ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE SERVIÇOS SEM DEDICAÇÃO EXCLUSIVA DE MÃO-DE-OBRA
ATUAÇÃO ESTRATÉGICA

PARECER n. 00430/2024/ADV-ESTRATÉGICO/E-CJU/SSEM/CGU/AGU

NUP: 10980.101173/2021-44

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DE ADMINISTRAÇÃO DO MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS NO ESTADO DO PARANÁ - SRA/PR

ASSUNTOS: TERMO ADITIVO E OUTROS

I. Contrato de prestação de telefonia.  Consulta sobre o atual entendimento jurídico relativo à possibilidade de prorrogação da vigência contratual, considerando a existência de registro, da empresa contratada, no CADIN, e as novas disposições insertas na Lei nº 10.522/2002.

II. O Art. 6º-A, incluído na Lei nº 10.522/2002, através da Lei nº 14.973/2024, expressamente giza que a  existência de registro no Cadin, quando da consulta prévia de que trata o art. 6º, constitui fator impeditivo para a realização de qualquer dos atos previstos nos incisos I, II e III do caput do art. 6º, dentre eles, a formalização de contratos administrativos, bem assim, os respectivos aditivos.

III. A existência do registro no CADIN,  em princípio,  estaria a exigir que o órgão Consulente, considerando o vencimento do contrato, promovesse, de imediato, nova licitação (caso exista tempo hábil) ou proceder à contratação direta emergencial (na hipótese de inexistência de tempo suficiente à concretização da licitação). Considerando, no entanto, a possibilidade de graves prejuízos à Administração, recomenda-se a adoção do entendimento e dos procedimentos insertos no "PARECER n. 00982/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU", até que haja análise e uniformização pelo órgão competente da AGU (DECOR), e que assim dispôs: a área técnica do órgão Consulente poderá, justificadamente, prorrogar o contrato demonstrando que as alternativas existentes (como a contratação emergencial) não atendem às necessidades ou são mais gravosas à Administração, sendo, necessário, no respectivo termo aditivo, o estabelecimento de prazo para a contratada regularizar sua situação no CADIN. Indicação da redação das cláusulas sugeridas.

IV. Sendo a prorrogação da vigência contratual (com ou sem a realização do reajustamento em sentido estrito), a única alteração que se pretende levar a efeito, resta incidente o "PARECER REFERENCIAL n. 00002/2020/COORD/E-CJU/SSEM/CGU/AGU", que deverá ser devidamente observado pelo órgão Consulente,

Sr. Coordenador-Geral da e-CJU/SSEM,

I - DO RELATÓRIO

Submete-se a exame desta Consultoria Jurídica da União (E-CJU/SSEM), consoante o estabelecido no art. 11, da Lei Complementar nº 73/93, e Ato Regimental nº 5/2007, da Advocacia-Geral da União, o processo em epígrafe, respeitante ao contrato nº 04/2022, celebrado entre a União (SRA/PR) e a empresa Sercomtel S.A. - Telecomunicações, cujo objeto é a prestação dos serviços continuados de telefonia, onde é formulada consulta, fundamentalmente, a respeito da possibilidade da prorrogação da vigência contratual, considerando que a empresa contratada encontra-se inscrita no CADIN.

Trata-se, pois, de contratação regida pela Lei nº 8.666/93. O contrato em comento foi firmado em 02/05/2022, com vigência de 30 (trinta) meses, com início na data de 01/05/2022 e encerramento em 31/10/2024, permitida a prorrogação até 60 (sessenta) meses - o que ora se almeja. Considerando tais dados, extraídos do próprio contrato (doc. SEI 24150880), alertamos o órgão Consulente quanto à seguinte impropriedade: o contrato foi firmado pelo representante da empresa em 02/05/2022, no entanto, foi definido, na cláusula contratual pertinente, o início da vigência em 01/05/2022,  o que é irregular diante da impossibilidade de estabelecimento de vigência retroativa do contrato - tal impropriedade, porém, no presente caso, não importa em nulidade da contratação, mas deve o órgão Consulente, doravante, ter o devido cuidado no sentido de evitar erronias deste jaez.

Malgrado constar no "OFÍCIO SEI Nº 147550/2024/MGI" (em seu campo "Observação"), que trata-se de "termo aditivo para prorrogação de contrato administrativo em caráter excepcional por mais 05 (cinco) meses ou até a conclusão de procedimento licitatório objetivando formalização de nova contratação", a pretensão de prorrogação da vigência, na verdade, conforme se constata, tem esteio no inciso II, do art. 57, da Lei n.º 8.666/1993.

A consulta jurídica em questão encontra-se descrita/delimitada na parte final da Justificativa contida no doc. SEI 45291314, que pedimos vênia para transcrever:

Processo nº 10980.101173/2021-44

1. Em cumprimento ao disposto no §2°, artigo 57, da Lei 8.666/1993, justifica-se a prorrogação do Contrato 04/2022, referente à contratação de serviços de Telefônico Fixo Comutado Local e LDN - Longa Distância Nacional para as Centrais Privativas de Comutação Telefônica – CPCT, tipo PABX Digital das Unidades: SRA/PR, PFN/PR e SPU/PR, assim como prestação de serviço telefônico fixo comutado local e LDN - Longa Distância Nacional para as linhas telefônicas individuais (linhas diretas) da SRA/PR e Órgãos Jurisdicionados, firmado com a SERCOMTEL S.A. - TELECOMUNICAÇÕES, com vigência inicial em 01/05/2022,   considerando:

2. O término da vigência do contrato em tela em 31/10/2024, podendo ser prorrogado por mais 30 (trinta) meses, até o limite de 60 meses, conforme estabelecido em sua Cláusula Segunda – Da Vigência;

3. A manifestação favorável da contratada quanto ao interesse na prorrogação do referido contrato por mais 30 (trinta) meses, SEI 44022044;

4. A manifestação favorável do fiscal do contrato SEI 44022248, atestando o atendimento satisfatório ao contrato conforme Relatório SEI 44982505;

5. A Certificação de Disponibilidade Orçamentária para atender à referida Prorrogação apresentada pela SRA/PR, SEI 45147702; pela pela PFN/PR, doc SEI 45459396;  e pela SPU/PR, doc SEI 45362349;

6. A contratação enquadrar-se nos limites previstos pelo Decreto nº 10.193/2019 e pela Portaria nº 406, de 8 de dezembro de 2020, acosta-se aos autos do processo DESPACHO DE AUTORIZAÇÃO (PRORROGAÇÃO / NOVA CONTRATAÇÃO), SEI 45230078 em atendimento ao disposto no artigo 3º, §3º da referida legislação;

7. A economicidade decorrente da prorrogação, uma vez que o processo licitatório demandará custos adicionais à Administração pública, tais como publicações de edital e Contrato, além disto, é um procedimento mais demorado, podendo ocasionar eventual interrupção dos serviços.

8. Que em consulta no sitio https://www.bancodepreços.com.br, para a obtenção dos valores praticados no mercado referente aos serviços de Telefônico Fixo Comutado Local e LDN - Longa Distância Nacional para as Centrais Privativas de Comutação Telefônica – CPCT, tipo PABX Digital das Unidades: SRA/PR, PFN/PR e SPU/PR, assim como prestação de serviço telefônico fixo comutado local e LDN - Longa Distância Nacional para as linhas telefônicas individuais (linhas diretas), tendo sido elaborada a Consolidação dos Preços de Mercado SEI 45361821.

9. A contratada manter todas as condições de habilitação exigidas na licitação, conforme certidões obrigatórias anexadas aos autos do processo da contratada, SEI 45341425, 45293763, 45341459  e dos representantes da empresa, SEI 45293865, 45293928, 45346252, 45346365.Posteriormente, em nova consulta ao Cadastro Informativo de Créditos Não Quitados do Setor Público Federal - CADIN 45609966, identificou-se situação irregular com data de inclusão em 02/10/2024, tendo a companhia sido prontamente oficiada, conforme Ofício SEI Nº 143101/2024/MGI anexado aos autos 45610295, e Certidão de Intimação cumprida via SEI 45647226, ante a superveniência da Lei nº 14.973, de 16/09/2024, que entre as alterações passou a estabelecer que o registro de pendências no CADIN impede a celebração de contratos e aditamentos.

10. No que tange a inovação trazida pela Lei nº 14.973/2024, solicita-se o parecer da Consultoria Jurídica da União sobre a eventualidade da contratada não conseguir regularizar o inadimplemento em tempo hábil para formalização do aditamento de prorrogação contratual. Tal solicitação se justifica no fato de que a lei entra em vigor na data de sua publicação, não havendo, portanto, um período de vacância que permita a adaptação, especialmente considerando que a lei traz mudanças significativas nas regras atuais

11. A elaboração da Minuta do Termo Aditivo nº 001/2024, SEI 45631423, tendo como objeto:

a) Prorrogar o prazo de vigência do Contrato original por mais 30 (trinta) meses, a partir de 01/11/2024 a 30/04/2027, nos termos do art. 57, II, da Lei n.º 8.666, de 1993.

12. Diante do exposto, considerando que a referida contratação é vantajosa e essencial para a Administração, propõe-se o encaminhamento do processo em tela à consideração superior para manifestação e aprovação da Minuta do Termo Aditivo nº 001/2024, SEI 45631423 e, em face de eventualidade da contratada não conseguir regularizar o inadimplemento em tempo hábil para formalização do aditamento de prorrogação contratual, submissão dos autos à Consultoria Jurídica da União - CJU para análise e emissão de parecer.

Apenas para efeito de registro, é indicado, no citado ofício de encaminhamento, que o valor anual da contratação é de R$ 835.324,56 (oitocentos e trinta e cinco mil e trezentos e vinte e quatro reais e cinquenta e seis centavos).

Por fim, informamos que, diante do prazo de vencimento do contrato (31/10/2024),  estamos priorizando a análise dos presentes autos (em detrimento de outros processos que aportaram em data anterior nessa Consultoria Jurídica e estão sob a responsabilidade deste parecerista).

É o relato do necessário.

II - LIMITES DA ANÁLISE E MANIFESTAÇÃO JURÍDICA

Preambularmente, cumpre esclarecer que a presente manifestação limitar-se-á à dúvida jurídica ora proposta e, aos aspectos jurídicos da matéria, abstendo-se quanto aos aspectos técnicos, administrativos, econômicos e financeiros e quanto à outras questões não ventiladas ou que exijam exercício da conveniência e discricionariedade administrativas, os quais não competem à Consultoria Jurídica, mas aos serviços técnicos competentes da Administração (órgão de origem).

A emissão deste parecer não significa endosso ao mérito administrativo, tendo em vista que relativo à área técnica competente da Administração. A propósito, assim giza o Enunciado BPC nº 7, da Consultoria-Geral da União:

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

Destaque-se que o presente pronunciamento restringe-se ao questionamento jurídico formulado, não cabe, evidentemente, no presente momento presente, apreciar a regularidade jurídica do processo que deu origem a consulta formulada, pois, o mesmo já foi (ou já deveria ter sido) apreciado, prévia e conclusivamente, nos termos, na ocasião, do art. 38, § único, da Lei nº 8.666/93 e art. 11, inciso VI, "a" e "b", da LC nº 73/93. Além do que, faz-se necessário apontar que a Consultoria Jurídica não detém competência para proceder auditoria em todos os atos praticados na presente instrução processual, cabendo esta atribuição aos órgãos de controle, internos e externos. Da mesma forma, vale reiterar, não é dado a esta (Consultoria Jurídica) apreciar as questões de interesse e oportunidade do ato que se pretende praticar, visto que são da esfera discricionária do Administrador, bem como daquelas relativas à matéria eminentemente técnica (não jurídica).

Assim, passa-se à análise dos aspectos relacionados às orientações jurídicas ora buscadas.

III -  APONTAMENTOS JURÍDICOS REFERENTES À CONSULTA

Pois bem, indo direto ao ponto, cumpre-nos informar que examinamos, recentemente, consulta análoga à presente, e que deu origem ao "PARECER n. 00379/2024/ADV-ESTRATÉGICO/E-CJU/SSEM/CGU/AGU", que foi aprovado pelo "DESPACHO n. 00447/2024/COORD/E-CJU/SSEM/CGU/AGU". Dessarte, reproduzimos, a seguir, a fundamentação/argumentação contida na aludida manifestação jurídica.

A sabendas, anteriormente à alteração legislativa implementada pela Lei nº 14.973/2024, o entendimento então vigente, em relação ao previsto na Lei nº 10.522/2002, no tocante à inscrição no CADIN, era que a sua presença - indicativa da  existência/ocorrência de alguma das espécies de dívida e/ou irregularidades descritas na indigitada norma legal (Lei nº 10.522/2002) - não impediria a contratação/prorrogação do contrato administrativo, servindo, no entanto,  de alerta à Administração no sentido de aferir com maior rigor as condições de habilitação e qualificação da empresa, ensejando medidas de comunicação ao órgão credor a respeito do contrato. Vale dizer que, tais diretivas encontram-se presentes na decisão do Supremo Tribunal Federal na ADI 1454, bem, assim, no Acórdão 1134/2017-Plenário do TCU, e, também, no Parecer nº 043/2001/DECOR/CGU/AGU.

Reputamos importante lembrar, ainda, que Medida Provisória nº 1.442. de 10 de maio de 1996 (reeditada posteriormente) - de que resultou, por fim, a Lei nº 10.522/2002 -, assim previa:

  ...

Art. 6º É obrigatória a consulta prévia ao CADIN, pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, direta e indireta, para:

I - realização de operações de crédito que envolvam a utilização de recursos públicos;

II - concessão de incentivos fiscais e financeiros;

III - celebração de convênios, acordos, ajustes ou contratos que envolvam desembolso, a qualquer título, de recursos públicos, e respectivos aditamentos.

Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica:

a) à concessão de auxílios a municípios atingidos por calamidade pública decretada pelo Governo Federal;

b) às operações destinadas à composição e regularização dos créditos e obrigações objeto de registro no CADIN, sem desembolso de recursos por parte do órgão ou entidade credora;

c) às operações relativas ao crédito educativo e ao penhor civil de bens de uso pessoal ou doméstico.

Art. 7º A existência de registro no CADIN há mais de trinta dias constitui fator impeditivo para a celebração de qualquer dos atos previstos no artigo anterior.

...

(grifamos e destacamos)

Porém, no decorrer do processo legislativo, houve modificação das disposições estabelecidas,  permanecendo, inicialmente, na lei em comento (nº 10.522/2002), a obrigatoriedade de consulta ao CADIN,  sendo afastado, contudo, o impedimento de celebração  "dos atos previstos" no então art. 6º da aludida Medida Provisória, que, dentre eles (atos), constava a "celebração de convênios, acordos, ajustes ou contratos que envolvam desembolso, a qualquer título, de recursos públicos, e respectivos aditamentos".

Tal contexto, demonstra, em princípio, que a "retirada" do mencionado impedimento (estabelecido originalmente na Medida Provisória referida), constituiu ato deliberado/intencional do legislador, que decidiu, naquele momento, afastar o citado impedimento.

Todavia, a Lei nº  14.973//2024, introduziu na Lei nº 10.522/2002, o art. 6º-A, com a seguinte redação:

Art. 6º-A. A existência de registro no Cadin, quando da consulta prévia de que trata o art. 6º, constitui fator impeditivo para a realização de qualquer dos atos previstos nos incisos I, II e III do caput do art. 6º.     (Incluído pela Lei nº 14.973, de 2024)

Isto posto, entendemos que resta claro a intenção do legislador - sobretudo considerando o contexto histórico/evolutivo acima mencionado - de determinar que a existência de registro no CADIN, caracteriza-se como motivo de impedimento a formalização de contratos administrativos, bem como os respectivos aditivos, que importem em desembolso de recursos públicos; além, é claro, dos demais atos elencados no art. 6º, da indigitada norma legal  (Lei nº 10.522/2002).

Portanto, a existência do registro no CADIN,  em princípio, e numa interpretação  rígida da norma legal, estaria a exigir que o órgão Consulente, considerando o vencimento do contrato, promovesse, de imediato, nova licitação (caso exista tempo hábil) ou procedesse à contratação direta emergencial (na hipótese de inexistência de tempo suficiente à concretização da licitação). Contudo, tal posicionamento, por óbvio,  poderia  acarretar graves prejuízos à Administração. Sendo assim, recomenda-se a adoção do entendimento e dos procedimentos insertos no "PARECER n. 00982/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU" (aprovado pelo DESPACHO n. 18660/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU), que, conforme tivemos notícia, estaria em análise pelo DECOR/AGU, para fins de uniformização do entendimento. Pedimos, então, vênia para transcrever a citada manifestação jurídica (alterada a cor do texto para melhor identificação):

PARECER n. 00982/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU

 

NUP: 12600.100523/2022-99

INTERESSADOS: MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS SECRETARIA DE GESTÃO E INOVAÇÃO

ASSUNTOS: EXECUÇÃO CONTRATUAL

 

 

 

EMENTA: Contrato Administrativo nº 35/2022. Prorrogação da vigência. Edição da Lei nº 14.973, de 2024. Impossibilidade de celebração e prorrogação de contratos com empresas registradas no Cadastro Informativo de créditos não quitados do setor público federal (Cadin). Estabelecimento de regra de transição na prorrogação de contratos atualmente vigentes. Arts. 22 e 23 do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942. Sugestão de cláusula na minuta de aditivo. 

 

- Lei de Acesso a Informação: manifestação jurídica ostensiva, sem restrição de acesso. 

 

 

 

RELATÓRIO

 

1. Trata-se de consulta formulada pela Secretaria de Serviços Compartilhados deste Ministério, a propósito da prorrogação da vigência do Contrato Administrativo nº 35/2022, celebrado com a empresa "Solução - Serviços, Comércio e Construção LTDA.", ante a edição da Lei nº 14.973, de 16 de setembro de 2024. 

 

2. Na Nota Técnica SEI nº 41294/2024/MGI, expõe a área técnica:

 

6. A Lei nº 14.973/2024 introduziu o artigo 6º-A à Lei nº 10.522/2002, estipulando que a existência de registro no CADIN constitui impedimento para a realização de atos administrativos, incluindo contratações públicas, conforme os incisos I, II e III do artigo 6º da Lei.:

 

Art. 6^o É obrigatória a consulta prévia ao Cadin, pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, direta e indireta, para:

I - realização de operações de crédito que envolvam a utilização de recursos públicos;

II - concessão de incentivos fiscais e financeiros;

III - celebração de convênios, acordos, ajustes ou contratos que envolvam desembolso, a qualquer título, de recursos públicos, e respectivos aditamentos.

Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica:

I - à concessão de auxílios a Municípios atingidos por calamidade pública reconhecida pelo Governo Federal;

II - às operações destinadas à composição e regularização dos créditos e obrigações objeto de registro no Cadin, sem desembolso de recursos por parte do órgão ou entidade credora;

III - às operações relativas ao crédito educativo e ao penhor civil de bens de uso pessoal ou doméstico.

Art. 6º-A. A existência de registro no Cadin, quando da consulta prévia de que trata o art. 6º, constitui fator impeditivo para a realização de qualquer dos atos previstos nos incisos I, II e III do caput do art. 6º. (Incluído pela Lei nº 14.973, de 2024)

(grifo nosso)

 

7. Antes dessa alteração, o entendimento predominante era de que a inscrição no CADIN não impedia automaticamente a contratação de empresas pelo Poder Público, conforme confirmado por decisões do Supremo Tribunal Federal - STF, como no caso da ADI 1454.

 

ANÁLISE

 

8. Conforme detalhado no item 9.2 da Nota Técnica SEI nº 38395/2024/MGI (44974098), a empresa SOLUÇÃO SERVIÇOS COMÉRCIO E CONSTRUÇÃO LTDA está inscrita no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (CADIN), situação que, à luz da Lei nº 14.973/2024, pode inviabilizar a prorrogação do contrato:

[...]

10. A prorrogação de vigência pretendida se daria de forma excepcional, conforme detalhado na Nota Técnica SEI nº 35571/2024/MGI, uma vez que encontra-se em andamento processo licitatório para substituição do contrato em questão (processo administrativo nº 12600.002027/2024-32).

 

10.1. Dessa forma, considerando a essencialidade dos serviços contratados para o suporte às atividades finalísticas deste Ministério, a prorrogação visa garantir a continuidade da prestação dos serviços pelo tempo estritamente necessário para a formalização de um novo contrato administrativo.

[...]

13. Em relação ao contrato em tela, cujo vencimento dar-se-á em 10/10/2024 e diante da situação de inadimplência da empresa e das disposições do artigo 6º-A da Lei nº 10.522/2002, questiona-se:

 

a) se a aplicação da nova lei à prorrogação é imediata ou se há algum período de adaptação a ser considerado;

 

b) se a nova legislação tem impacto imediato nos contratos vigentes, ou seja é necessário rescindi-los, ou se impede apenas novas contratações e prorrogações de contratos;

 

c) em sendo possível prorrogar o Contrato 35/2022, é uma prorrogação padrão ou excepcional? Ocorrendo a prorrogação excepcional, é possível dar um prazo para que a empresa regularize a sua situação no Cadin ou devemos iniciar nova contratação de imediato? Caso a empresa regularize sua situação junto ao Cadin, é possível a continuidade da contratação com eventuais prorrogações e alterações quantitativas e qualitativas?

 

3. Eis o relato. 

 

ANÁLISE

 

4. O presente parecer se limitará a abordar os questionamentos trazidos pela área consulente a respeito dos efeitos lançados pela edição da Lei nº 14.973, de 2024, sobre a possibilidade da prorrogação do contrato em tela. 

 

5. De fato, o art. 20 da Lei nº 14.973, de 2024, alterou a Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002, não deixando dúvidas sobre a impossibilidade de celebração do contrato e dos correspondentes aditivos com empresas inscritas no Cadin. Observe-se:

 

Art. 6^o É obrigatória a consulta prévia ao Cadin, pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, direta e indireta, para:        (Vide Medida Provisória nº 958, de 2020)     (Vide Lei nº 13.999, de 2020)           (Vide Medida Provisória nº 975, de 2020)         (Vide Medida Provisória nº 1.028, de 2021)         (Vide Lei nº 14.179, de 2021)       (Vide Medida Provisória nº 1.176, de 2023)          (Vide Lei nº 14.690, de 2023)       (Vide Medida Provisória nº 1.259, de 2024)

I - realização de operações de crédito que envolvam a utilização de recursos públicos;

II - concessão de incentivos fiscais e financeiros;

III - celebração de convênios, acordos, ajustes ou contratos que envolvam desembolso, a qualquer título, de recursos públicos, e respectivos aditamentos.

 

Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica:

I - à concessão de auxílios a Municípios atingidos por calamidade pública reconhecida pelo Governo Federal;

II - às operações destinadas à composição e regularização dos créditos e obrigações objeto de registro no Cadin, sem desembolso de recursos por parte do órgão ou entidade credora;

III - às operações relativas ao crédito educativo e ao penhor civil de bens de uso pessoal ou doméstico.

 

Art. 6º-A. A existência de registro no Cadin, quando da consulta prévia de que trata o art. 6º, constitui fator impeditivo para a realização de qualquer dos atos previstos nos incisos I, II e III do caput do art. 6º.     (Incluído pela Lei nº 14.973, de 2024)

 

6. Registre-se que norma semelhante foi prevista na Medida Provisória nº 1.442, de 10 de maio de 1996, objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 1454-4/DF no Supremo Tribunal Federal. Nessa parte, no entanto, a referida ADI foi considerada prejudicada, uma vez que, quando da conversão da medida provisória na Lei nº 10.522, de 2002, o dispositivo questionado foi substancialmente alterado. Eis a ementa do acórdão:

 

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 1.442, DE 10.05.1996, E SUAS SUCESSIVAS REEDIÇÕES. CRIAÇÃO DO CADASTRO INFORMATIVO DE CRÉDITOS NÃO QUITADOS DO SETOR PÚBLICO FEDERAL - CADIN. ARTIGOS 6º E 7º. CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 6º RECONHECIDA, POR MAIORIA, NA SESSÃO PLENÁRIA DE 15.06.2000. MODIFICAÇÃO SUBSTANCIAL DO ART. 7º A PARTIR DA REEDIÇÃO DO ATO IMPUGNADO SOB O NÚMERO 1.863-52, DE 26.08.1999, MANTIDA NO ATO DE CONVERSÃO NA LEI 10.522, DE 19.07.2002. DECLARAÇÃO DE PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO, QUANTO AO ART. 7º, NA SESSÃO PLENÁRIA DE 20.06.2007. 1. A criação de cadastro no âmbito da Administração Pública Federal e a simples obrigatoriedade de sua prévia consulta por parte dos órgãos e entidades que a integram não representam, por si só, impedimento à celebração dos atos previstos no art. 6º do ato normativo impugnado. 2. A alteração substancial do art. 7º promovida quando da edição da Medida Provisória 1.863-52, de 26.08.1999, depois confirmada na sua conversão na Lei 10.522, de 19.07.2002, tornou a presente ação direta prejudicada, nessa parte, por perda superveniente de objeto. 3. Ação direta parcialmente prejudicada cujo pedido, no que persiste, se julga improcedente.

 

7. Disso decorre que, no momento, inexiste entendimento do STF a respeito do mérito. 

 

8. Nos termos de seu art. 50, a Lei nº 14.973, de 2024, entrou em vigor na data de sua publicação. 

 

9. Parece fora de dúvidas que tal cláusula não se mostrou a mais adequada, ante a ampla repercussão que o novo art. 6º-A da Lei nº 10.522, de 2002, gera sobre os acordos em vigor e os que estão prestes a serem celebrados, conforme bem exemplifica a Nota Técnica SEI nº 41294/2024/MGI.

 

10. A propósito, leia-se o art. 8º da Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998:

 

Art. 8^o A vigência da lei será indicada de forma expressa e de modo a contemplar prazo razoável para que dela se tenha amplo conhecimento, reservada a cláusula "entra em vigor na data de sua publicação" para as leis de pequena repercussão. 

 

11. Com isso em mente, a entrada em vigor de forma imediata do art. 6º-A da Lei nº 10.522, de 2002, põe o gestor em situação de difícil decisão, haja vista que, de um lado, terá de observar o comando do novo dispositivo legal, e, de outro, terá de assegurar a continuidade da execução dos serviços atualmente realizada por empresas eventualmente inscritas no Cadin. 

 

12. Posto isso, não se deve perder de vista o Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942:

 

Art. 22.  Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.     (Regulamento)

§ 1º  Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.                    (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018) 

§ 2º  Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.                  (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

§ 3º  As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato.                    (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

 

Art. 23.  A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.  

 

13. A aplicação "tudo ou nada" do art. 6º-A da Lei nº 10.522, de 2002, sem o estabelecimento de prazo razoável para que a Administração adapte seus processos e rotinas ao comando ali previsto, pode trazer ineficiência e encargos significativos à execução e ao acompanhamento de contratos administrativos vigentes. Vale dizer: a simples decisão pela impossibilidade de prorrogação de contratos celebrados com empresas inscritas no Cadin levaria, muito provavelmente, à formalização de inúmeros contratos emergenciais, com preços possivelmente superiores àqueles pagos pela Administração. 

 

14. De outra banda, isso também não autoriza a Administração a simplesmente desconsiderar o disposto no art. 6º-A da Lei nº 10.522, de 2002. Tal conduta não se mostra juridicamente cabível, uma vez que o mencionado dispositivo legal é válido e eficaz, devendo, portanto, ser aplicado. 

 

15. Nessa seara, sustenta-se, aqui, a possibilidade jurídica de a Administração estabelecer, no regime de execução dos contratos, um "regime de transição" quanto à prorrogação dos contratos administrativos celebrados com empresas inscritas no Cadin. 

 

16. Como sugestão, esse regime de transição pode ser estabelecido da seguinte forma:

 

a) é possível celebrar o termo aditivo de prorrogação do Contrato Administrativo nº 35/2022, pelo prazo de 12 (doze) meses, conforme proposto, cabendo à área técnica demonstrar que as alternativas existentes (como a contratação emergencial) não atendem às necessidades ou são mais gravosas à Administração; 

 

b) no termo aditivo, pode-se incluir expressamente cláusula prevendo que a contratada deverá regularizar sua situação no Cadin por um prazo razoável, a critério da área técnica (poderia ser, como sugestão, 60 dias); 

 

c) caso a regularização não ocorra no prazo estipulado, deverá haver a rescisão antecipada do contrato, depois de finalizado o procedimento licitatório para a contratação dos mesmos serviços;

 

d) caso a regularização ocorra no prazo estipulado, a vigência do contrato poderá seguir normalmente.

 

17. Posto isso, sugere-se esta redação para a cláusula primeira da minuta de aditivo:

 

O presente Termo Aditivo tem por objeto PRORROGAR o prazo da vigência do Contrato nº 35/2022, por 12 (doze) meses, contemplando-se, nesta ocasião, o período de 11/10/2024 a 10/10/2025, nos termos do art. 57, II, da Lei nº 8.666, de 1993.

 

Parágrafo Primeiro: Fica estabelecido o prazo de 60 (sessenta) dias, a contar de 11 de outubro de 2024, para a CONTRATADA regularizar sua situação no Cadastro Informativo de créditos não quitados do setor público federal (Cadin).

 

Parágrafo Segundo: Caso a CONTRATADA não cumpra o disposto no parágrafo primeiro no prazo ali previsto, o contrato será rescindido, depois de finalizado o procedimento, pela CONTRATANTE, de nova contratação dos serviços. 

 

CONCLUSÃO

 

18. Ante o exposto, as perguntas formuladas pela área técnica merecem estas respostas:

 

a) se a aplicação da nova lei à prorrogação é imediata ou se há algum período de adaptação a ser considerado;

 

A rigor, a aplicação da nova lei é imediata. Não obstante, poderá a área técnica, justificadamente, adotar regra de transição na prorrogação dos contratos atualmente vigentes, conforme os parágrafos 16 e 17 deste parecer;

 

b) se a nova legislação tem impacto imediato nos contratos vigentes, ou seja é necessário rescindi-los, ou se impede apenas novas contratações e prorrogações de contratos;

 

Não há necessidade de rescindir os contratos atualmente vigentes, uma vez que inexiste comando nesse sentido na Lei nº 14.973, de 2024. 

 

c) em sendo possível prorrogar o Contrato 35/2022, é uma prorrogação padrão ou excepcional? Ocorrendo a prorrogação excepcional, é possível dar um prazo para que a empresa regularize a sua situação no Cadin ou devemos iniciar nova contratação de imediato? Caso a empresa regularize sua situação junto ao Cadin, é possível a continuidade da contratação com eventuais prorrogações e alterações quantitativas e qualitativas?

 

A área técnica poderá, justificadamente, prorrogar o Contrato Administrativo nº 35/2022, demonstrando que as alternativas existentes (como a contratação emergencial) não atendem às necessidades ou são mais gravosas à Administração. No termo aditivo, sugere-se o estabelecimento de prazo para a contratada regularizar sua situação no Cadin. Havendo a regularização no prazo estipulado, a vigência do contrato poderá seguir normalmente. Caso, no entanto, não haja a regularização no prazo previsto, o contrato deve ser rescindido, conforme orientação assentada nos parágrafos 16 e 17 deste parecer.   

 

À consideração superior.

 

Brasília, 2 de outubro de 2024.

 

LEONARDO DE OLIVEIRA GONÇALVES

Coordenador-Geral

Coordenação-Geral Jurídica de Licitações e Contratos

Conforme se vê, o Opinativo Jurídico, acima copiado, sugere, em suma, a adoção de um "regime de transição", possibilitando, nas condições que menciona, a prorrogação da vigência do contrato (cuja empresa estaria inscrita no CADIN), propondo, outrossim, o estabelecimento, no respectivo termo aditivo, de prazo para a regularização. Tal posicionamento nos parece factível e razoável perante o ordenamento legal como um todo - razão pela qual a ele aderimos até que haja a análise e uniformização definitivas pelo órgão competente da AGU (DECOR).

IV - CONCLUSÃO

Na confluência do exposto, em resposta à consulta formulada, entendemos que a existência do registro no CADIN,  em princípio, estaria a exigir que o órgão Consulente, considerando o vencimento do contrato, promovesse, de imediato, nova licitação (caso exista tempo hábil) ou proceder à contratação direta emergencial (na hipótese de inexistência de tempo suficiente à concretização da licitação). Entretanto, com a lógica possibilidade de ocorrência de graves prejuízos à Administração, aderimos ao entendimento e aos procedimentos indicados no "PARECER n. 00982/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU", até que haja análise e uniformização pelo órgão competente da AGU (DECOR). Destacando que a referida manifestação jurídica (PARECER n. 00982/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU), assim concluiu:

- a área técnica do órgão Consulente poderá, justificadamente, prorrogar o contrato demonstrando que as alternativas existentes (como a contratação emergencial) não atendem às necessidades ou são mais gravosas à Administração, sendo, necessário, no respectivo termo aditivo, o estabelecimento de prazo para a contratada regularizar sua situação no Cadin. Havendo a regularização no prazo estipulado, a vigência do contrato poderá seguir normalmente. Caso, no entanto, não haja a regularização no prazo previsto, o contrato deve ser rescindido,

As redação das cláusulas sugeridas, como visto, encontram-se indicadas no "PARECER n. 00982/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU", acima transcrito. Cabendo ao órgão Consulente, por óbvio, proceder às devidas inclusões/adequações na minuta do termo aditivo.

Evidentemente, as demais condições legais para a prorrogação (que não a questão atinente ao registro do CADIN) devem estar atendidas. Destacamos que, sendo a prorrogação da vigência contratual (com ou sem a realização do reajustamento em sentido estrito), a única alteração que se pretende levar a efeito (cláusula Primeira da minuta de Termo Aditivo apresentada - doc. SEI 45631423)​, imperioso destacar a incidência  do "PARECER REFERENCIAL n. 00002/2020/COORD/E-CJU/SSEM/CGU/AGU", aprovado pelo "DESPACHO n.00012/2020/COORD/E-CJU/SSEM/CGU/AGU". Vale dizer que tal  Manifestação Jurídica Referencial (PARECER REFERENCIAL n. 00002/2020/COORD/E-CJU/SSEM/CGU/AGU) teve sua validade prorrogada até a data de 26/03/2026, através do PARECER n. 00002/2024/COORD/E-CJU/SSEM/CGU/AGU. Assim, deve o órgão de origem junta-lo (o Parecer Referencial), por cópia, ao processo, bem como, realizar todos os procedimentos e atender a todas as recomendações dele (Parecer Referencial) constantes - incluindo o procedimento apontado no despacho de aprovação  do Parecer Referencial -, e sem prejuízo das proposições feitas no presente parecer (relativamente à irregularidade no Cadin), sob pena de possível irregularidade na celebração do termo aditivo. Por cautela, estamos anexando à presente manifestação jurídica, o Parecer Referencial em comentário (PARECER REFERENCIAL n. 00002/2020/COORD/E-CJU/SSEM/CGU/AGU, com o despacho de aprovação).

É o parecer.

À consideração superior.

E-CJU/SSEM, (datado/assinado eletronicamente)

MARCELO ROSA LOPES

ADVOGADO DA UNIÃO - SIAPE 1425565

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10980101173202144 e da chave de acesso ee2007f4