidade de prever dispositivo detalhando o que ensejaria a aprovação das contas com ressalvas ou a reprovação, nos moldes como previsto no art. 16, da Lei n° 8.443/1992, a fim de dar maior clareza ao dispositivo, conforme exige o Decreto n° 12.002/24.

Continuando, o art. 9°, da minuta, é a replicação de texto já previsto nos §§ 7° e 8°, do art. 17, do Decreto n° 11.740/23, deixando-se evidenciado que essa atividade de análise da prestação de contas dos agentes culturais não será objeto de avaliação pelo Ministério da Cultura (§2°, do art. 9°, da minuta).

Trata-se da situação em que os Estados, o Distrito Federal e Municípios possuem saldos nas contas específicas no momento em que há o encerramento do prazo para execução dos recursos, tornando-se saldos remanescentes, os quais devem ser restituídos aos cofres da União, incluídos os rendimentos de aplicações financeiras não utilizados, e excluídos os saldos relativos a compromissos orçamentários assumidos no ano de execução devidamente inscritos em restos a pagar processados.

Ainda, devem ser restituídos os recursos que não tenham sido objeto de adequação nas leis orçamentárias dos Estados e do Distrito Federal, incluídos aqueles decorrentes da reversão realizada pelos Municípios. Para tanto, devem ser seguidas as orientações contidas no Anexo I da Instrução Normativa.

Tal previsão difere da redistribuição prevista no art. 10, da Portaria Minc n° 80/2024, que se dá quando a União, segundo os critérios de partilha estabelecidos pela Lei nº 14.399, de 2022, redistribui o saldo dos recursos que não forem solicitados pelos Estados, Distrito Federal e Municípios.

Considerando a atribuição dada ao MinC para regulamentar a PNAB, não enxergo entraves ao dispositivo.

O capítulo V diz respeito à coleta de dados e informações, nos arts. 11 a 14.

O art. 11 prevê que o envio do conjunto de dados não constitui requisito para prestação de contas e deverá ser transferido ao Ministério da Cultura por meio de plataforma governamental oficial, que possui medidas de segurança, técnicas e administrativas, aptas a proteger os dados pessoais de acessos não autorizados e acidentais. Sem óbices, a princípio.

Tal dispositivo utiliza termos previstos na Lei n° 13.709, de 14 de agosto de 2018, a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD).

No art. 6°, VII, da Lei, há previsão do princípio da segurança a ser observado nas atividades de tratamento de dados pessoais, o qual é definido como utilização de medidas técnicas e administrativas aptas a proteger os dados pessoais de acessos não autorizados e de situações acidentais ou ilícitas de destruição, perda, alteração, comunicação ou difusão.

Por outro lado, recomenda-se a alteração do texto do caput, uma vez que, segundo a LGPD, a proteção dos dados pessoais se dá em relação aos acessos não autorizados e às situações acidentais ou ilícitas de destruição, perda, alteração, comunicação ou difusão, ou seja, não são os dados que são acidentais, mas as situações, sugerindo-se a seguinte redação:

O art. 12 estabelece quais dados referentes às políticas públicas resultantes da implementação da PNAB devem ser coletados, durante a execução dos recursos. Os §§1° a 3° trazem apenas disposições procedimentais, sem entraves jurídicos.

Sugere-se apenas inverter a ordem entre os arts. 11 e 12 para que o ato normativo fique mais lógico/claro, pois o art. 12 explica os dados que deverão ser coletados, enquanto o art. 11 discorre sobre esse conjunto de dados.

O art. 13 se refere ao tratamento dos dados a ser realizado pela administração pública municipal, estadual, distrital ou federal para os fins de uso compartilhado necessários à avaliação da política pública e à integração às bases de dados do Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais.

Trata-se, mais uma vez, de dispositivo que utiliza trechos de artigos da LGPD, no caso, do art. 7°, III. Ocorre que o texto da Lei se refere especificamente ao tratamento de dados pessoais e não a qualquer dado. Caso esse seja o objetivo do art. 13 da minuta, sugiro a seguinte redação:

O art. 14 dispõe sobre a possibilidade de compartilhamento dos dados recebidos pelo MinC no âmbito de parcerias ou contratos, garantindo a anonimização dos dados pessoais, nos termos da LGPD, estando em consonância com o disposto no art. 7°, III, da LGPD.

Por fim, o capítulo VI apresenta as Disposições finais e transitórias, nos arts. 15 e 16.

O art. 15 prevê que os casos omissos deverão ser dirimidos por Grupo de Trabalho instituído para acompanhamento da PNAB.

Em obediência ao art. 11, do Decreto n° 12.002/24, que determina que as disposições normativas devem ser redigidas com clareza, sugiro a inclusão do ato normativo que instituiu referido GT, como exemplo a seguir:

O art. 16 dispõe sobre o início da vigência do ato normativo, a partir da data da publicação, sem entraves.

Sobre o Anexo I da Instrução Normativa, não verifico óbices jurídicos, considerando que se diz respeito apenas a orientações a serem seguidas nas situações de devolução de saldos remanescentes pelos entes federativos.

Quanto aos aspectos estritamente formais contidos na minuta, insta ponderar que a eles se aplicam o Decreto n. 12.002/2024, que estabelece normas para elaboração, redação, alteração, revisão e consolidação de atos normativos.

A este respeito, destaco que a numeração da presente Instrução Normativa deve ser estabelecida em continuidade à série anteriormente iniciada, tendo em vista o disposto no Decreto n. 12.002/2024, no art. 22.

No que diz respeito à epígrafe, determina o art. 4°, §1° e art. 12, XXVI , ambos do Decreto n° 12.002/2024:

A epígrafe contida no documento em análise está em consonância com o Decreto, exceto pela necessidade de retirada do negrito do texto e do termo "minuta" quando for publicar.

Sobre a ementa, dispõe o art. 5° que deverá expressar, de modo conciso, o objeto do ato normativo. O texto atual é o seguinte: Estabelece procedimentos relativos ao monitoramento e à avaliação de resultados da execução da Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura - PNAB (Lei nº14.399, de 8 de julho de 2022).

Ocorre que, ao se debruçar sobre todo o texto da minuta, consoante já analisado anteriormente, percebe-se que, além do monitoramento e avaliação de resultados, outros temas são abordados na IN, como a alteração do PAAR, a devolução de saldo remanescente e a coleta de dados e informações, de modo que sugiro adequar fielmente a ementa aos assuntos abordados no ato normativo, propondo-se a modificação a título exemplificativo:

Ressalta-se que o parágrafo único do art. 5°, do Decreto n° 12.002/24, permite a utilização da expressão “e dá outras providências” somente nas hipóteses de: I - atos normativos de extensão excepcional e com multiplicidade de temas; e II - questão pouco relevante e relacionada com os demais temas expressos na ementa. Entendo que tais requisitos não se aplicam ao caso em tela.

O art. 4°, I, 'c', do Decreto n° 12.002/24, exige como requisitos: 1. a autoria; 2. o fundamento de validade, nas medidas provisórias, nos decretos e nos atos normativos inferiores a decreto; e 3. a ordem de execução, nos decretos e nos atos normativos inferiores a decreto. Sem óbices.

Há necessidade, apenas, de alterar a remissão ao art. 87, pois deve se adequar ao disposto no art. 11, II, 'l', 5,do Decreto n. 12.002/2024: grafar as remissões aos dispositivos de outros artigos da seguinte forma: “art. 1º, caput, inciso I, alínea ‘a’”, sugerindo-se a seguinte redação:

Ainda, embora não exista nenhuma proibição à utilização de capítulos em instruções normativas, recomendo a verificação se, de fato, há necessidade dessa divisão, considerando que o ato normativo não é extenso e que existem capítulos com apenas um artigo.

Caso se opte pela manutenção da separação em capítulos, recomendo que sejam grafados em letras maiúsculas, sem negrito, e identificados por algarismos romanos, nos termos do art. 12, XVIII, do Decreto n° 12.002/24, devendo, portanto, ser retirado o negrito de cada palavra capítulo e sua respectiva denominação.

Quanto ao art. 4° da minuta, sugiro retirar os dois-pontos utilizado nos incisos como pontuação explicativa de cada campo, substituindo por vírgula, a fim de dar maior clareza ao dispositivo, principalmente porque o inciso VI, ao elencar alíneas, previu dois-pontos duas vezes, em obediência ao art. 12, X, 'b'^[5]. Sugere-se o seguinte formato:

Os incisos do art. 6° da minuta devem também seguir o padrão descrito acima.

Ademais, no art. 4°, inciso V e no art. 6°, inciso VI, alínea 'a', a palavra "link" deve ser escrita apenas em itálico, sem negrito, nos termos do art. 12, XXV, do Decreto n° 12.002/24^[6]. Aproveitando, reforço que, de modo geral, deve ser revisada a formatação das palavras não pertencentes ao vernáculo, para que constem em itálico, a exemplo de "caput".

Em cumprimento ao art. 12, inciso X, caput e alínea 'c', do Decreto n° 12.002/24, sugere-se que o inciso I do art. 12 da minuta inicie com letra minúscula e que o inciso III termine com o ponto final e seja excluída a conjunção "e".

Considerando que o §4°, do art. 11, do Decreto n° 12.002/24 prevê que "A expressão “e/ou” não será usada em atos normativos", recomenda-se a retirada da expressão do art. 12, §2°, da minuta, e a inclusão apenas da conjunção "ou", tendo em vista que as informações serão coletadas do formulário de cadastro ou de inscrição.

No que tange especificamente à data de entrada em vigor, recomenda-se a avaliação da necessidade de postergação da produção de efeitos, nos termos do art. 17 do Decreto n. 12.002/2024. Caso não haja motivos para estabelecimento da vacatio legis, a Instrução Normativa poderá entrar em vigor na data de sua publicação.

Ainda, antes de publicar, devem ser conferidas as regras previstas no art. 12, do Decreto n° 12.002/24^[7].

Por fim, destaca-se que a proposta de ato normativo em exame está potencialmente sujeita à prévia análise de impacto regulatório - AIR, nos termos do Decreto nº 10.411/2020. Assim, recomendo que o órgão técnico avalie a necessidade de produção da AIR ou dispensa desta, nos termos do art. 4º c/c art. 2º, inciso II, do referido Decreto. Caso a AIR seja dispensada, é necessária a avaliação de resultado regulatório, no prazo máximo de 3 anos, conforme art. 12 do Decreto nº 10.411/2020.

Diante do exposto, e sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade na criação de mecanismos institucionais, não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, opina-se pela inexistência de óbices jurídico-formais na minuta de Instrução Normativa em análise, estando o ato em tela apto a ser assinado pela Ministra de Estado da Cultura, desde que observado o disposto no presente Parecer, principalmente os parágrafos 32, 36, 55, 56, 67, 84, 87, 98, 100, 102, 106, 112, 114, 118 a 129.

Destaca-se que, conforme Enunciado nº 05, do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU, “ao órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas”. Assim, não é necessário o retorno dos autos a esta Consultoria, salvo se subsistir dúvida de cunho jurídico.

Isto posto, submeto o presente Parecer à consideração superior, sugerindo que os autos sejam encaminhados ao Gabinete da Secretaria-Executiva, para as providências cabíveis.

Notas

^{^}Art. 11. À Consultoria Jurídica, órgão setorial da Advocacia-Geral da União, compete:(...)III - atuar, em conjunto com os órgãos técnicos do Ministério, na elaboração de propostas de atos normativos de interesse do Ministério;IV - realizar revisão final da técnica legislativa e emitir parecer conclusivo sobre a constitucionalidade, a legalidade e a compatibilidade com o ordenamento jurídico das propostas de atos normativos de interesse do Ministério;(...)
^{^} Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 31, de 1966) Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
^{^}Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:(...)II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
^{^}Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/redireciona/norma/NORMA-20205.
^{^}Art. 12. O texto da proposta de ato normativo observará as seguintes regras:(...)X - o texto do inciso inicia-se com letra minúscula, exceto quando se tratar de nome próprio, e termina com:a) ponto e vírgula;b) dois-pontos, quando se desdobrar em alíneas; ouc) ponto, caso seja o último;
^{^}Art. 12. O texto da proposta de ato normativo observará as seguintes regras:(...)XXV - as palavras e as expressões em latim ou em língua estrangeira são grafadas em itálico;
^{^}Art. 12. O texto da proposta de ato normativo observará as seguintes regras:I - a unidade básica de articulação é o artigo, indicado pela abreviatura “Art.”, seguida de numeração:a) ordinal até o nono artigo; eb) cardinal, acompanhada de ponto, a partir do décimo artigo;II - a numeração do artigo é separada do texto por dois espaços em branco, sem traços ou outros sinais;III - o texto do artigo inicia-se com letra maiúscula e termina com ponto ou, nos casos em que se desdobrar em incisos, com dois-pontos;IV - o artigo desdobra-se em parágrafos ou em incisos, e o parágrafo desdobra-se em incisos;V - o parágrafo único é indicado pela expressão “Parágrafo único”, seguida de ponto e separada do texto por dois espaços em branco;VI - os parágrafos são indicados pelo símbolo “§”, seguido de numeração:a) ordinal até o nono parágrafo; eb) cardinal, acompanhada de ponto, a partir do décimo parágrafo;VII - a numeração do parágrafo é separada do texto por dois espaços em branco, sem traços ou outros sinais;VIII - o texto do parágrafo único e dos parágrafos inicia-se com letra maiúscula e termina com ponto ou, nos casos em que se desdobrarem em incisos, com dois-pontos;IX - os incisos são indicados por algarismos romanos seguidos de hífen, separado do algarismo e do texto por um espaço em branco;X - o texto do inciso inicia-se com letra minúscula, exceto quando se tratar de nome próprio, e termina com:a) ponto e vírgula;b) dois-pontos, quando se desdobrar em alíneas; ouc) ponto, caso seja o último;XI - o inciso desdobra-se em alíneas, indicadas com letras minúsculas, em ordem alfabética, acompanhadas de parêntese, separado do texto por um espaço em branco;XII - o texto da alínea inicia-se com letra minúscula, exceto quando se tratar de nome próprio, e termina com:a) ponto e vírgula;b) dois-pontos, quando se desdobrar em itens; ouc) ponto, caso seja a última e anteceda artigo ou parágrafo;XIII - a alínea desdobra-se em itens, que se desdobram em subitens, indicados por algarismos arábicos, seguidos de ponto e separados do texto por um espaço em branco;XIV - o texto do item e do subitem inicia-se com letra minúscula, exceto quando se tratar de nome próprio, e termina com:a) ponto e vírgula; oub) ponto, caso seja o último e anteceda artigo ou parágrafo;XV - os artigos podem ser agrupados em capítulos;XVI - os capítulos podem ser subdivididos em seções, e as seções, em subseções;XVII - no caso de códigos ou de atos normativos de excepcional extensão, os capítulos podem ser agrupados em títulos, os títulos em livros, e os livros em partes;XVIII - os capítulos, os títulos, os livros e as partes são grafados em letras maiúsculas, sem negrito, e identificados por algarismos romanos;XIX - a parte pode ser subdividida em parte geral e em parte especial, ou em partes expressas em numeral ordinal, por extenso;XX - as subseções e as seções são indicadas por algarismos romanos, grafadas em letras minúsculas e em negrito;XXI - os capítulos podem ser subdivididos em “Disposições preliminares”, “Disposições gerais”, “Disposições finais” e “Disposições transitórias”;XXII - na formatação do texto do ato normativo, usa-se:a) fonte Calibri ou Carlito, corpo doze;b) margem lateral esquerda de dois centímetros de largura;c) margem lateral direita de um centímetro de largura;d) recuo à esquerda de 2,5 cm (dois centímetros e cinco milímetros) nos textos que correspondem a alterações no corpo de outros atos normativos;e) espaçamento simples entre linhas e de seis pontos após cada parágrafo; ef) acréscimo de uma linha em branco:1. antes e após a denominação de parte, livro, título, capítulo, seção ou subseção; e2. após a epígrafe, a ementa, o preâmbulo e a ordem de execução;XXIII - no texto do ato normativo não se usa:a) texto sublinhado;b) texto tachado;c) cabeçalho;d) rodapé;e) texto colorido;f) campos com atualização automática; eg) qualquer forma de caracteres ou símbolos não imprimíveis;XXIV - os arquivos eletrônicos dos atos normativos são configurados para o tamanho A4 (duzentos e noventa e sete milímetros de altura por duzentos e dez milímetros de largura);XXV - as palavras e as expressões em latim ou em língua estrangeira são grafadas em itálico;XXVI - a epígrafe, formada pelo título designativo da espécie normativa e pela data de assinatura, é grafada em letras maiúsculas, sem negrito, de forma centralizada; eXXVII - a ementa tem alinhamento justificado, com recuo de nove centímetros à esquerda.Parágrafo único. Poderá ser adotada a especificação temática do conteúdo de artigo ou de grupo de artigos, mediante denominação grafada em letras minúsculas e em negrito, alinhada à esquerda, sem numeração, posicionada imediatamente antes do dispositivo ou do grupo de dispositivos.