ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 00363/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.023901/2024-13

INTERESSADOS: GABINETE DA MINISTRA - GM/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. MINUTA DE DECRETO​. ALTERAÇÃO. ESTRUTURA REGIMENTAL E O QUADRO DEMONSTRATIVO DOS CARGOS. 

I - Alteração do Decreto nº 11.236, de 18 de outubro de 2022, que aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Instituto Brasileiro de Museus-Ibram e remaneja e transforma cargos em comissão e funções de confiança.

II - Competência do Presidente da República: art. 84, inciso VI, alínea "a", da Constituição de1988.

III - Pela regularidade da proposta, com o acatamento das recomendações sugeridas.

1. RELATÓRIO

Trata-se de processo administrativo encaminhado para análise de minuta de Decreto cujo objetivo é alterar o Decreto nº 11.236, de 18 de outubro de 2022, que aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Instituto Brasileiro de Museus-Ibram e remaneja e transforma cargos em comissão e funções de confiança.

Em síntese, em 30 de abril de 2024, o Instituto Brasileiro de Museus​, por meio do OFÍCIO Nº 412/2024/PRES-IBRAM (SEI n° 1728833) no NUP 01400.010544/2024-15, encaminhou ao Gabinete da Ministra de Estado da Cultura proposta de revisão da sua estrutura regimental e do quadro de cargos e funções, juntamente com os documentos: Minuta de Decreto (SEI nº 1728830); Exposição de Motivos (SEI nº 1728818); NOTA TÉCNICA Nº 11/2024/ASREL/GAB/PRES  (SEI nº 1728799); Parecer Jurídico (SEI nº 1728772); Planilha Reestruturação - IBRAM (1728780).

Os documentos foram encaminhados ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), consoante Recibo (SEI 1734190), os quais foram analisados e devolvidos, após a troca de e-mails entre o MinC e o MGI (SEI 1886979), resultando na Minuta de Decreto Consolidada (SEI/MinC 1885434)​, a qual foi chancelada por meio da Nota Técnica nº 18/2024 (SEI 1883649) da Coordenação-Geral de Planejamento Institucional (CGPLAN).

Neste ponto, foi elaborado o Parecer n. 265/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI 1903825), aprovado pelo Despacho n. 00805/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SE 1903829). 

A mencionada alteração tem por objetivos específicos (i) atender ao remanejamento de cargos e funções do Ibram para a Secretaria de Gestão e Inovação do MGI e vice-versa, conforme Decreto nº 9.739/2019; (ii) transformação de CCE e FCE, nos termos do art. 7º da Lei nº 14.204/21; (iii) alterações nas atribuições previstas no Anexo I ao Decreto nº 11.236, de 18 de outubro de 2022 e em alguns órgãos; (iv) alteração do Anexo II do Decreto nº 11.236/22, que passa a vigorar na forma do Anexo III à minuta de Decreto proposta.

Por meio do Ofício nº 4316/2024/GM/MinC (SEI 1924713), os autos foram novamente encaminhados ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos. 

A resposta ao referido ofício foi juntada nos presentes autos (SEI n° 01400.023901/2024-13), na qual foram encaminhados (SEI 1929223): a) a EMI nº 00103/2024 MGI MinC, de 11 de setembro de 2024; b) a minuta de Decreto alterada; c) o PARECER n. 00815/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU​.

Após a tramitação interna, os autos foram encaminhados a esta Consultoria Jurídica por meio do Ofício nº 4577/2024/GM/MinC da Chefia de Gabinete do Ministério da Cultura (SEI 1953194).

É o relatório. Passo a opinar.

2. ANÁLISE JURÍDICA

Como dito, a minuta de Decreto tem por objetivo regulamentar o funcionamento do Instituto Brasileiro de Museus, com modificações na estrutura prevista no Decreto nº 11.236, de 18 de outubro de 2022.

Inicialmente, registra-se que a competência do Presidente da República para a edição do ato normativo em análise encontra fundamento no art. 84,inciso VI, alínea 'a', da Constituição de 1988, cujo teor é o seguinte:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

[...]

VI - dispor, mediante decreto, sobre:

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; [...]

A Lei nº 14.600/2023, que estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios, determina, no seu art. 55, que a alocação e a denominação dos Cargos Comissionados Executivos de níveis 1 a 18 serão definidos em ato do Poder Executivo federal. O art. 55, §1º, da referida Lei explicita que a denominação e as competências das estruturas respectivas serão definidas em ato do Poder Executivo federal:

Art. 55. A alocação e a denominação dos Cargos Comissionados Executivos (CCE) de níveis 1 a 18 serão definidos em ato do Poder Executivo federal.

§ 1º A denominação e as competências das estruturas respectivas serão definidas em ato do Poder Executivo federal.

[...]

A possibilidade também está expressamente prevista no Decreto n. 12.002, de 22 de abril de 2024:

Art. 26. Serão disciplinados por decreto:

I - a extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; e

II - a organização e o funcionamento da administração pública federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos.

Especificamente quanto à distribuição de cargos, a Lei n. 14.204, de 16 de setembro de 2021, autoriza a sua realização por meio de ato do Poder Executivo:

Art. 7º Ato do Poder Executivo federal poderá efetuar a alteração, mediante transformação, dos quantitativos e da distribuição dos CCE e das FCE, observados os respectivos valores de remuneração e desde que não implique aumento de despesa.

Percebe-se, dessa forma, que a proposta de ato normativo está amparada juridicamente na Constituição e na legislação infraconstitucional, sendo ato de competência do Exmo. Presidente da República, não se vislumbrando nenhum óbice jurídico de cunho material para sua publicação, ressaltando-se apenas a necessidade de que não haja aumento de despesa ou criação de cargos novos. Sobre esse ponto,  o PARECER n. 00815/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU explicou que o Ministério do Planejamento e Orçamento atestou a adequação orçamentária, nos termos da Nota Técnica SEI nº 931/2024/MPO (SEI/MGI nº 44229576), restando suprido referido requisito.

Além das mudanças na estrutura organizacional, o Ibram também pretende alterar o texto de alguns dispositivos previstos no Anexo I ao Decreto nº 11.236, de 18 de outubro de 2022, conforme art. 4° da minuta. Vejamos.

No art. 3°, do Decreto n° 11.236/22, houve a alteração da denominação do órgão colegiado de "Diretoria" para "Diretoria Colegiada" (inciso I, alínea 'a'), bem como os órgãos descentralizados passarão a ser apenas as Unidades Museológicas, retirando-se os Escritórios de Representação Regional (inciso V). 

Nos arts. 4° e 7° (e seus parágrafos) há também apenas a atualização da denominação de "Diretoria" para "Diretoria Colegiada" e a previsão de que qualquer um dos Diretores, além do presidente do Ibram, poderá convidar técnicos, especialistas e membros da sociedade para participar de suas reuniões, sem direito a voto.

Não há qualquer óbice jurídico às alterações propostas, considerando que se trata apenas de modificações de nomeclatura e de ordem técnica.

Da mesma forma, o §1° do art. 8° e o art. 9°, IV, 'i', trazem apenas alterações em questões organizacionais e atualização da nomeclaratura, sem entrave jurídico às alterações propostas, pois são matérias de caráter técnico de competência do gestor público, não cabendo a esta CONJUR adentrar no mérito das escolhas.

No art. 10, I, o qual dispõe acerca da competência do Comitê de Gestão de contribuir para a elaboração e o desenvolvimento de planos, foi acrescida a alínea 'd' para prever o Plano Nacional Setorial de Museus, bem como foi alterado o inciso III para possibilitar que o Comitê de Gestão proponha medidas de alinhamento entre o Plano Nacional de Cultura, o Plano Nacional Setorial de Museus, o Planejamento Estratégico Institucional e os Planos Museológicos dos Museus vinculados ao Ibram, não existindo entrave jurídico.

A definição do modelo adequado para efetivação da política pública é matéria de caráter técnico de competência do gestor público, não cabendo a esta CONJUR adentrar no mérito das escolhas. Cumpre alertar, porém, que decisão deve estar devidamente justificada nos autos administrativos com a apresentação dos fundamentos para as escolhas do gestor e a demonstração de que atendem ao interesse público.

Ademais, foi acrescida a Seção II-A com os arts. 11-A e 11-B, os quais detalham as competências do Gabinete e da Assessoria de Relações Institucionais, não previstas anteriormente no Decreto n° 11.236/22. Sem óbices jurídicos às atribuições previstas nos artigos.

Ressalto apenas, quanto às da Assessoria de Relações Internacionais, de assessorar a Presidência na apreciação de "assuntos políticos, internacionais, parlamentares, de participação social, de comunicação social, de gestão estratégica e de inovação", a importância de avaliar sobre a viabilidade de inclusão de termo que demonstre se tratar de rol exemplificativo e não exaustivo, a exemplo de "sem prejuízo de outros assuntos indicados pela Presidência"; ou outra expressão que contemple o que o Instituto pretende, se for o caso.

Nos arts. 14 ao 17 foram acrescidas e/ou alteradas competências do Departamento de Planejamento e Gestão Interna, do Departamento de Processos Museais, do Departamento de Difusão, Fomento e Economia dos Museus e da Coordenação-Geral de Sistemas de Informação Museal sem óbices jurídicos ao texto proposto, ressaltando apenas a necessidade de o gestor devidamente justificar nos autos administrativos suas escolhas e a demonstração de que atendem ao interesse público.

Por fim, sobre o art. 21 do Decreto n° 11.236/22, houve apenas a atualização da vinculação ao Ministério da Cultura, sendo adequação ao art. 2°,V, 'a', 3, do Decreto n° 11.336, de 01 de janeiro de 2023, o qual aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Cultura e remaneja cargos em comissão e funções de confiança.

O art. 3° da minuta prevê que o Anexo II do Decreto n° 11.236/22 será substituído pelo Anexo III do novo e o art. 5° trata da revogação de dispositivos que foram alterados a partir das modificações do novo texto, não havendo óbice jurídico à proposta.

Quanto ao art. 6°, que prevê a vigência do decreto vinte e oito dias após a datada sua publicação, está em consonância com o formato previsto no art. 18, I, do Decreto n° 12.002/24^[1]. Ressalta-se apenas que deve haver a justificativa do gestor acerca da escolha do referido prazo, consoante previsto no art. 17:

Art. 17. A vacatio legis ou a postergação da produção de efeitos será prevista nos atos normativos:

I - de maior repercussão;

II - que demandem tempo para esclarecimento de seu conteúdo aos destinatários;

III - que exijam medidas de adaptação pela população;

IV - que exijam medidas administrativas prévias para sua aplicação de modo ordenado; ou

V - em que não convenha a produção de efeitos antes daedição de ato normativo inferior ainda não publicado.

Parágrafo único. Para estabelecer a vacatio legis, serão considerados:

I - o prazo necessário para amplo conhecimento pelos destinatários;

II - o tempo necessário para adaptação da administração pública e dos particulares aos novos procedimentos, regras e exigências; e

III - o período do mês, do ano ou da semana mais adequado para o início da aplicação das novas regras.

Ou seja, deve-se demonstrar por que há necessidade de postergação de efeitos do ato normativo, como a adaptação da administração pública aos novos procedimentos, regras e exigências, por exemplo.

Quanto aos aspectos formais, verifica-se a presença da Exposição de Motivos Interministerial, nos termos do art. 51 do Decreto n° 12.002/24, para justificar e fundamentar a edição do ato normativo.

No que diz respeito à exigência de parecer de mérito, conforme determinação do Art. 56, II, do Decreto nº 12.002/24, verifica-se a presença da Nota Técnica nº 18/2024 (SEI/MinC n° 1883649), suprindo essa determinação, embora com outra nomeclatura.

Ocorre que, ressalta-se a necessidade de que sejam cumpridos os requisitos previstos no art. 58, do Decreto n° 12.002/24, quais sejam:

Art. 58. O parecer de mérito conterá:

I - a análise do problema que o ato normativo visa solucionar;

II - os objetivos que se pretende alcançar;

III - a identificação dos atingidos pelo ato normativo;

IV - quando aplicável, a estratégia e o prazo para implementação;

V - a informação orçamentário-financeira, nos termos do disposto nos § 1º e § 2º;

VI - quando aplicável, a análise do impacto da medida:

a) sobre o meio ambiente; e

b) sobre outras políticas públicas, inclusive quanto à interação ou à sobreposição; e

VII - na hipótese de medida provisória ou de projeto de lei com adoção do procedimento legislativo de urgência previsto no art. 64, § 1º, da Constituição, a análise das consequências que resultariam do uso do processo legislativo regular.

§ 1º A informação orçamentário-financeira de que trata o inciso V do caput explicitará se a proposta cria, expande ou aperfeiçoa ação governamental que acarrete aumento de despesas ou implique redução ou renúncia de receitas.

§ 2º Se a proposta criar, expandir ou aperfeiçoar ação governamental que acarrete aumento de despesas ou implique redução ou renúncia de receitas, o parecer demérito demonstrará o atendimento ao disposto na legislação fiscal, em especial, o atendimento ou a não aplicação do disposto:

I - nos art. 167 e art. 169 da Constituição;

II - no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;

III - na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000;

IV - na lei de diretrizes orçamentárias; e

V - na lei orçamentária anual.

Deve-se, igualmente, ser providenciada a manifestação técnica e o parecer jurídico dos demais Ministérios que referendarem o ato, conforme determinação do Art. 54 do Decreto nº Decreto nº 12.002/24.

Por fim, recomenda-se que no texto a ser enviado para análise da Casa Civil sejam respeitadas as regras de elaboração e formatação previstas no Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, e na Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998.

3. CONCLUSÃO

Diante de todo o exposto, sendo estas as observações de caráter jurídico acerca da minuta de Decreto e respectiva Exposição de Motivos Interministerial, posicionamo‐nos pelo encaminhamento da proposta ao Gabinete da Ministra de Estado da Cultura, para inserção no Sistema de Geração e Tramitação de Documentos Oficiais do Governo Federal (SIDOF) da proposta em anexo ao presente parecer, observados os parágrafos 23, 27 e 31 deste parecer.​

Solicito à Coordenação Administrativa a remessa dos autos ao Gabinete Ministerial, para adoção das providências pertinentes.

Brasília, 18 de outubro de 2024.

LORENA DE FÁTIMA SOUSA ARAÚJO NARCIZO

​Procuradora da Fazenda Nacional

Consultora Jurídica Substituta junto ao Ministério da Cultura

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