ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 00324/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.020394/2024-58

INTERESSADOS: GABINETE DA MINISTRA - GM/MINC

ASSUNTOS: ANÁLISE DE MINUTA QUE ALTERA O DECRETO N° 8.537, DE 5 DE OUTUBRO DE 2015.

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. MINUTA DE DECRETO. Alteração do Decreto nº 8.537, de 5 de outubro de 2015, que regulamenta a Lei nº 12.852, de 5 de agosto de 2013, e a Lei nº 12.933, de 26 de dezembro de 2013, para dispor sobre o benefício da meia-entrada para acesso a eventos artístico-culturais e esportivos e para estabelecer os procedimentos e os critérios para a reserva de vagas a jovens de baixa renda nos veículos do sistema de transporte coletivo interestadual. Pela regularidade da proposta, com o acatamento das recomendações sugeridas.

I - RELATÓRIO

Trata-se de expediente encaminhado a esta Consultoria Jurídica, por meio do Ofício nº 4354/2024/GM/MinC (1926915), pelo Gabinete da Ministra de Estado da Cultura, contendo proposta de alteração do Decreto nº 8.537, de 5 de outubro de 2015, que regulamenta a Lei nº 12.852, de 5 de agosto de 2013, e a Lei nº 12.933, de 26 de dezembro de 2013, para dispor sobre o benefício da meia-entrada para acesso a eventos artístico-culturais e esportivos e para estabelecer os procedimentos e os critérios para a reserva de vagas a jovens de baixa renda nos veículos do sistema de transporte coletivo interestadual. 

Acompanham os autos, para o que interessa a presente análise, o documento Exposição de Motivos Interministerial nº 00005/2024 SG MinC MEsp MT (1878419), que contém a própria minuta de Exposição de Motivos, a minuta de Decreto e o PARECER Nº 12/2024/PR/SG/CONJUR/PR/SG-PR/PGF/AGU.

Acerca da manifestação de mérito sobre o teor da minuta, há apenas o Ofício nº 497/2024/DTRAC/SEFIC/GM/MinC (1883740), da Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural, por meio do qual a unidade do Ministério da Cultura expõe sua concordância com a proposta de alteração:

(...)

Como discutido em reuniões do Grupo de Trabalho com esta diretoria, outros órgãos do Sistema MinC e a Secretaria Nacional de Juventude (SNJ), que nos encaminharam a Exposição de Motivos pertinente, destaca-se a importância da atualização do decreto mencionado, cuja última atualização ocorreu há quase 10 anos (08 de outubro de 2015).

A atualização do Decreto reflete a realidade atual e é fruto de um debate amplo e inclusivo. Foi essencial a integração do MinC neste processo para corrigir as distorções que, na prática, limitam os direitos conquistados. O benefício da meia-entrada, em particular a prevista nesta norma, tem o propósito de garantir o acesso à cultura para estudantes, jovens de baixa renda e pessoas com deficiência, pauta essa essencial no âmbito deste ministério.

(...)

Ademais, nos termos da Minuta da Exposição de Motivos Interministerial, as modificações se dão a partir da necessidade de atualizar a agenda da juventude para o desenvolvimento do país:

(...)

No Brasil, a política de juventude ainda é muito nova, se comparada a outras políticas com públicos específicos, mas vem se fortalecendo ao longo das últimas três décadas. Desde 2005, por exemplo, deu-se início à institucionalização da Política Nacional de Juventude, com a criação da Secretaria Nacional de Juventude e o Conselho Nacional de Juventude e o Programa Nacional de Inclusão de Jovens.

Nesse contexto, somente em 2010, por meio da Emenda 65/2010 - PEC da Juventude - o jovem foi inserido na Constituição Federal. Três anos depois, foi aprovada a Lei 12.852, de 05 de agosto de 2013, que criou o Estatuto da Juventude, que determina quais são os direitos dos jovens que devem ser garantidos pelo Estado Brasileiro, independente de quem esteja à frente da gestão dos poderes públicos.

(...)

No ano de 2023 foi realizada a 4ª Conferência Nacional de Juventude, convocada pelo Decreto 11.619/2023, foi de responsabilidade da Secretaria-Geral da Presidência da República, por meio da Secretaria Nacional da Juventude e do Conselho Nacional da Juventude. Com o tema "Reconstruir no Presente, Construir o Futuro: Desenvolvimento, Direitos, Participação e Bem Viver", a Conferência teve por objetivo geral atualizar a agenda da juventude para o desenvolvimento do Brasil, reconhecendo e potencializando as múltiplas formas de expressão juvenil, além de fortalecer o combate a todas as formas de preconceitos. 

(...)

É o sucinto relatório. Passa-se à análise.

II - ANÁLISE JURÍDICA

Preliminarmente, impende tecer breve consideração sobre a competência desta Consultoria Jurídica para manifestação no processo in casu.

Sabe-se que a Constituição de 1988 prevê as funções essenciais à Justiça em seu Título IV, Capítulo IV, contemplando na Seção II a advocacia pública. Essa essencialidade à justiça deve ser entendida no sentido mais amplo que se possa atribuir à expressão, estando compreendidas no conceito de essencialidade todas as atividades de orientação, fiscalização e controle necessárias à defesa dos interesses protegidos pelo ordenamento jurídico.

O art. 131 da Constituição, ao instituir em nível constitucional a Advocacia-Geral da União - AGU, destacou como sua competência as atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, in verbis:

Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

Nesta esteira, o art. 11, incisos I e V, da Lei Complementar n.º 73/1993 - Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União -, estabeleceu, no que concerne à atividade de consultoria ao Poder Executivo junto aos Ministérios, a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados.

Ressalte-se, por oportuno, que o controle interno da legalidade realizado por este órgão jurídico não tem o condão de se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, conforme se extrai do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, que possui o seguinte teor:

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

​II.1 Da minuta de Decreto

Como dito, a minuta de Decreto tem o objetivo de alterar o Decreto nº 8.537, de 5 de outubro de 2015, que regulamenta a Lei nº 12.852, de 5 de agosto de 2013, e a Lei nº 12.933, de 26 de dezembro de 2013, para dispor sobre o benefício da meia-entrada para acesso a eventos artístico-culturais e esportivos e para estabelecer os procedimentos e os critérios para a reserva de vagas a jovens de baixa renda nos veículos do sistema de transporte coletivo interestadual.

Inicialmente, registra-se que a competência do Presidente da República para a edição do ato normativo em análise encontra fundamento no art. 84, incisos IV e VI, alínea "a", da Constituição de 1988, cujo teor é o seguinte:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

(...)

IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;

(...)

VI - dispor, mediante decreto, sobre:

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;

(...)

Isso porque, além de modificar decreto anterior, que regulamenta a Lei nº 12.852, de 5 de agosto de 2013, e a Lei nº 12.933, de 26 de dezembro de 2013, o que justifica a fundamentação com base no inciso IV do art. 84 da Constituição Federal, a minuta de decreto prevê também, por exemplo, a instituição do Protocolo Nacional de Acompanhamento e Monitoramento da Identidade Jovem e do Comitê Nacional de Acompanhamento e Monitoramento do Id Jovem (art. 24), tratando-se de matéria sobre organização e funcionamento da administração federal, o que atrai a necessidade também do fundamento pelo art. 84, VI, 'a'.

Nesse sentido, sugere-se a manutenção do preâmbulo do Decreto nº 8.537/2015, ainda que as alterações não incluam todo o fundamento do decreto original, a fim de manter o paralelismo entre os atos normativos, nos termos:

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso das atribuições que lhe conferem o art. 84, caput , incisos IV e VI, alínea “a”, da Constituição, e tendo em vista o disposto no art. 23 e no art. 32 da Lei nº 12.852, de 5 de agosto de 2013, e na Lei nº 12.933, de 26 de dezembro de 2013,

Percebe-se, dessa forma, que a proposta de ato normativo está amparada juridicamente na Constituição, sendo ato de competência do Exmo. Presidente da República, não se vislumbrando nenhum óbice jurídico de cunho material para sua publicação.

O Decreto n. 12.002, de 22 de abril de 2024, que estabelece normas para elaboração, redação, alteração e consolidação de atos normativos, também respalda a edição do ato normativo:

Art. 4º  O ato normativo será estruturado em três partes básicas:

(...)

§ 2º  Os decretos regulamentares, fundamentados no art. 84, caput, inciso IV, da Constituição, terão como fundamento de validade a lei ou medida provisória a ser regulamentada.

Art. 26.  Serão disciplinados por decreto:

I - a extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; e

II - a organização e o funcionamento da administração pública federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos.

Passa-se, então, à análise dos dispositivos da minuta de decreto.

O art. 1° da minuta traz alterações nos arts. 6°, 7°, 9°, 13, 14 e 24, do Decreto nº 8.537/2015.

O art. 6° do Decreto nº 8.537/2015, que prevê o benefício de meia-entrada às pessoas com deficiência, foi alterado apenas para atualização da redação e conformidade com o art. 2°, §1°, da Lei nº 13.146, de 6 de julho de 2015, não verificando óbices.

A modificação no art. 7° diz respeito à possibilidade de cumulação entre o benefício da meia-entrada com outras promoções e convênio para jovens de baixa renda, quais sejam, pessoas com idade entre quinze e 29 anos, pertencentes à família com renda mensal de até dois salários mínimos, inscritos no Cadastro Único.

Na Minuta da Exposição de Motivos Interministerial consta o seguinte:

(...)

A medida visa combater a desvalorização do direito adquirido com promoções que ao permitirem descontos de 50% para todas as pessoas, "meia-entrada social", invalidam o direito da meia-entrada, obrigando todos a pagarem o mesmo valor. Como se pode constatar, a repercussão da alteração, quando limitada aos jovens que possuem a Identidade Jovem, não se faz tão relevante, o que é bastante diferente do efeito de uma alteração para beneficiar a todos do decreto. Ainda, a referida alteração é medida que se impõe ao se analisar o propósito do benefício pois aqueles que possuem a ID Jovem, além de poderem ser estudantes e/ou possuírem deficiência, ainda possuem a baixa renda como mais um fator caracterizador de sua vulnerabilidade social.

No Ofício nº 497/2024/DTRAC/SEFIC/GM/MinC (1883740), a Secretaria de Economia Criativa e Fomento Cultural se manifestou a favor da alteração:

A alteração do benefício da meia-entrada, possibilitando o acumulo com outras promoções,  privilegiando apenas jovens de baixa renda, inscritos no ID Jovem, é fundamental para garantir que esses tenham acesso a eventos culturais, como shows, peças de teatro, exposições de arte etc, formando público para esses.

Essa acessibilidade é fundamental para democratizar a cultura e valorizar a diversidade cultural e as expressões artísticas.

Além disso, a participação em eventos culturais é essencial para o desenvolvimento pessoal dos jovens, oferecendo oportunidades de aprendizado, expansão de horizontes e enriquecimento cultural.

As alterações previstas também contribuem para a formação de público de forma mais ampla e para o aumento do consumo cultural, beneficiando toda a cadeia produtiva e econômica da cultura e  contribui para uma sociedade mais inclusiva e plural. .

Ocorre que a Lei nº 12.933/13, no seu art. 1°, §1°, é expressa em proibir a cumulação do benefício com outras promoções e convênios, não havendo previsão de exceção a essa regra:

Art. 1º É assegurado aos estudantes o acesso a salas de cinema, cineclubes, teatros, espetáculos musicais e circenses e eventos educativos, esportivos, de lazer e de entretenimento, em todo o território nacional, promovidos por quaisquer entidades e realizados em estabelecimentos públicos ou particulares, mediante pagamento da metade do preço do ingresso efetivamente cobrado do público em geral.

§ 1º O benefício previsto no caput não será cumulativo com quaisquer outras promoções e convênios e, também, não se aplica ao valor dos serviços adicionais eventualmente oferecidos em camarotes, áreas e cadeiras especiais. (grifos)

Portanto, a cumulação de benefícios para jovens de baixa renda apenas poderia ser possível, caso houvesse previsão na lei expressamente, o que não é o caso.

Inclusive, no PARECER Nº 12/2024/PR/SG/CONJUR/PR/SG-PR/PGF/AGU, o Consultor Jurídico da Secretaria-Geral da Presidência teve o mesmo entendimento, acrescentando a informação de que haveria uma proposta de redação a ser apresentada pela Secretaria Especial Para Assuntos Jurídicos (SAJ) e pela Secretaria Especial de Análise Governamental (SAG):

(...)

Independentemente da análise de mérito da política governamental, a inserção de uma ressalva a uma regra restritiva de direito detém um efeito prático-jurídico de concessão de um novo direito. Isso se mostra viável, somente se essa ressalva advier de uma eficácia conjunta com alguma outra lei ou ato normativo superior ou equivalente. Na linha do que que colocado acima, acordou-se de a SAJ e a SAG definirem uma redação com melhor viabilidade ou mesma a formulação de uma saída prática alternativa para o problema ora posto.

Tendo em vista que não há informações nos autos acerca de uma possível redação alternativa, sugiro a retirada do dispositivo, em razão da violação ao art. 1°, §1°, da Lei nº 12.933/13, extrapolando-se o poder regulamentar do Presidente da República.

Quanto ao art. 9°, foi proposta a exclusão do parágrafo único, o qual prevê que os ingressos destinados exclusivamente à venda para associados de entidades de prática desportiva, como sócio torcedor ou equivalente, não são considerados para cálculo do percentual de que trata o caput.  Segundo a Minuta da Exposição de Motivos Interministerial, a retirada do dispositivo "visa equilibrar o acesso à meia-entrada, que deve ter seu percentual calculado a partir de todos os ingressos disponibilizados e não apenas de determinada quantidade excetuando-se os de sócio torcedor ou equivalente", não vislumbrando impedimento jurídico no texto proposto. 

A definição do método/modelo adequado para efetivação da política pública é matéria de caráter técnico de competência do gestor público, não cabendo a esta CONJUR adentrar no mérito das escolhas. Cumpre alertar, porém, que decisão deve estar devidamente justificada nos autos administrativos com a apresentação dos fundamentos para as escolhas do gestor e a demonstração de que atendem ao interesse público.

No que diz respeito ao art. 13, houve a retirada do termo "convencional" da expressão "embarcação do serviço de transporte interestadual de passageiros", com a definição no §1° de "serviço de transporte interestadual" e não mais de "serviço de transporte convencional". Trata-se apenas de adequação ao disposto na Lei 12.852/2013, a qual também não traz as características do veículo nem o termo "convencional", não havendo óbices jurídicos.

Na redação do art. 14 foi apenas acrescida a palavra "padrão" para o termo de recusa, a fim de "unificar as respostas das empresas quando da não concessão do benefício", consoante justificado na Minuta de EMI. Verifica-se, mais uma vez, escolha de caráter técnico/político, não se enxergando óbice jurídico.

Por fim, quanto ao art. 24, cujo texto original apenas dispõe que a fiscalização do cumprimento do disposto na Lei nº 12.933, de 2013 , e no Decreto nº 8.537/2015 será exercida em todo território nacional pelos órgãos públicos competentes federais, estaduais, municipais e distrital, conforme área de atuação, houve acréscimo de três parágrafos instituindo o Protocolo Nacional de Acompanhamento e Monitoramento da Identidade Jovem e o Comitê Nacional de Acompanhamento e Monitoramento do Id Jovem.

Nos termos da Minuta de EMI, o dispositivo pretende reforçar "o processo de acompanhamento e monitoramento da execução da concessão do benefício, bem como no recebimento de eventuais denúncias e o tratamento".

Ocorre que, embora o §1° institua o Protocolo e o Comitê, não há informação a respeito de quem irá elaborar referido Protocolo e instituir tal colegiado, nem há previsão de que ato normativo posterior irá tratar do tema. Assim, sugere-se a complementação do dispositivo ou a inclusão de outro parágrafo com essa previsão.

Embora no final do inciso I tenha a expressão "nos termos dos regulamentos expedidos pela ANTT", não ficou evidenciado se o Protocolo e o Comitê serão detalhados em referidos atos normativos.​

Quanto aos aspectos redacionais da minuta de Decreto, sugere-se a análise, no momento oportuno, da possibilidade das seguintes alterações, caso entendam cabíveis:

No inciso III e no §2° do art. 6°, as remissões devem se adequar ao disposto no art. 11, II, 'l', 5, do Decreto n. 12.002/2024:

Art. 11.  As disposições normativas serão redigidas com clareza, precisão e ordem lógica, e observarão o seguinte:

(...)

II - para obtenção da precisão:

(...)

l) quanto às remissões:

(...)

5. grafar as remissões aos dispositivos de outros artigos da seguinte forma: “art. 1º, caput, inciso I, alínea ‘a’”;

(...)

Assim, sugere-se a seguinte redação dos dispositivos:

III - documentação caracterizadora da deficiência, a exemplo de atestado e laudo médico ou relatório de profissional habilitado, até que seja instituída a avaliação da deficiência prevista no art. 2º, §1°, da Lei nº 13.146, de 6 de julho de 2015.

§ 2º Os documentos previstos nos incisos I a III do caput serão substituídos, conforme regulamento, quando for instituída a avaliação da deficiência prevista no art. 2º, §1°, da Lei nº 13.146, de 6 de julho de 2015, para fins da meia-entrada.

Quanto à redação do art. 24, considerando que apenas foi disposto o inciso I, não sendo elencados outros deveres, sugere-se que o texto do inciso seja incorporado ao caput, pois não faz sentido a previsão de inciso único, a exemplo da seguinte redação:

Art. 24. A fiscalização do cumprimento do disposto na Lei nº 12.933, de 2013 e na Lei nº 12.852/2013, e neste Decreto, será exercida em todo território nacional pelos órgãos públicos competentes federais, estaduais, municipais e distrital, conforme área de atuação, devendo garantir a adequada prestação do serviço regular de transporte rodoviário coletivo interestadual de passageiros nos termos dos regulamentos expedidos pela ANTT.

O art. 2° da minuta prevê a vigência do decreto a partir do dia 12 de agosto de 2024, devendo haver sua alteração, tendo em vista que a data é anterior à elaboração deste parecer. Ademais, referido dispositivo deve seguir as regras previstas art. 17 e 18, do Decreto n° 12.002/24^[1].

II.2 Da adequação documental ao Decreto n° 12.002/24

Quanto aos aspectos formais, verifica-se a presença da Exposição de Motivos Interministerial, nos termos do art. 51 do Decreto n° 12.002/24, para justificar e fundamentar a edição do ato normativo.

No que diz respeito à exigência de parecer de mérito, conforme determinação do art. 56, II, do Decreto nº 12.002/24, verifica-se a presença apenas do Ofício nº 497/2024/DTRAC/SEFIC/GM/MinC (1883740), o que serviria, em tese, para suprir essa exigência.

Ocorre que, tal documento deve cumprir os requisitos previstos no art. 58, do Decreto n° 12.002/24, quais sejam:

Art. 58.  O parecer de mérito conterá:

I - a análise do problema que o ato normativo visa solucionar;

II - os objetivos que se pretende alcançar;

III - a identificação dos atingidos pelo ato normativo;

IV - quando aplicável, a estratégia e o prazo para implementação;

V - a informação orçamentário-financeira, nos termos do disposto nos § 1º e § 2º;

VI - quando aplicável, a análise do impacto da medida:

a) sobre o meio ambiente; e

b) sobre outras políticas públicas, inclusive quanto à interação ou à sobreposição; e

VII - na hipótese de medida provisória ou de projeto de lei com adoção do procedimento legislativo de urgência previsto no art. 64, § 1º, da Constituição, a análise das consequências que resultariam do uso do processo legislativo regular.

§ 1º  A informação orçamentário-financeira de que trata o inciso V do caput explicitará se a proposta cria, expande ou aperfeiçoa ação governamental que acarrete aumento de despesas ou implique redução ou renúncia de receitas.

§ 2º  Se a proposta criar, expandir ou aperfeiçoar ação governamental que acarrete aumento de despesas ou implique redução ou renúncia de receitas, o parecer de mérito demonstrará o atendimento ao disposto na legislação fiscal, em especial, o atendimento ou a não aplicação do disposto:

I - nos art. 167 e art. 169 da Constituição;

II - no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;

III - na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000;

IV - na lei de diretrizes orçamentárias; e

V - na lei orçamentária anual.

Logo, antes de ser incluído no Sistema de Geração e Tramitação de Documentos Oficiais do Governo Federal (SIDOF), deve ser elaborado parecer de mérito nos termos do  art. 58, do Decreto n° 12.002/24.

Deve-se, igualmente, ser providenciada a manifestação técnica e o parecer jurídico dos demais Ministérios que referendarem o ato, conforme determinação do Art. 54 do Decreto nº Decreto nº 12.002/24. 

Por fim, recomenda-se que no texto a ser enviado para análise da Casa Civil sejam respeitadas as regras de elaboração e formatação previstas no Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, e na Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998.

III - CONCLUSÃO​

Diante de todo o exposto, sendo estas as observações de caráter jurídico acerca da minuta de Decreto e respectiva Exposição de Motivos Interministerial, posicionamo‐nos pelo encaminhamento da proposta ao Gabinete da Ministra de Estado da Cultura, para inserção no Sistema de Geração e Tramitação de Documentos Oficiais do Governo Federal (SIDOF) da proposta em anexo ao presente parecer, observados os parágrafos 14, 26, 33, 38, 40 e 44.

À consideração superior.

Brasília, 20 de setembro de 2024.

LORENA DE FÁTIMA SOUSA ARAÚJO NARCIZO

Procuradora da Fazenda Nacional

Consultora Jurídica Adjunta

​Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Cultura

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