ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS
PARECER n. 00376/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU
NUP: 01400.019874/2024-76
INTERESSADOS: COORDENAÇÃO-GERAL DO SISTEMA NACIONAL DE BIBLIOTECAS PÚBLICAS - CSNBP/MINC
ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS
EMENTA: Minuta de Portaria. Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas – SNBP. Cadastro Nacional de Bibliotecas Públicas e Comunitárias. Análise jurídica.
1. A Nota Técnica nº 5/2024/CSNBP/CGLEB/DLLLB/SEFLI/GM/MinC encaminhou os autos a esse Consultivo, para emissão de parecer sobre a minuta de Instrução Normativa 1869226, que estabelece normas e procedimentos para o cadastro e certificação das Bibliotecas Públicas e Comunitárias, no âmbito do Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas – SNBP.
2. Para esta consulta, os autos foram instruídos com: (a) a Nota Técnica nº 5/2024/CSNBP/CGLEB/DLLLB/SEFLI/GM/MinC (1908626); e (b) a minuta de Instrução Normativa 1869226.
3. É o relatório. Passo à análise.
II. ANÁLISE JURÍDICA
4. O art. 131 da CF/88 dispõe sobre a Advocacia-Geral da União - AGU, responsável pelas atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo. E o art. 11, incisos I e V, da Lei Complementar n.º 73/1993 (Lei Orgânica da AGU), estabeleceu a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade dos atos a serem por ela praticados.[1]
5. Destaco, desde já, que este controle interno pelas Consultorias Jurídicas não deve se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos (reservados à esfera discricionária do administrador público), tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, nos termos do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU[2].
6. Elaboradas essas considerações preliminares, passa-se à análise da minuta de Instrução Normativa 1869226.
7. Por meio da Cota nº 00213/2024/CONJUR-MinC/CGU/AGU (1889505), este Consultivo solicitou esclarecimentos acerca da fundamentação que viabilizaria a inclusão das bibliotecas comunitárias no âmbito do SNBP. Em resposta, a área técnica elaborou a NT 1908626.
8. O Decreto nº 520, de 1992, instituiu o SNBP, junto ao MinC, que, nos termos de seu art. 2º, inciso IV e IX, tem por objetivos, entre outros:
Art. 2º O Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas tem os seguintes objetivos:
IV - manter atualizado o cadastramento de todas as bibliotecas brasileiras;
(...)
V - incentivar a criação de bibliotecas públicas ou bibliotecas comunitárias de uso público em Municípios desprovidos de bibliotecas públicas;
(...)
IX - firmar parcerias com vistas à promoção da leitura e ao desenvolvimento de bibliotecas públicas e bibliotecas comunitárias de uso público. (grifamos)
9. Nos termos do art. 30, inciso X do Decreto nº 11.336, de 2023, a Secretaria de Formação, Livro e Leitura é competente para definir, em conjunto com o SNBP, diretrizes organizacionais e políticas de formação de coleções e de ação cultural nas bibliotecas estaduais, distritais, municipais e comunitárias:
Art. 30. À Secretaria de Formação, Livro e Leitura compete:
X - definir, em conjunto com o Sistema Nacional de Bibliotecas, diretrizes organizacionais e políticas de formação de coleções e de ação cultural nas bibliotecas estaduais, distritais, municipais e comunitárias. (grifamos)
10. Desta forma, entendo que o objetivo da presente IN (estabelecer normas e procedimento para o cadastro e certificação tanto de bibliotecas públicas quanto comunitárias) é juridicamente viável, uma vez que a SEFLI/MinC é competente para definir, em conjunto com o SNBP, diretrizes organizacionais no que tange às bibliotecas públicas e comunitárias.
11. Neste contexto, insere-se o Cadastro Nacional de Bibliotecas Públicas e Comunitárias, que, nos termos do art. 5º da minuta 1869226, é um instrumento apenas de reconhecimento, mapeamento e certificação de Bibliotecas Públicas e Comunitárias, no âmbito do SNBP.
II -1. Da Diferenciação necessária entre o cadastro, a certificação e eventuais parcerias:
12. Especificamente no que tange às Bibliotecas Comunitárias, entendo necessário diferenciar o cadastramento e a certificação da celebração de parcerias.
13. Como afirmado acima, o Cadastro Nacional de Bibliotecas Públicas e Comunitárias tem por objetivo apenas e tão somente dar cumprimento à regra prevista no art. 2º, inciso IV, do Decreto nº 520, de 1992, ou seja, manter atualizado o cadastramento de todas as bibliotecas brasileiras.
14. Essa diferenciação faz-se necessária porque, nos termos da legislação, o cadastro perante o SNBP não garante, por si só, o direito às bibliotecas comunitárias de firmar parcerias com o poder público.
15. Neste sentido, destaco a regra que seguem abaixo:
Decreto nº 520, de 1992:
Art. 2º: O Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas tem os seguintes objetivos:
IV - manter atualizado o cadastramento de todas as bibliotecas brasileiras;
(...)
IX – firmar parcerias com vistas à promoção da leitura e ao desenvolvimento de bibliotecas públicas e comunitárias de uso público; (grifamos)
16. A interpretação conjunta das regras previstas no art. 2º, incisos IV e IX do Decreto nº 520, de 1992, deixa claro que: (a) no que tange ao cadastramento, a biblioteca comunitária pode ser certificada no âmbito do Cadastro Nacional de Bibliotecas públicas e comunitárias; contudo (b) para a celebração de parcerias, a biblioteca comunitária deve ser de uso público.
17. Reforçando a interpretação acima, destaco novamente o art. 5º da minuta 1869226, que deixa claro que o Cadastro Nacional de bibliotecas públicas e comunitárias tem por objetivo apenas o reconhecimento, mapeamento e certificação das bibliotecas comunitárias.
II.2 – Da análise jurídica da minuta 1869226:
18. A minuta 1869226 reveste-se de constitucionalidade de legalidade, tendo sido apresentada em consonância com as regras previstas na Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, e no Decreto nº 12.002, de 2024, que estabelecem normas para a elaboração, redação, alteração e consolidação dos atos normativos.
19. Além disso, foi redigida conforme as normas de hierarquia superior que regem a matéria, no caso o Decreto nº 520, de 1992 e o Decreto nº 11.336, de 2023.
20. E, por último, respeita a competência da Ministra da Cultura, que, nos termos do art. 1º, inciso I do Decreto nº 11.336, de 2023, é a autoridade responsável pela política nacional de cultura.
21. No dia 20 de setembro de 2024, foi realizada uma reunião desta Conjur/MinC com a equipe da SEFLI/MinC, no qual o texto da minuta foi integralmente revisado, a fim de atender aos requisitos previstos no Decreto nº 12.002, de 2024.
22. Neste reunião, chegou-se ao texto de consenso que segue em Anexo ao presente Parecer.
23. Destaco, desde já, as principais alterações realizadas na minuta original:
(a) introdução do conceito de entidades e coletivos culturais, necessário para a compreensão do conteúdo da IN;
(b) em virtude da necessidade de publicação da minuta, a área técnica optou pela desistência da instituição de um colegiado, e manutenção da certificação no âmbito da DLLB/SEFLI/MinC, que é a unidade administrativa que atualmente desempenha essa atribuição;
(c) alguns artigos foram realocados na versão, visando a lógica, concisão e coerência prevista no Decreto nº 12.002, de 2024; e
(d) durante a reunião, esta Conjur/MinC foi questionada a respeito da viabilidade de inclusão das bibliotecas comunitárias do Programa Minha Casa Minha Vida no âmbito do Cadastro ora analisado. Quanto a este ponto, destaco que foi recentemente assinado um Protocolo de Intenções com o Ministério das Cidades, cujo objeto é a futura implementação de 1.5 mil bibliotecas comunitárias no âmbito do Programa Minha Casa Minha Vida. Do ponto de vista legal, não vislumbro óbice jurídico à inclusão das Bibliotecas Comunitárias do Programa Minha Casa Minha Vida no âmbito do Cadastro ora analisado, desde que elas preencham as condições de enquadramento no conceito de biblioteca comunitária previsto no art. 4º da minuta; e
(e) desta forma, caso este seja o objetivo da área técnica, entendo que deverá ser elaborada uma Nota Técnica, na qual conste a fundamentação técnica que viabiliza o enquadramento das bibliotecas comunitárias do Programa Minha Casa Minha Vida como sendo bibliotecas comunitárias, a fim de que possam ser incluídas no conceito previsto no art. 4º da minuta; e
(f) no que tange às bibliotecas comunitárias geridas por pessoas físicas como sendo bibliotecas comunitárias, destaco que tal ponto ficou pendente de um retorno da área técnica, o que não ocorreu até a presente data. Desta forma, na elaboração da Nota Técnica acima solicitada, entendo que também deve ser apresentada a fundamentação de ordem técnica que viabilize a inclusão de bibliotecas comunitárias geridas por pessoas físicas no conceito de biblioteca comunitária previsto na minuta.
III. CONCLUSÃO
24. Ante o exposto, não vislumbro óbices de cunho jurídico na tramitação da minuta de IN que segue em Anexo ao presente Parecer, consolidada após a reunião da Conjur/MinC com a SEFLI/MinC, que ocorreu no dia 20 de setembro de 2024.
25. No ponto relativo à inclusão das bibliotecas comunitárias do Programa Minha Casa Minha Vida no âmbito do conceito de biblioteca comunitária, assim como o ponto relativo ao enquadramento de bibliotecas comunitárias geridas por pessoas físicas no conceito de bibliotecas comunitárias, entendo necessária a complementação dos autos, nos termos do item 23, alíneas “d” a “f” deste Parecer.
26. O presente processo foi analisado em regime de prioridade.
27. É o Parecer.
Brasília, 22 de outubro de 2024.
LARISSA FERNANDES NOGUEIRA DA GAMA
ADVOGADA DA UNIÃO
Coordenadora-Geral de Políticas Culturais Substituta
ANEXO
INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº XXXX, DE XX DE XX DE 2024
Estabelece normas e procedimentos para o cadastro e a certificação, pelo Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas, das Bibliotecas Públicas e Comunitárias.
A MINISTRA DE ESTADO DA CULTURA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 87, parágrafo único, inciso II, da Constituição, tendo em vista o disposto no Decreto nº 520, de 13 de maio de 1992, no Decreto nº 11.336, de 2023, e com fundamento no Processo SEI nº 01400.019874/2024-76, resolve:
Art. 1º Esta Instrução Normativa estabelece normas e procedimentos para o cadastramento e certificação das Bibliotecas Públicas e Comunitárias no Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas – SNBP, no âmbito do Ministério da Cultura – MinC.
Art. 2º O Cadastro Nacional de Bibliotecas Públicas e Comunitárias é um instrumento de reconhecimento, mapeamento e certificação de Bibliotecas Públicas e Comunitárias situadas no território nacional.
§ 1º O Cadastro Nacional de Bibliotecas Públicas e Comunitárias será operado por meio de plataforma disponibilizada pelo Serviço Gov.br, visando a integração ao Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais - SNIIC, ou de plataforma similar para divulgação das bibliotecas certificadas, com acesso online de forma pública.
Art. 3º Compete à SEFLI/MinC a criação, desenvolvimento, gestão e manutenção do Cadastro Nacional de Bibliotecas Públicas e Comunitárias.
§ 1º A SEFLI/MinC contará com o suporte tecnológico da Coordenação-Geral de Tecnologia da Informação e com apoio dos entes federados que aderirem ao SNBP.
CAPÍTULO I
CONCEITOS GERAIS
Art. 4º Para os efeitos desta Instrução Normativa, entende-se por:
I - Biblioteca Pública: equipamento de cultura criado e mantido por ente estatal, que tem por função social atender à comunidade nos seus diferentes interesses culturais, em especial pela leitura e informação, servindo para a promoção do conhecimento e trocas culturais entre os indivíduos, e atendendo a todos os públicos de forma a garantir ampla participação da população e oferta de programação de diversas manifestações culturais;
II – Biblioteca Comunitária: equipamento de cultura criado e mantido por uma iniciativa da sociedade civil, sem intervenção do poder público, vinculadas à participação comunitária e fomento da cultural local, e voltadas para a promoção da leitura, com acervo diversificado e multidisciplinar, podendo ser gerida por organizações da sociedade civil – OSC, associações culturais sem fins lucrativos, entidades ou coletivos culturais, ou pessoa física;
III – entidades culturais: pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos e de caráter cultural que desenvolva atividades relacionadas à leitura, cultura ou educação; e
IV – coletivos culturais: comunidade, grupo, rede ou movimento sociocultural, sem constituição jurídica, que desenvolva atividades relacionadas à leitura, cultura ou educação.
CAPÍTULO II
DO CADASTRO NACIONAL DE BIBLIOTECAS PÚBLICAS E COMUNITÁRIAS
Art. 5º Poderão ser cadastradas no Cadastro Nacional de Bibliotecas Públicas e Comunitárias as Bibliotecas Públicas e as Bibliotecas Comunitárias.
Art. 6º Não serão cadastrados no Cadastro Nacional de Bibliotecas Públicas e Comunitárias:
I - órgãos e entidades públicas e privadas qualificadas como instituições de ensino;
II - organizações com fins lucrativos;
III - fundações, sociedades e associações de apoio a instituições públicas;
IV - fundações e institutos criados ou mantidos por empresas ou grupos de empresas;
V - entidades paraestatais integrantes do "Sistema S" (SESC, SENAC, SESI, SENAI, SEST, SENAT, SEBRAE, SENAR e outros);
VI - serviços bibliotecários itinerantes; ou
VII - salas de leitura localizadas em instituição de privação de liberdade ou sistema socioeducativo.
Art. 7º A análise da documentação necessária para a certificação será realizada pela Diretoria de Livro, Leitura, Literatura e Bibliotecas – DLLLB/SEFLI/MinC.
CAPÍTULO III
DO FLUXO PARA A CERTIFICAÇÃO NO CADASTRO NACIONAL DE BIBLIOTECAS PÚBLICAS E COMUNITÁRIAS
Art. 8º O sistema de certificação funcionará por meio de seleção contínua, com inscrições permanentemente abertas, e obedecerá ao seguinte fluxo:
I - solicitação de certificação no sistema da Plataforma de Serviços do GOV.BR, sendo obrigatória a apresentação das seguintes informações:
a) para certificação como Biblioteca Pública:
1. Formulário eletrônico preenchido, contendo o endereço completo, inclusive com CEP; informações sobre estrutura física; equipamentos; acervo de livros; serviços prestados e equipe da biblioteca;
2. Documento de criação da Biblioteca, podendo ser a lei de criação da Biblioteca, ato normativo com a estrutura de governo ou atestado oficial de atuação com assinatura e matrícula do responsável, nos termos do Anexo I a esta Instrução Normativa;
3. Documento de apresentação da Biblioteca, por meio de portfólio com informações sobre a estrutura, gestão e ações culturais promovidas pela biblioteca;
4. Documento de designação do responsável pela Biblioteca, podendo ser a portaria de nomeação ou documento oficial que ateste o profissional responsável;
5. Documentação oficial que ateste a entidade à qual a Biblioteca está vinculada, podendo ser a Secretaria de Cultura, a Secretaria de Educação ou Fundação Cultural, entre outros, ou, ainda, o Comprovante de Inscrição e Situação Cadastral do CNPJ do ente público;
6. Relação nominal da equipe que trabalha na biblioteca, com a identificação da função de todos os profissionais.
b) para certificação como Biblioteca Comunitária:
1. Formulário eletrônico preenchido, contendo o endereço completo, inclusive com CEP; informações sobre estrutura física; equipamentos; acervo de livros; serviços prestados; e equipe da biblioteca;
2. Documento de apresentação da Biblioteca, por meio de portfólio com informações sobre a estrutura, gestão e ações culturais promovidas pela biblioteca;
3. Relação nominal dos profissionais que atuam na biblioteca, com a devida função dos profissionais;
4. Documento de criação da Biblioteca, se houver, com assinatura do representante legal;
5. No caso de biblioteca comunitária gerida por OSC, associação cultural sem fins lucrativos ou entidade cultural: Estatuto social, Ata de posse da Diretoria e cópia do CNPJ;
6. No caso de biblioteca comunitária gerida por coletivo cultural: Carta de Autorização de Representante do Coletivo, nos termos do Anexo III a esta Instrução Normativa;
7. Bibliotecas comunitárias geridas por pessoas físicas: carta de reconhecimento emitida pelo respectivo Sistema Estadual de Bibliotecas Públicas, nos termos do Anexo II a esta Instrução Normativa.
Parágrafo único. Para fins da certificação, o coletivo cultural será representado por pessoa física, brasileira nata, equiparada ou naturalizada, maior de 18 (dezoito) anos, devendo ser comprovado o conhecimento prévio e autorização expressa dos membros do respectivo coletivo cultural por meio da assinatura da Carta de Autorização de Representante do Coletivo, nos termos do Anexo III a esta Instrução Normativa.
Art. 9º A certificação para as Bibliotecas Comunitárias será concedida com base nos seguintes critérios, alinhados às diretrizes do SNBP:
I - enquadramento no art. 4º, inciso II desta Instrução Normativa;
II - comprovar atuação nos 2 (dois) anos anteriores ao pedido de certificação;
III - desenvolver atividades relacionadas à leitura, cultura ou educação, que poderão ser comprovadas por meio de portfólio com fotos, material gráfico de eventos, publicações impressas e em meios eletrônicos e outros materiais comprobatórios; e
IV – no caso de coletivos culturais, comprovar o apoio, por meio de carta de reconhecimento do Sistema Estadual de Bibliotecas Públicas, devidamente assinada de forma manuscrita ou por meio de assinatura digital, nos termos do Anexo III a esta Instrução Normativa.
Art. 10. Os Sistemas Estaduais ou Distrital de Bibliotecas Públicas serão previamente notificados, para ciência e anuência das respectivas certificações.
Parágrafo único. Os Sistemas Estaduais ou Distrital de Bibliotecas Públicas deverão informar qualquer alteração nos contatos de seus Coordenadores Estaduais de Bibliotecas Públicas junto ao SNBP.
Art. 11. A DLLLB/SEFLI/MinC fará a conferência da solicitação apresentada, e concederá a certificação, caso apresentada toda a documentação exigida no art. 8º desta Instrução Normativa.
§ 1º As Bibliotecas Públicas e Comunitárias que não atendam aos requisitos exigidos para certificação serão notificadas para reapresentação das informações por meio de diligência específica via sistema, e terão o prazo de 10 (dez) dias contado da notificação para complementar a informação solicitada; caso contrário, serão excluídas e seus solicitantes serão notificados da decisão.
§ 2º A qualquer tempo pode ser reapresentado novo pedido de cadastramento.
§ 3º O sistema de cadastro eletrônico permitirá a inclusão de documentos em formato PDF, podendo ser incluídos mais de um documento na plataforma.
Art. 12. As Bibliotecas Públicas e Bibliotecas Comunitárias certificadas passarão a integrar o Cadastro Nacional de Bibliotecas Públicas e Comunitárias.
Art. 13. A certificação como Biblioteca Pública ou Biblioteca Comunitária será mantida por prazo indeterminado, salvo nas hipóteses previstas nos arts. 16 e 17 desta Instrução Normativa.
Art. 14. As Bibliotecas Públicas e Comunitárias deverão manter seus dados cadastrais atualizados.
Art. 15. A SEFLI/MinC fará chamada anual aos certificados, para atualização das informações cadastrais.
§ 1º Os certificados que não responderem ao chamado anual no prazo estabelecido receberão notificação de advertência e terão 90 (noventa) dias contado da notificação para resposta, sob pena de suspensão da certificação até a regularização da situação.
§ 2º A atualização do cadastro será realizada com o número de cadastro da biblioteca gerado a partir da primeira certificação no sistema eletrônico dos Serviços do Gov.br.
Art. 16. As Bibliotecas Públicas ou Comunitárias poderão ter suas certificações canceladas, a qualquer tempo, por meio de solicitação no sistema da Plataforma de Serviços do GOV.BR.
Art. 17. As Bibliotecas Públicas ou Comunitárias terão suas certificações canceladas, a qualquer tempo, nas seguintes hipóteses:
I – comprovação de que a certificada contrariou algum dispositivo desta Instrução Normativa; ou
III – constatação de falsidade em qualquer documento ou informação apresentada pela certificada.
Art. 18. Caso cancelada a certificação concedida, os instrumentos de transferência voluntária dela decorrentes serão rescindidos, respeitados os atos jurídicos perfeitos.
Art. 19. Eventuais denúncias poderão ser apresentadas diretamente à Ouvidoria do MinC.
Art. 20. Esta Instrução Normativa entra em vigor na data de sua publicação.
MARGARETH MENEZES DA PURIFICAÇÃO COSTA
[1] Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:
I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;
(...)
V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;
[2] A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400019874202476 e da chave de acesso f047998f