ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE
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CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE
PARECER n. 00359/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU
NUP: 01400.023235/2024-13
INTERESSADOS: COORDENAÇÃO-GERAL DE INSTRUMENTOS TÉCNICOS E JURÍDICOS CGITJ/DAT/SCC/GM/MINC
ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS
EMENTA: I. Minuta de Instrução Normativa (1951513), que dispõe sobre as regras e procedimentos para os entes federativos apresentarem o relatório final de gestão dos recursos recebidos por meio da Lei Complementar nº 195, de 08 de julho de 2022 - Lei Paulo Gustavo. II. Fundamento legal na Lei Complementar nº 195, de 08 de julho de 2022, bem como no art. 24 do Decreto nº 11.525 de 11 de maio de 2023. III. Pela ausência de óbices jurídicos ao prosseguimento, com ressalvas de ordem formal, para adequação às regras do Decreto nº 12.002/2024 e material.
Senhora Consultora Jurídica,
Por intermédio do Ofício nº 5298/2024/GSE/GM/MinC, o Gabinete da Ministra encaminha a esta Consultoria Jurídica o processo em epígrafe, que trata sobre proposta de Instrução Normativa (1951513), que dispõe sobre as regras e procedimentos para os entes federativos apresentarem o relatório final de gestão dos recursos recebidos por meio da Lei Complementar nº 195, de 08 de julho de 2022 - Lei Paulo Gustavo, acompanhada da Nota Técnica 28 (1919228).
A proposta, em suma, estabelece as regras e os procedimentos para os entes federativos apresentarem, por meio da plataforma Transferegov, o relatório final de gestão dos recursos oriundos da Lei Complementar nº 195, de 08 de julho de 2022 - Lei Paulo Gustavo.
Registre-se que a minuta a ser examinada por esta Consultoria Jurídica está acostada no respectivo Processo SEI, sob o nº 1951513.
O documento será composto ainda por 3 anexos, quais sejam: Anexo I: procedimento necessários à emissão de Guia de Recolhimento da União para os casos em que seja necessário a devolução de valores; Anexo II: Planilha contendo editais publicados e destinação dos 5% reservados para instrumentalização da Lei Paulo Gustavo; e Anexo III: Planilha contendo agentes culturais contemplados no âmbito da LPG.
Por intermédio da Nota Técnica nº 28/2024, a Secretaria Executiva manifesta-se sobre a conveniência e oportunidade da proposta, opinando favoravelmente ao seu prosseguimento
É o breve relatório.
EXAME
Inicialmente, convém ressaltar que compete a esta Consultoria Jurídica, nos termos do art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, prestar consultoria sob o prisma estritamente jurídico, não lhe cabendo adentrar em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente. Tampouco cabe a esta Consultoria examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira.
Conforme se verifica, a proposta pretende dispor sobre as regras e procedimentos para os entes federativos apresentarem o relatório final de gestão dos recursos recebidos por meio da Lei Complementar nº 195, de 08 de julho de 2022 - Lei Paulo Gustavo. Encontra, nesse sentido, fundamento legal na referida Lei, bem como no art. 24 do Decreto nº 11.525 de 11 de maio de 2023, que assim dispõe:
Art. 24. Encerrado o prazo de execução dos recursos, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios apresentarão, por meio da plataforma Transferegov.br, o relatório final de gestão, conforme modelo fornecido pelo Ministério da Cultura, com informações sobre a execução dos recursos recebidos, inclusive os relativos ao percentual de operacionalização de que trata o Capítulo X, acompanhado dos seguintes documentos:
I - lista dos editais lançados pelo ente federativo, com os respectivos links de publicação em diário oficial;
II - publicação da lista dos contemplados em diário oficial, com nome ou razão social, número de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas - CPF ou no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica - CNPJ, nome do projeto e valor do projeto;
III - comprovante de devolução do saldo remanescente; e
IV - outros documentos solicitados pelo Ministério da Cultura relativos à execução dos recursos.
§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios terão o prazo de vinte e quatro meses, contado da data da transferência do recurso pela União, para o envio das informações relativas ao relatório final de gestão.
§ 2º A responsabilidade pelo envio do relatório final de gestão no prazo estabelecido é do gestor competente, garantida a fidedignidade das informações.
§ 3º O Ministério da Cultura poderá dispensar, integral ou parcialmente, a apresentação, pelos entes federativos, de documentos já apresentados ou mapeados durante o processo de execução.
§ 4º O Ministério da Cultura poderá, a qualquer tempo, requerer e estabelecer prazo para o envio de relatórios parciais para averiguação de possíveis irregularidades e avaliação qualitativa das ações.
§ 5º Os parâmetros estabelecidos pelo gestor local, conforme o disposto no § 2º do art. 4º da Lei Complementar nº 195, de 2022, serão informados no relatório final de gestão.
§ 6º O Ministério da Cultura editará comunicados com orientações para o preenchimento do relatório de gestão final.
§ 7º Compete aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios o estabelecimento de prazos para a execução e a avaliação das prestações de contas dos agentes culturais destinatários finais dos recursos, inclusive quanto à aplicação de eventuais ressarcimentos, penalidades e medidas compensatórias, observado o disposto no Decreto nº 11.453, de 2023.
§ 8º Os recursos provenientes de ressarcimentos, multas ou devoluções realizadas pelos agentes culturais destinatários finais dos recursos serão recolhidos pelo ente responsável pela realização do chamamento público.
(grifou-se)
O ato normativo a ser praticado se insere no âmbito de competência da Exma. Ministra de Estado da Cultura, consoante teor dos incisos I e II do parágrafo único do art. 87 da Constituição da República.
Quanto aos aspectos formais, registre-se a necessidade de atendimento às exigências de redação, articulação e formatação, previstas nos artigos 11 e 12 do Decreto nº 12.002/2024. Verificou-se, em especial, a necessidade de observância das regras insertas no inciso XXII do referido art. 12:
XXII - na formatação do texto do ato normativo, utiliza-se:
a) fonte Calibri ou Carlito, corpo doze;
b) margem lateral esquerda de dois centímetros de largura;
c) margem lateral direita de um centímetro de largura;
d) recuo à esquerda de 2,5 cm (dois centímetros e cinco milímetros) nos textos que correspondem a alterações no corpo de outros atos normativos;
e) espaçamento simples entre linhas e de seis pontos após cada parágrafo; e
f) acréscimo de uma linha em branco:
1. antes e após a denominação de parte, livro, título, capítulo, seção ou subseção; e
2. após a epígrafe, a ementa, o preâmbulo e a ordem de execução;
Ainda quanto à forma da proposta, vislumbra-se, especialmente, a necessidade das seguintes adequações:
Verifica-se, outrossim, smj, possível erro material no art. 5º, § 3º, que ao se referir às "informações de que trata o § 1º", possivelmente pretende remeter às informações de que trata o § 2º, referentes à justificativa que demonstre o impedimento de prestar contas e as medidas adotadas para o resguardo do patrimônio público, a serem apresentadas pelo atual gestor público
No que toca ao conteúdo, ao dispor sobre as regras e os procedimentos para os entes federativos apresentarem, por meio da plataforma Transferegov, o relatório final de gestão dos recursos oriundos da Lei Complementar nº 195, de 08 de julho de 2022, a proposta, de modo geral, revela consonância com o ordenamento jurídico pátrio, especialmente com a referida Lei, bem como com o Decreto nº 11.525 de 11 de maio de 2023.
Com efeito, de acordo com a citada LC 195/2022, a realização das ações emergenciais destinadas ao setor cultural durante o estado de calamidade pública decorrente da Pandemia do Covid-19 devem seguir uma lógica de descentralização, cabendo ao ente UNIÃO tão somente transferir os recursos aos entes federativos subnacionais, para que estes efetivamente adotem as medidas concretas para auxiliar o setor cultural atingido pela paralisação econômica decorrente da pandemia. Nesse sentido, dispõe o citado diploma legal:
Art. 1º Esta Lei Complementar dispõe sobre ações emergenciais destinadas ao setor cultural a serem adotadas em decorrência dos efeitos econômicos e sociais da pandemia da covid-19.
Parágrafo único. As ações executadas por meio desta Lei Complementar serão realizadas em consonância com o Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaboração, de forma descentralizada e participativa, conforme disposto no art. 216-A da Constituição Federal, notadamente em relação à pactuação entre os entes da Federação e a sociedade civil no processo de gestão dos recursos oriundos desta Lei Complementar.
Art. 2º Fica autorizada a utilização dos recursos originalmente arrecadados e destinados ao setor cultural identificados como superávit financeiro apurado em balanço das fontes de receita vinculadas ao Fundo Nacional da Cultura (FNC) para os fins desta Lei Complementar.
Art. 3º A União entregará aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios R$ 3.862.000.000,00 (três bilhões, oitocentos e sessenta e dois milhões de reais) para aplicação em ações emergenciais que visem a combater e mitigar os efeitos da pandemia da covid-19 sobre o setor cultural.
§ 1º Os recursos destinados ao cumprimento do disposto no caput deste artigo serão executados de forma descentralizada, mediante transferências da União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. (grifou-se)
Nesse contexto, nos termos do art. 24, § 1º, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios terão o prazo de vinte e quatro meses, contado da data da transferência do recurso pela União, para o envio das informações relativas ao relatório final de gestão.
Com relação à prestação de contas dos entes federativos para a União, encerrado o prazo final de execução dos recursos, dispõe o art. 24 do Decreto nº 11.525/2023:
Art. 24. Encerrado o prazo de execução dos recursos, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios apresentarão, por meio da plataforma Transferegov.br, o relatório final de gestão, conforme modelo fornecido pelo Ministério da Cultura, com informações sobre a execução dos recursos recebidos, inclusive os relativos ao percentual de operacionalização de que trata o Capítulo X, acompanhado dos seguintes documentos:
I - lista dos editais lançados pelo ente federativo, com os respectivos links de publicação em diário oficial;
II - publicação da lista dos contemplados em diário oficial, com nome ou razão social, número de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas - CPF ou no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica - CNPJ, nome do projeto e valor do projeto;
III - comprovante de devolução do saldo remanescente; e
IV - outros documentos solicitados pelo Ministério da Cultura relativos à execução dos recursos.
§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios terão o prazo de vinte e quatro meses, contado da data da transferência do recurso pela União, para o envio das informações relativas ao relatório final de gestão.
§ 2º A responsabilidade pelo envio do relatório final de gestão no prazo estabelecido é do gestor competente, garantida a fidedignidade das informações.
§ 3º O Ministério da Cultura poderá dispensar, integral ou parcialmente, a apresentação, pelos entes federativos, de documentos já apresentados ou mapeados durante o processo de execução.
§ 4º O Ministério da Cultura poderá, a qualquer tempo, requerer e estabelecer prazo para o envio de relatórios parciais para averiguação de possíveis irregularidades e avaliação qualitativa das ações.
§ 5º Os parâmetros estabelecidos pelo gestor local, conforme o disposto no § 2º do art. 4º da Lei Complementar nº 195, de 2022, serão informados no relatório final de gestão.
§ 6º O Ministério da Cultura editará comunicados com orientações para o preenchimento do relatório de gestão final.
§ 7º Compete aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios o estabelecimento de prazos para a execução e a avaliação das prestações de contas dos agentes culturais destinatários finais dos recursos, inclusive quanto à aplicação de eventuais ressarcimentos, penalidades e medidas compensatórias, observado o disposto no Decreto nº 11.453, de 2023.
§ 8º Os recursos provenientes de ressarcimentos, multas ou devoluções realizadas pelos agentes culturais destinatários finais dos recursos serão recolhidos pelo ente responsável pela realização do chamamento público.
Verifica-se, pois que a proposta de forma geral, não exorbita os parâmetros legais dispostos pela legislação de regência, de modo que não se vislumbra ofensa de constitucionalidade ou legalidade, com ressalvas que serão expostas a seguir.
O art. 6° elenca, em seus incisos, a forma de prestação de contas, a partir da avaliação de resultados, podendo ser "aprovada", "aprovada com ressalvas" ou "reprovada", enquanto o seu §1° prevê que as aprovações com ressalvas poderão ensejar em multas, penalidades, ou medidas análogas.
Ocorre que o procedimento de análise de contas pelo Tribunal de Contas da União, previsto na Lei n° 8.443/1992, dispõe, em seu art. 11, que, ao julgar as contas, o Tribunal decidirá se estas são regulares, regulares com ressalva, ou irregulares. Ainda, as contas são consideradas regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao Erário (art. 16, II). Nesse caso, o Tribunal dará quitação ao responsável e lhe determinará, ou a quem lhe haja sucedido, a adoção de medidas necessárias à correção das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir a ocorrência de outras semelhantes (art. 18).
Apenas no caso das contas julgadas irregulares, nos termos do art. 19, da Lei, que o TCU condena o responsável ao pagamento da dívida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 da Lei, sendo o instrumento da decisão considerado título executivo para fundamentar a respectiva ação de execução.
Percebe-se, portanto, que, nem mesmo no âmbito do TCU, há previsão de aplicação de penalidades nas situações de aprovação de contas com ressalvas, motivo pelo qual se entende que a previsão do do § 1º do art. 6º da minuta está dissonante do ordenamento jurídico brasileiro. Sugere-se, assim, sua supressão.
Por fim, ainda em relação ao art. 6°, sugere-se seja avaliada a possibilidade de se prever dispositivo detalhando o que ensejaria a aprovação das contas com ressalvas ou a reprovação, nos moldes como previsto no art. 16, da Lei n° 8.443/1992, a fim de dar maior clareza ao dispositivo, conforme exige o Decreto n° 12.002/24.
CONCLUSÃO
Por todo o exposto, esta Consultoria Jurídica opina pela ausência de óbices jurídicos ao prosseguimento da proposta, desde que atendidas as recomendações de ordem formal (itens 10 a 12) e material (itens 18 a 23), procedidas no decorrer da presente manifestação.
São estas as considerações que se propõe sejam encaminhadas ao Gabinete da Ministra.
À consideração da Sra. Consultora Jurídica.
Brasília, 09 de outubro de 2024.
GUSTAVO NABUCO MACHADO
ADVOGADO DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400023235202413 e da chave de acesso b6e2d63b