ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS

PARECER n. 00330/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.016840/2024-20

INTERESSADOS: COORDENAÇÃO DE ACOMPANHAMENTO E PROPOSIÇÃO REGULATORIA COAPR/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

EMENTA: Colegiado. Comissão Permanente para o Aperfeiçoamento da Gestão Coletiva – CPAGC. Revogação de Colegiado instituído por Decreto. Decreto nº 12.002, de 2024. Análise jurídica conclusiva.

1. O Despacho nº 1918906/2024/COAPR/CGREG/DIREG/SDAI/MinC encaminhou os autos a este Consultivo, para análise da minuta de Decreto 1829592, que tem por objetivo revogar o Decreto nº 9.879, de 27 de junho de 2019, que dispõe sobre a Comissão Permanente para o Aperfeiçoamento da Gestão Coletiva – CAPGC.

2. Para esta consulta, os autos foram instruídos com: (a) a minuta de Decreto 1829592; (b) a Exposição de Motivos 1924683; e (c) o Parecer de Mérito 1918862.

3. É o relatório.

II. ANÁLISE JURÍDICA

4. O art. 131 da Constituição Federal dispõe sobre a Advocacia-Geral da União - AGU, responsável pelas atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo. E os incisos I e V do art. 11 da Lei Complementar n.º 73, de 1993 (Lei Orgânica da AGU), estabelecem a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados.[1]

5. Destaco que, nos termos do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU[2], este controle interno a ser exercido pelas Consultorias Jurídicas não deve se manifestar quanto aos aspectos relativos à conveniência e à oportunidade dos atos administrativos (reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente), tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira.

6. Desta forma, passa-se à análise da minuta de Decreto 1829592, que revoga o Decreto nº 9.879, de 2019.

7. A Lei nº 12.853, de 14 de agosto de 2013, previu em seu art. 7º:

Art. 7º O Ministério da Cultura constituirá, no prazo e nos termos dispostos em regulamento, comissão permanente para aperfeiçoamento da gestão coletiva, que promoverá o aprimoramento contínuo da gestão coletiva de direitos autorais no Brasil por meio da análise da atuação e dos resultados obtidos pelas entidades brasileiras, bem como do exame das melhores práticas internacionais. (grifos nossos)

8. Ou seja, a Lei nº 12.853, de 2013, determinou que o MinC deveria constituir a Comissão Permanente para o Aperfeiçoamento da Gestão Coletiva – CPAGC, nos termos e prazos a serem estabelecidos em Decreto posterior.

9. Desta forma, o Decreto nº 8.469, de 22 de junho de 2015, determinou que o MinC deveria constituir a CPAGC no prazo de 60 (sessenta) dias, contados da sua publicação. Além disso, previu as atribuições e a composição da CPAC em seus arts. 27 e 28.

10. O Decreto nº 8.469, de 2015, foi revogado pelo Decreto nº 9.574, de 22 de novembro de 2018.

11. E, no que tange à CPAGC, as regras previstas no Decreto nº 9.754, de 2018, foram revogadas pelo Decreto nº 9.879, de 27 de junho de 2019.

12. Ou seja, atualmente, a CPAGC é regida pelo Decreto nº 9.879, de 2019.

13. O Parecer de Mérito 1918862 apresenta as razões que fundamentam a necessidade de revogação do Decreto nº 9.879, de 2019, da forma que segue abaixo:

(...) a fim de contextualizar a problemática, pontua-se que a partir da edição da Lei n.º 12.853/13, que alterou dispositivos da Lei n.º 9.610/1998, foi delegado ao Ministério da Cultura a incumbência de constituir uma comissão de caráter consultivo com o propósito de promover o aprimoramento da gestão coletiva de direitos de autor e direitos conexos.

Com isso, foi criada a CPAGC, visando aprimoramento da gestão coletiva e de propor medidas para atuação mais transparente e eficaz das associações de gestão coletiva de direitos autorais.

Assim, foi editado o Decreto n. º 9.879, de 27 de junho de 2019, que regulamentou a CPAGC de maneira geral, trazendo em suas disposições matérias relacionadas ao dever de sigilo das reuniões, composição da comissão, forma de eleição dos representantes das associações representativas de titulares e usuários de direitos de autor e conexo, com indicação dos conselheiros, vacância do titular e suplente, quórum de votação, grupos de trabalho e modalidade das reuniões.

Acontece que o referido regramento não considera a atual estrutura ministerial e está em descompasso com aspectos formais exigidos pelo Decreto n.º 12.002, de 22 de abril de 2024.

Além disso, percebeu-se que não era frutífera a participação na CPAGC de entes públicos cuja competência não fosse pertinente à temática cultural, aos direitos autorais e, mais especificamente, à gestão coletiva. Isso porque, o tema em referência demanda domínio técnico e conhecimento prático sobre o campo para ser proveitosamente discutido. De outro modo, a participação de atores que carecem dessa bagagem revela-se como mera formalidade.

Desta forma, a revogação do Decreto n.º 9.879/2019 e a publicação de novo ato normativo de criação e estruturação da CPAGC têm por objetivo conferir maior qualidade de participação aos atores públicos e privados que efetivamente desempenham papel relevante junto à gestão coletiva de direitos autorais no País.

14. Desde o dia 1º de junho de 2024, a elaboração, redação, alteração e consolidação de atos normativos é regida pelo Decreto nº 12.002, de 2024.

15. Desta forma, e à luz deste Decreto, cumpre-se verificar a questão relativa à instrução processual de processos de propostas de decretos, assim como o procedimento aplicável à alteração de colegiados.

II. 1 – Da análise jurídica da minuta de Decreto 1829592:

16. A instrução processual de um processo de proposta de Decreto deve ser composta pelos seguintes documentos: Exposição de motivos, a Proposta de Decreto, o Parecer de Mérito e o Parecer Jurídico.

17. Os autos encontram-se devidamente instruídos com a Exposição de Motivos 1924683, o Parecer de Mérito 1918862 e a minuta de Decreto 1829592.

18. Desta forma, manifesto-me quanto à minuta do Decreto que revogará o Decreto nº 9.879, de 2019.

19. A minuta de Decreto 1829592 reveste-se de constitucionalidade de legalidade, tendo sido apresentada em consonância com as regras previstas na Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, e no Decreto nº 12.002, de 2024, que estabelecem normas para a elaboração, redação, alteração e consolidação dos atos normativos.

20. Além disso, foi redigida conforme as normas de hierarquia superior que regem a matéria, no caso o art. 84, inciso IV e VI, “a” da Constituição Federal, c/c o art. 7º da Lei nº 12.853, de 2013, que prevê a constituição da CPAG.

21. E, por último, respeita a competência do Presidente da República, que, nos termos do art. 84, inciso IV da Constituição Federal, é a autoridade competente para expedir decretos e regulamentos para a fiel execução das leis.

22. No que tange à minuta 1829592, sugiro a redação abaixo, que contém pequenas alterações de ordem formal, em nome da boa técnica legislativa:

DECRETO Nº xxxx, DE xx DE JUNHO DE 2024

Revoga o Decreto nº 9.879, de 27 de junho de 2019, que dispõe sobre a Comissão Permanente para o Aperfeiçoamento da Gestão Coletiva.

O  PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, caput, inciso IV e VI, alínea “a”, da Constituição Federal, e tendo em vista o art. 7º da Lei nº 12.853, de 14 de agosto de 20213,

DECRETA:

Art. 1º Fica revogado o Decreto nº 9.879, de 27 de junho de 2019 que dispõe sobre a Comissão Permanente para o Aperfeiçoamento da Gestão Coletiva.

Art. 2º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.

II.2 – Da alteração de Colegiados criados por Decreto:

23. Superada a questão relativa à análise da minuta de Decreto 1829592, resta analisar como deve ocorrer, à luz do Decreto nº 12.002, de 2024, a revogação de colegiados criados por Decreto.

24. Em primeiro lugar, destaco que a CPAG contém a seguinte composição:

Art. 3º  A Comissão Permanente para Aperfeiçoamento da Gestão Coletiva é composta por representantes dos seguintes órgãos e entidades:

I - quatro representantes do Ministério da Cidadania;

II - um representante do Ministério da Justiça e Segurança Pública;

III - um representante do Ministério da Economia;

IV - um representante do CADE;

V - três representantes de associações representativas de titulares de direitos autorais; e

VI - três representantes de associações representativas de usuários.

25. No caso, trata-se da revogação de um Decreto, razão pela qual, neste momento, cumpre à área técnica providenciar a anuência dos representantes do Comitê com a revogação pretendida, nos termos do art. 36 do Decreto nº 12.002, de 2024:

Art. 36.  A anuência prevista no art. 35, § 2º, será requerida pelo órgão, pela entidade ou pela unidade administrativa proponente por meio de ofício acompanhado de:

I - minuta do ato normativo;

II - parecer de mérito ou nota técnica; e

III - parecer jurídico.

§ 1º  Na resposta ao requerimento de que trata o caput, o órgão, a entidade ou a unidade administrativa poderá:

I - em relação a sua participação no colegiado:

a) anuir expressamente;

b) informar que subscreverá o ato em conjunto com a autoridade proponente;

c) informar que não participará em razão de a temática do colegiado não ter pertinência com as matérias de sua competência; ou

d) manifestar-se contrariamente à criação do colegiado; ou

II - solicitar alterações na minuta do ato normativo de criação do colegiado.

§ 2º  Nas hipóteses previstas no inciso I, alínea “d”, e no inciso II do § 1º, o colegiado somente poderá ser criado por ato normativo inferior a decreto após resolvidas as divergências e obtida a anuência dos órgãos ou das entidades públicas participantes em relação ao texto final do ato.

§ 3º  O requerimento de que trata o caput será respondido por meio de documento subscrito:

I -  pela autoridade singular máxima, na hipótese de entidade ou unidade administrativa; ou

II -  por autoridade com nível hierárquico mínimo igual ou superior ao nível 15 de Cargo Comissionado Executivo - CCE do Gabinete do Ministro de Estado ou do gabinete das autoridades de que trata o Decreto nº 8.851, de 20 de setembro de 2016, na hipótese de órgão.

§ 4º  O documento de que trata o § 3º poderá ser encaminhado por qualquer meio com comprovação de autoria.

§ 5º  O requerimento respondido por Ministério abrangerá as entidades a ele vinculadas.

§ 6º  Caso a resposta ao requerimento de que trata o caput não seja apresentada no prazo de quinze dias úteis, contado da data do recebimento pelo órgão ou pela entidade, ficará presumida a anuência do órgão, da entidade ou da unidade administrativa.

26. Além disso, destaco as regras previstas nos arts. 33 e 41 do Decreto nº 12.002, de 2024, que estabelecem:

Art. 33.  A criação ou a alteração de colegiados será feita por ato normativo inferior a decreto, ressalvados os colegiados:

I - que tenham competência de assessoramento direto ao Presidente da República; ou

II - criados por lei.

                          (...)

Art. 41.  A alteração de colegiado criado por decreto será feita por ato normativo inferior a decreto, ressalvadas as hipóteses previstas no art. 33.

Parágrafo único.  Na hipótese prevista no caput:

I - o conteúdo previsto no decreto de criação do colegiado constará integralmente do ato normativo inferior a decreto, com a inclusão das alterações pretendidas;

II - serão observados os requisitos estabelecidos neste Capítulo;

III - a publicação de ato normativo inferior a decreto que disponha sobre colegiado será comunicada à Secretaria Especial para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República, no prazo de cinco dias úteis, contado da data de publicação do ato, para que a revogação do decreto de criação do colegiado seja incluída em consolidação destinada à declaração de revogação de atos normativos; e

IV - não haverá quebra de continuidade em relação às atividades do colegiado anteriormente previsto em decreto.

27. Desta forma, o que se infere das regras acima transcritas é que a alteração de colegiados deve ser realizada por ato inferior a Decreto, desde que o colegiado não tenha sido instituído por lei, e nem assessore diretamente o Presidente da República.

28. No caso, a CPAGC teve seu regramento originariamente previsto no Decreto nº 8.469, de 22 de junho de 2015, e, segundo consta na Nota Técnica 1829582, não assessora o Presidente da República.

29. Desta forma, como a área técnica pretende alterar o regramento da CPAGC, deverão ser publicados dois atos: um Decreto, que revogará o Decreto nº 9.879, de 2019, e um ato normativo inferior a Decreto, que conterá as novas regras da CPAGC.

30. Como as autoridades que assinam estes atos são distintas (o Presidente da República e a Ministra de Estado da Cultura), deve-se analisar a forma como estes atos devem ser concatenados no tempo.

31. O que se percebe, pela leitura conjunta do art. 33, c/c os incisos III e IV do art. 41 do Decreto nº 12.002, de 2024, é que houve uma nítida preocupação no sentido de que, neste processo de publicação e revogação de atos normativos por autoridades distintas, não haja a quebra de continuidade em relação às atividades do colegiado originariamente previsto em Decreto.

32. Desta forma, a interpretação conjunta das regras acima citadas deve ser fixada no sentido de que:

a) em primeiro lugar, e nos termos do art. 33 do Decreto nº 12.002, de 2024, deve ser feita a alteração do colegiado, por ato inferior ao Decreto: o ato normativo que irá dispor sobre a CPAGC deverá ser publicado pela Ministra de Estado da Cultura;

b) na sequência, e nos termos do inciso III do art. 41 do Decreto nº 12.002, de 2024, essa publicação deverá ser comunicada à Secretaria Especial para Assuntos Jurídicos da Casa Civil, no prazo de 5 (cinco) dias úteis, para que a revogação do Decreto de criação do colegiado seja incluída em consolidação destinada à declaração de revogação de atos normativos: após a publicação do ato normativo que irá dispor sobre a CPAGC pela Ministra de Estado da Cultura, a SAJ deverá ser comunicada, para que a revogação do Decreto nº 9.879, de 2019, seja incluída em consolidação destinada à revogação de atos normativos; e

c) desta forma, será devidamente respeitado o inciso IV do art. 33 do Decreto nº 12.002, de 2024, que determina que, no processo de alteração de colegiados por ato inferior a Decreto, não haja quebra de continuidade em relação às atividades do colegiado originariamente previsto em Decreto.

III – CONCLUSÃO

33. Os autos foram instruídos com os documentos exigidos para a publicação de um Decreto (minuta de Decreto, Exposição de Motivos e Parecer de Mérito).

34. A minuta de Decreto 1829592 foi elaborada respeitando a competência do Presidente da República, e reveste-se de constitucionalidade e legalidade. Foi redigida uma versão final para a minuta, que contém pequenos ajustes de técnica legislativa, visando conformidade com as regras previstas no Decreto nº 12.002, de 2024.

35. No momento, cumpre a área técnica obter a anuência prévia quanto à revogação do Decreto nº 9.879, de 2019, junto aos demais representantes do Comitê, segundo o procedimento previsto no art. 36 do decreto nº 12.002, de 2024.

36. A revogação de um colegiado criado por Decreto submete-se às regras previstas no art. 33, c/c o art. 41 do Decreto nº 12.002, de 2024.

37. É o Parecer.

Brasília, 21 de setembro de 2024.

                        LARISSA FERNANDES NOGUEIRA DA GAMA

                        ADVOGADA DA UNIÃO

                        Coordenadora-Geral de Políticas Culturais Substituta

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