ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 00380/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.026741/2024-56

INTERESSADOS: COREG/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

EMENTA: I - Direito Administrativo. Exame de minuta de portaria que delega à Corregedoria do Ministério da Cultura a competência para instaurar o Processo Administrativo de Responsabilização. II - Análise dos elementos do ato administrativo: competência, finalidade, motivo, objeto e forma. III - Parecer favorável, com recomendações.

Trata-se de processo administrativo encaminhado à esta Consultoria, por meio do Ofício nº 4918/2024/GM/MinC (SEI nº 1972874) para análise de minuta de Portaria, cujo objetivo é delegar a competência para instaurar o Processo Administrativo de Responsabilização, nos termos do artigo 8º, §1º, da Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, e do artigo 4º, parágrafo único, do Decreto nº 11.129, de 11 de julho de 2022.

A proposta ora em análise consiste basicamente em:

É o breve relatório. Passo à análise.

A presente análise se dá com fundamento no art. 11 da Lei Complementar no 73/93, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária, nos termos dos Enunciados de Boa Prática Consultiva AGU nº 7.

Assim, cumpre esclarecer que não compete a esta Consultoria Jurídica a análise do mérito administrativo do ato normativo que se pretende aprovar, cabendo à autoridade administrativa competente sopesar a conveniência e/ou oportunidade na edição do mencionado ato. Às consultorias jurídicas compete apenas a aferição do aspecto jurídico-legal das minutas cuja análise lhe são submetidas.

II.A Da legislação aplicável e do fundamento da norma

A consulta em tela refere-se a minuta de Portaria que delega a competência à Corregedoria do Ministério da Cultura para instaurar o Processo Administrativo de Responsabilização, figura criada pela Lei Anticorrupção (Lei n. 12.846/2013) para responsabilizar pessoas jurídicas que, em suma, se portam de maneira inidônea no trato com a Administração Pública

A  Lei Anticorrupção (Lei n. 12.846/2013) prevê que:

Art. 27. A autoridade competente que, tendo conhecimento das infrações previstas nesta Lei, não adotar providências para a apuração dos fatos será responsabilizada penal, civil e administrativamente nos termos da legislação específica aplicável.

Neste sentido, de acordo com o art. 3º Decreto n. 11.129/2022 e o art. 10º, inciso VI do Decreto n. 11.336/2023, o juízo de admissibilidade - fase anterior à instauração do PAR - é conduzido pela Corregedoria.

Já a competência para instaurar o PAR dentro do Ministério da Cultura é da Ministra de Estado da Cultura, veja-se:

Lei n. 12.846/2013:

Art. 8º A instauração e o julgamento de processo administrativo para apuração da responsabilidade de pessoa jurídica cabem à autoridade máxima de cada órgão ou entidade dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, que agirá de ofício ou mediante provocação, observados o contraditório e a ampla defesa.

§ 1º A competência para a instauração e o julgamento do processo administrativo de apuração de responsabilidade da pessoa jurídica poderá ser delegada, vedada a subdelegação. (grifou-se)

Decreto n. 11.129/2022:

Art. 4º  A competência para a instauração e para o julgamento do PAR é da autoridade máxima da entidade em face da qual foi praticado o ato lesivo ou, em caso de órgão da administração pública federal direta, do respectivo Ministro de Estado.

Parágrafo único.  A competência de que trata o caput será exercida de ofício ou mediante provocação e poderá ser delegada, vedada a subdelegação.

No tocante à fundamentação (motivação e finalidade) para a edição do ato tem-se que a Administração apresentou o Ofício nº 191/2024/COREG/GM/MinC (SEI nº 1967648), Corregedoria do Ministério da Cultura, da qual se destaca o seguinte excerto:

Atualmente tramitam nesta Corregedoria duas investigações preliminares e quatro PAR, razão pela qual, com alguma frequência temos acionado esse Gabinete para publicar portarias alterando a composição das comissões processantes e/ou prorrogando o prazo dos trabalhos.

Destaco também que esta Corregedoria está passando por mudanças no seu quadro funcional, o que tem provocado ajustes extras nas comissões e nos trabalhos.

Como destacado, a legislação prevê a possibilidade de que a Ministra de Estado da Cultura delegue a competência para instaurar o PAR.

Em função disso e visando simplificar e otimizar os trabalhos e o processo decisório, submeto à apreciação a Minuta de Portaria SEI n. 1967570, a qual delega para esta Corregedoria a competência para instaurar o PAR e, destaco, apenas para instaurar o PAR, mantendo a competência de julgar e aplicar sanções à Ministra de Estado.

Ressalto, como já afirmado, que a instauração do PAR é ato vinculado que deve ser praticado pela Ministra diante da identificação de indícios de autoria e materialidade da prática dos atos lesivos descritos no art. 5º da Lei Anticorrupção.

Destaco também que a delegação proposta diminuirá o risco administrativo a que se expõe a Exma. Ministra de Estado no exercício corriqueiro de suas funções, visto que esta Corregedoria é quem responderá por eventuais falhas na apuração/instauração.

Deste modo, a finalidade do presente ato administrativo é evidenciada pela satisfação do interesse público, notadamente para que seja dada maior celeridade às atividades administrativas deste Ministério, num contexto de efetivar medidas desburocratizantes.

O Decreto n° 12.002, de 22 de abril de 2024, estabelece as seguintes espécies de atos normativos inferiores a decreto:

Art. 9º  Os atos normativos inferiores a decreto serão editados sob a denominação de:

I - instruções normativas e portarias - atos normativos editados por uma ou mais autoridades singulares; e

II - resoluções - atos normativos editados por colegiados.

No caso dos autos, como afirmado, pretende-se a delegação de competência, com ato normativo editado pela Ministra de Estado da Cultura.

Sobre a espécie do ato normativo, a partir do art. 9°, do Decreto n° 12.002/24, verifica-se que poderia ser adotada a modalidade "instrução normativa" ou "portaria", pois o Decreto regulamentador não fez diferenciação entre as duas, de modo que cabe a cada Ministério fazer a escolha a partir daquela que mais se adequa à sua realidade.

No caso em tela, optou-se pela espécie Portaria, não havendo objeções.

Sobre a competência, não há dúvida de que a Ministra de Estado é autoridade competente para disciplinar a matéria, no âmbito do Ministério da Cultura. Isso porque as Portarias têm por fundamento o poder hierárquico, podendo ser expedidas por qualquer chefe de órgãos, repartições e serviços, desde que nos limites de sua competência.

Ademais, sua competência extrai-se diretamente do texto constitucional (art. 87, parágrafo único, incisos I, II e IV), a saber:

No que se refere ao propósito da administração, verifica-se que o Ofício nº 191/2024/COREG/GM/MinC (SEI nº 1967648), informa que a delegação pretendida visa simplificar e otimizar os trabalhos e o processo decisório, entende-se assim que se encontra justificada a necessidade da norma e o propósito da Administração ao editar o referido instrumento normativo, abstraindo-se o conteúdo de mérito analisado pelo órgão técnico competente, não sujeito ao crivo desta Consultoria Jurídica.

Quanto aos aspectos materiais da proposta, o Ofício nº 191/2024/COREG/GM/MinC (SEI nº 1967648) explicou a importância de dar mais celeridade e diminuir o risco administrativo a que se expõe a Exma. Ministra de Estado no exercício corriqueiro de suas funções, por meio da delegação de competência à Corregedoria do Ministério da Cultura para instaurar o Processo Administrativo de Responsabilização.

Com efeito, a proposta em tela trata de questão de mérito administrativo que não cabe a esta Consultoria Jurídica avaliar, salvo quanto à coerência e adesão ao ordenamento jurídico vigente sobre a matéria correlata.

Passe-se à análise.

O art. 1° se refere ao objeto do ato, veja-se:

Art. 1º Delegar à Corregedoria do Ministério da Cultura a competência para instaurar o Processo Administrativo de Responsabilização (PAR) nos termos do parágrafo primeiro do artigo 8º da Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, e do parágrafo único do artigo 4º do Decreto nº 11.129, de 11 de julho de 2022.

Ressalte-se, por oportuno, que os artigos 11 e 12 do Decreto-Lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967, permitem ao Ministro de Estado delegar competência para outras autoridades, desde que se indique com precisão a autoridade delegante, a autoridade delegada e as atribuições objeto de delegação. Verbis:

Art. 11. A delegação de competência será utilizada como instrumento de descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender.

Art . 12 . É facultado ao Presidente da República, aos Ministros de Estado e, em geral, às autoridades da Administração Federal delegar competência para a prática de atos administrativos, conforme se dispuser em regulamento.

Parágrafo único. O ato de delegação indicará com precisão a autoridade delegante, a autoridade delegada e as atribuições objeto de delegação. (grifos)

Ademais, a delegação do exercício de uma competência encontra respaldo legal na Lei n° 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Cabe aqui explicitar que, nos termos do art. 12 da mencionada Lei, um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.

Nesse diapasão, não se vislumbra qualquer impedimento legal para a delegação do exercício da competência pleiteada, que foi especialmente indicada nos termos do art. 12, parágrafo único do Decreto-Lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967. Há de se esclarecer, complementarmente, que a delegação de competência para um órgão ou autoridade subordinada trata-se de uma ordem, portanto, é irrecusável.

Especificando ainda mais a questão da delegação, a Instrução Normativa CGU nº 13/2019, posteriormente modificada pela Instrução Normativa CGU nº 15/2020, dispõe sobre a possibilidade de delegação das competências para instauração e julgamento de PAR à Corregedoria ou ao Secretário-Executivo. Veja-se:

CAPÍTULO II

DA COMPETÊNCIA PARA INSTAURAR, AVOCAR E JULGAR

Art. 4º A competência para instaurar e julgar o Processo Administrativo de Responsabilização - PAR é da autoridade máxima de cada órgão ou entidade do Poder Executivo federal em face do qual foi praticado o ato lesivo, cabendo:

I - ao respectivo Ministro de Estado, no caso de órgão integrante da Administração Direta; e

II - ao respectivo Presidente, Diretor-Presidente, Diretor-Geral, Reitor ou autoridade equivalente, no caso de entidade compreendida na Administração Indireta.

§ 1º A competência de que trata o caput será exercida de ofício ou mediante provocação e poderá ser delegada, vedada a subdelegação:

a) à corregedoria ou, na inexistência desta, às unidades diretamente responsáveis pelas atividades de correição; ou

b) ao Secretário-Executivo do Ministério ou, no caso de órgão ou entidade compreendida na Administração Indireta, à autoridade equivalente.

(...) (grifos)

No âmbito deste Ministério, as competências para instauração e julgamento de PAR até a presente data não foram delegadas, ainda permanecendo com à Ministra de Estado. Portanto, não há óbices à tal possibilidade.

Apenas para dar clareza e precisão ao art. 1°, ao invés de indicar a delegação à unidade Corregedoria, sugere-se que a delegação seja à própria chefia da Corregedoria, ou seja, ao Corregedor.

O art. 2° da Portaria, ora analisada, estabelece que: A delegação de competência abrange a eventual alteração da composição da Comissão Processante e a prorrogação do prazo para conclusão dos trabalhos, observadas as disposições legais aplicáveis. Não havendo entraves quanto a sua redação.

​As comissões estão previstas no art. 10, da Lei n° 12.846/2013, o qual dispõe que:

Art. 10. O processo administrativo para apuração da responsabilidade de pessoa jurídica será conduzido por comissão designada pela autoridade instauradora e composta por 2 (dois) ou mais servidores estáveis.

§ 1º O ente público, por meio do seu órgão de representação judicial, ou equivalente, a pedido da comissão a que se refere o caput , poderá requerer as medidas judiciais necessárias para a investigação e o processamento das infrações, inclusive de busca e apreensão.

§ 2º A comissão poderá, cautelarmente, propor à autoridade instauradora que suspenda os efeitos do ato ou processo objeto da investigação.

§ 3º A comissão deverá concluir o processo no prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da data da publicação do ato que a instituir e, ao final, apresentar relatórios sobre os fatos apurados e eventual responsabilidade da pessoa jurídica, sugerindo de forma motivada as sanções a serem aplicadas.

§ 4º O prazo previsto no § 3º poderá ser prorrogado, mediante ato fundamentado da autoridade instauradora.  (grifos)

Da mesma forma, prevê o art. 3°, do Decreto n° 11.129/2022:

Art. 3º  O titular da corregedoria da entidade ou da unidade competente, ao tomar ciência da possível ocorrência de ato lesivo à administração pública federal, em sede de juízo de admissibilidade e mediante despacho fundamentado, decidirá:

(...)

§ 2º  A investigação preliminar será conduzida diretamente pela corregedoria da entidade ou unidade competente, na forma estabelecida em regulamento, ou por comissão composta por dois ou mais membros, designados entre servidores efetivos ou empregados públicos.

(...)

§ 4º  O prazo para a conclusão da investigação preliminar não excederá cento e oitenta dias, admitida a prorrogação, mediante ato da autoridade a que se refere o caput.

(...) (grifos)

​Portanto, percebe-se que é a autoridade instituidora do PAR que designa a Comissão Processante, bem como que prorroga o prazo de conclusão do processo. Logo, o art. 2° da minuta está em consonância com a legislação que rege o tema, podendo a autoridade instauradora alterar eventualmente a composição da Comissão e estender o tempo de funcionamento do colegiado.​

Sugere-se apenas aperfeiçoamento da redação nos seguintes termos:

Art. 2º A delegação de competência prevista no art. 1° abrange a eventual alteração da composição da Comissão Processante e a prorrogação do prazo para conclusão dos trabalhos do colegiado, nos termos do art. 10, da Lei n° 12.846, de 1° de agosto de 2013, e do​ art. 3°, do Decreto n° 11.129, de 11 de julho de 2022.

O artigo 3° prevê, expressamente, que a delegação não abrange a competência de julgar o PAR e de aplicar sanções, atendendo ao disposto no art. 13 da lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que dispõe que não podem ser objeto de delegação: I - a edição de atos de caráter normativo; II - a decisão de recursos administrativos; III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

Embora não seja necessária tal disposição, considerando que a redação do art. 1° é expresso em prever a delegação apenas da instauração, não verifico óbices jurídicos em manter o dispositivo. Apenas sugiro a seguinte redação:

Art. 3º A delegação prevista no art. 1° não abrange as competências de julgar o Processo Administrativo de Responsabilização- PAR e de aplicar sanções, se for o caso.

​

Por fim, o art. 4º dispõe que a Portaria entrará em vigor na data de sua publicação, não havendo óbice neste sentido.

Quanto aos aspectos estritamente formais contidos na minuta, insta ponderar que a eles se aplicam o Decreto n. 12.002/2024, que estabelece normas para elaboração, redação, alteração, revisão e consolidação de atos normativos.

A este respeito, destaco que a numeração da presente Portaria deve ser estabelecida em continuidade à série anteriormente iniciada, tendo em vista o disposto no Decreto n. 12.002/2024, no art. 22.

No que diz respeito à epígrafe, determina o art. 4°, §1° e art. 12, XXVI , ambos do Decreto n° 12.002/2024:

A epígrafe contida no documento em análise está em consonância com o Decreto, exceto pela necessidade da troca do ponto pelo indicador ordinal para indicar a numeração da Portaria, veja-se "PORTARIA MINC Nº xxxx, de xx de xxx de 2024".

Sobre a ementa, dispõe o art. 5° que deverá expressar, de modo conciso, o objeto do ato normativo. Nota-se sua ausência no texto atual. Sugere-se a seguinte redação: "Dispõe sobre delegação de competência ao Corregedor do Ministério da Cultura para instauração de Processo Administrativo de Responsabilização (PAR)".

A respeito do preâmbulo, foi apresentado o seguinte texto:

A MINISTRA DE ESTADO DA CULTURA, no uso das atribuições que lhe foram conferidas pelo artigo 8º da Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, e pelo artigo 4º do Decreto nº 11.129, de 11 de julho de 2022, resolve:

O art. 4°, I, 'c', do Decreto n° 12.002/24, exige como requisitos: 1. a autoria; 2. o fundamento de validade, nas medidas provisórias, nos decretos e nos atos normativos inferiores a decreto; e 3. a ordem de execução, nos decretos e nos atos normativos inferiores a decreto. Neste sentido, sugere-se a seguinte redação para prever a atribuição conferida pela Constituição Federal e demais legislações aplicáveis ao caso:

A MINISTRA DE ESTADO DA CULTURA, no uso da atribuição prevista no art. 87, parágrafo único, incisos II e IV, da Constituição, e considerando o disposto nos arts. 12 a 14 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, bem como o contido ​no artigo 8º da Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, no artigo 4º do Decreto nº 11.129, de 11 de julho de 2022, e no Decreto nº 11.336, de 1º de janeiro de 2023, resolve:

No que tange à redação do artigo 1º, há necessidade de adequação ao art. 11, do Decreto n° 12.002/24: a) alterar as remissões para se adequarem ao disposto no art. 11, II, 'l', 5: grafar as remissões aos dispositivos de outros artigos da seguinte forma: “art. 1º, caput, inciso I, alínea ‘a’”; b) utilizar a abreviação na forma do art. art. 11, II, f), 7; c) adequação ao §5° que proíbe que seja iniciado com verbo no infinitivo impessoal, sugerindo-se o seguinte:

Art. 1º Fica delegada ao Corregedor do Ministério da Cultura a competência para instaurar o Processo Administrativo de Responsabilização—PAR, nos termos do artigo 8º, §1º, da Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, e do artigo 4º, parágrafo único, do Decreto nº 11.129, de 11 de julho de 2022.

Ademais, acerca da data de entrada em vigor, o art. 4º da Portaria previu que será na data da publicação, não se aplicando, portanto, o art. 17 do Decreto n. 12.002/2024.

Por fim, a minuta está em conformidade com as regras encartadas pela Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina art. 59, parágrafo único, da Constituição.

Diante do exposto, e sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade na criação de mecanismos institucionais, não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, opina-se pela inexistência de óbices jurídico-formais na minuta de Portaria que delega à Corregedoria a competência para instaurar o Processo Administrativo de Responsabilização,  desde que observado o disposto no presente Parecer, principalmente os parágrafos 28, 33, 35, 40, 41, 43, 44.

Destaca-se que, conforme Enunciado no 05, do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU, “ao órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas”. Assim, não é necessário o retorno dos autos a esta Consultoria, salvo se subsistir dúvida de cunho jurídico.

Isto posto, submeto o presente Parecer à consideração superior, sugerindo que os autos sejam encaminhados ao Gabinete da Secretaria-Executiva, para as providências cabíveis.

À consideração superior.

Brasília, 01 de novembro de 2024.

FERNANDA DE OLIVEIRA SILVA

Estagiária de Pós-Graduação

LORENA DE FÁTIMA SOUSAARAÚJO NARCIZO

Procuradora da Fazenda Nacional

Consultora Jurídica Substituta junto ao Ministério da Cultura

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