ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 386/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

PROCESSO: 01400.025434/2024-58

ORIGEM: GABINETE DA SECRETARIA-EXECUTIVA

ASSUNTOS: MINUTA DE DECRETO PRESIDENCIAL

EMENTA: MINUTA DE DECRETO. PROGRAMA ROTAS NEGRAS. FOMENTO DO AFROTURISMO. DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO DAS COMUNIDADES NEGRAS. VALORIZAÇÃO DA CULTURA AFRO-BRASILEIRA. COMPETÊNCIA DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA. ART. 84, VI "A" DA CONSTITUIÇÃO. PELA REGULARIDADE DA PROPOSTA.

I - RELATÓRIO

Trata-se de processo administrativo encaminhado a esta Consultoria Jurídica por meio do Ofício nº 5673/2024/GSE/GM/MinC (1981343), que enviou o Ofício Circular SEI nº 177/2024/MIR (1982689) da Secretaria-Executiva do Ministério da Igualdade Racial, anexado aos seguintes documentos, referentes ao Programa Rotas Negras, voltado para o fortalecimento do afroturismo no Brasil: Parecer de Mérito Nº 10/2024/MIR (1982692); Minuta de Exposição de Motivos (1982695); Minuta de Proposta de Decreto (1982703); e Parecer Conjur (1982706).

Consoante previsto no Ofício Circular, o Programa Rotas Negras visa promover o Afroturismo no Brasil, alinhando o desenvolvimento turístico à promoção da Igualdade Racial e buscando valorizar a cultura afro-brasileira, promover o desenvolvimento econômico sustentável, combater o racismo e fortalecer a identidade cultural afro-brasileira em sua diversidade.

Assim, o Ministério da Igualdade Racial solicita o envio de eventuais contribuições e sugestões em relação ao conteúdo da minuta de decreto até o dia 31 de outubro de 2024, às 12h , para que seja possível atender a demanda de prazo acordado com a Secretaria de Assuntos Jurídicos - SAJ da Casa Civil.

Além do encaminhamento a esta Consultoria Jurídica, o Gabinete da Secretaria Executiva encaminhou os autos à Chefe da Assessoria de Participação Social e Diversidade e ao Chefe de Gabinete da Ministra, não havendo, até o momento, parecer de mérito juntado aos autos.

É o breve relatório. Passo à análise.

II - DA ANÁLISE JURÍDICA

Preliminarmente, cumpre ressaltar que o exame desta Consultoria Jurídica se dará nos termos da alínea “a”, do inciso VI, do artigo 11 da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se ao âmbito da competência institucional deste Órgão Consultivo, delimitada em lei, análises que importem considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária.

Neste sentido, o enunciado da Boa Prática Consultiva – BPC nº 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU, determina que “O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.

Dessa forma, não será objeto da presente manifestação a conveniência e oportunidade da estratégia, instrumentos e formatação escolhida para implementação da política pública objeto do ato normativo analisado.

Trata-se de Minuta de Proposta de Decreto (1982703) com a seguinte ementa: Institui o Programa Rotas Negras com o objetivo de fomentar o Afroturismo no Brasil, promover o desenvolvimento econômico das comunidades negras e valorizar a cultura afro-brasileira no cenário nacional e internacional.

Inicialmente, registra-se que a competência do Presidente da República para a edição do ato normativo em análise encontra fundamento no art. 84, inciso VI, alínea "a", da Constituição de 1988, cujo teor é o seguinte:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

(...)

VI - dispor, mediante decreto, sobre:

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;

(...)

No caso dos autos, verifica-se a proposta de criação de política pública no âmbito do Ministério da Igualdade Racial, do Ministério do Turismo, do Ministério da Cultura e do Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços, assim como o Art. 6°, parágrafo único, da minuta proposta, prevê que as despesas serão custeadas pelas dotações definidas nas leis orçamentárias, não havendo, assim, criação de nova despesa.

Quanto ao fundamento legal para a política pública objeto do ato normativo, percebe-se que ela encontra ressonância no objetivo fundamental da República Federativa do Brasil de promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação, previsto no Art. 3º, inciso IV, da Constituição.

Da mesma forma, a Constituição Federal assevera em seu artigo 215 que o Estado brasileiro garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, devendo  o Poder Público apoiar e incentivar a valorização e a difusão das manifestações culturais.

Já o texto do art. 216, CF/88, confere tutela jurídica ao patrimônio cultural material e imaterial afetos à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira.

No que tange ao Estatuto da Igualdade Racial, instituído pela Lei nº 12.288, de 20 de julho de 2010, importa destacar a previsão legal atinente à tutela da cultura afro-brasileira no seguintes termos:

Art. 17. O poder público garantirá o reconhecimento das sociedades negras, clubes e outras formas de manifestação coletiva da população negra, com trajetória histórica comprovada, como patrimônio histórico e cultural, nos termos dos arts. 215 e 216 da Constituição Federal.

Art. 18. É assegurado aos remanescentes das comunidades dos quilombos o direito à preservação de seus usos, costumes, tradições e manifestos religiosos, sob a proteção do Estado.

Parágrafo único. A preservação dos documentos e dos sítios detentores de reminiscências históricas dos antigos quilombos, tombados nos termos do § 5º o do art. 216 da Constituição Federal, receberá especial atenção do poder público.

Registre-se, outrossim, que os objetivos do Decreto quanto ao fomento do Afroturismo e a promoção do desenvolvimento socioeconômico das comunidades negras estão em consonância com as determinações do art. 41 do Estatuto, in verbis:

Art. 41. As ações de emprego e renda, promovidas por meio de financiamento para constituição e ampliação de pequenas e médias empresas e de programas de geração de renda, contemplarão o estímulo à promoção de empresários negros.

Parágrafo único. O poder público estimulará as atividades voltadas ao turismo étnico com enfoque nos locais, monumentos e cidades que retratem a cultura, os usos e os costumes da população negra.

(Grifo nosso).

Em caráter residual, na Lei nº 12.288/10, é prevista a adoção de outras medidas pelos entes federativos em evidência à população negra brasileira:

Art. 58. As medidas instituídas nesta Lei não excluem outras em prol da população negra que tenham sido ou venham a ser adotadas no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios.

Ainda, o fundamento de validade do Programa Rotas Negras também advém do cumprimento do Decreto nº 11.914, de 7 de fevereiro de 2024, que institui o Grupo de Trabalho Interinstitucional - GTI, com a finalidade de elaborar a proposta do Programa Rotas Negras com vistas a fomentar o turismo voltado à cultura afro-brasileira e contribuir para a promoção da igualdade racial. Trata-se, portanto, de cumprimento de determinação normativa originária do Chefe do Poder Executivo Federal.

Parte-se então, à análise da minuta proposta.

Adentrando ao teor da minuta proposta, tem-se que o art. 1º trata do objeto do ato normativo, em adequada aplicação das regras de legística.

Os Arts. 2º e 3º tratam das diretrizes e dos objetivos do Afroturismo e da Política Pública atinente ao Programa Rotas Negras, tratando essencialmente de questão de caráter técnico/político, não se vislumbrando impedimento jurídico no texto proposto.

Sugiro apenas analisar o cabimento de transferir o parágrafo único do art. 2° para o art. 1°, uma vez que o texto do caput do art. 1° já menciona a expressão "Afroturismo", parecendo ser mais adequado trazer essa definição para o artigo inicial da minuta.

O Art. 4º estabelece os eixos estratégicos do Programa Rotas Negras, igualmente tratando essencialmente de questão de caráter técnico/político, cabendo ao gestor demonstrar a sua adequação para os objetivos da política pública e para a concretização do interesse público. 

O Art. 5° prevê que o Comitê Gestor do Programa será instituído pelas autoridades máximas dos Ministérios da Igualdade Racial, do Turismo, da Cultura e do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços, com a previsão, nos incisos, de alguns temas a serem abordados no ato normativo futuro.

Sugiro tão somente avaliar a possibilidade de inclusão de termo que demonstre se tratar de rol exemplificativo, como:

Art. 5º Ato conjunto da Ministra de Estado da Igualdade Racial, Ministro de Estado do Turismo, Ministra de Estado da Cultura e Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços instituirá Comitê Gestor do Programa Rotas Negras e disporá, no mínimo, sobre:

(...)

Ressalto que, nesse momento, não se faz necessária a observância ao disposto nos arts. 35 a 38 do Decreto nº 12.202/24, que instituem diligências para a criação de Colegiado, por haver, na minuta sob análise, mera autorização para posterior instituição do Comitê Gestor do Programa Rotas Negras. 

Tratando do Comitê Gestor, o art. 7° dispõe que tal colegiado deverá ser constituído no prazo de, até 30 dias, a contar da publicação do Decreto.

Ocorre que, antes de ser constituído, ou seja, antes de iniciar as atividades do Comitê, o colegiado precisa ser instituído por ato conjunto previsto no art. 5°. Assim, do modo como está escrito, entende-se que em 30 dias, será assinada a portaria interministerial de instituição do Comitê e também serão iniciados os trabalhos do grupo. Recomendo avaliar se tal prazo será suficiente para elaborar e tornar vigente ato normativo a ser assinado por quatro ministras/os e, ainda, designar todos os representantes do Comitê Gestor e os demais trâmites.

A título de sugestão para avaliação técnica, pode ser mais factível que o Comitê seja constituído em 30 dias após a sua instituição (por ato conjunto), seguindo a redação abaixo, a título exemplificativo:

Art. 7º. O Comitê Gestor do Programa Rotas Negras de que trata o art. 5º deverá ser constituído no prazo de até 30 (dias) dias, a contar da data de publicação do ato conjunto que instituirá o colegiado.

O art. 8°, por sua vez, prevê que, enquanto não regulamentado o Comitê Gestor, a Ministra de Estado da Igualdade Racial coordenará interinamente as ações de implementação do Programa Rotas Negras, em articulação com os demais órgãos competentes, podendo delegar tais atribuições.

Quanto a esse dispositivo, recomendo deixar explícito a quem a Ministra poderá delegar tais atribuições: à Secretaria-Executiva do próprio MIR, às demais autoridades máximas que compõem o Comitê Gestor, etc. Ademais, sugiro incluir que a delegação se dará em ato próprio, a exemplo da seguinte redação:

Art. 8º. Enquanto não regulamentado o Comitê Gestor pelo ato conjunto referido no artigo 5º, a Ministra de Estado da Igualdade Racial coordenará interinamente as ações de implementação do Programa Rotas Negras, em articulação com os demais órgãos competentes, podendo delegar, em ato próprio, tais atribuições às xxxxxxxxxxxxxxx.

Dando prosseguimento, o caput do Art. 6° versa sobre as possibilidades de financiamento da execução do Programa, enquanto seu parágrafo único trata da implementação por meio de dotações orçamentárias da União, que será a regra.

Assim, sugiro que o parágrafo único seja transformado em artigo próprio, tendo em vista que será o financiamento principal do Programa, bem como sugiro incluir a expressão "de acordo com regulamentação específica" no inciso I, conforme redação sugerida abaixo:

Art. 6º A execução do Programa Rotas Negras poderá ser custeada por meio de:

I - investimento privado, de acordo com regulamentação específica;

II - linhas de crédito específicas disponibilizadas por Bancos Públicos e privados;

III - recursos orçamentários federais, estaduais, distrital e municipais; e

IV - cooperação internacional e apoio de organismos multilaterais.

Art. 7° As despesas com a execução das ações do Programa Rotas Negras serão custeadas por dotações orçamentárias da União consignadas anualmente nos orçamentos dos órgãos e das entidades participantes, observados os limites de movimentação, de empenho e de pagamento estabelecidos.

Quanto às correções de ordem gramatical, sugerem-se os ajustes abaixo:

Art. 3°....................................................................

III - incentivar a adesão de Estados, Distrito Federal e Municípios ao Sistema Nacional de Promoção da Igualdade Racial (Sinapir);

Art. 7º. O Comitê Gestor do Programa Rotas Negras de que trata o art. 5º deverá ser constituído no prazo de até 30 (dias) dias, a contar da data de publicação deste Decreto.

(Caso mantida a redação original)

Em relação aos aspectos formais, verifica-se a presença da Exposição de Motivos Interministerial, nos termos do art. 51, do Decreto n° 12.002/24, para justificar e fundamentar a edição do ato normativo (1982695).

No que diz respeito à exigência de parecer de mérito, verifica-se que ainda não houve a juntada no processo administrativo, sendo documento imprescindível, conforme determinação do Art. 56, II, do Decreto n° 12.002/24. Portanto, antes de encaminhamento à Casa Civil, deve ser providenciada sua elaboração.

Ressalta-se que o parecer de mérito deve ser elaborado nos termos do art. 58 do Decreto 12.202/24, o qual dispõe que:

Art. 58.  O parecer de mérito conterá:

I - a análise do problema que o ato normativo visa solucionar;

II - os objetivos que se pretende alcançar;

III - a identificação dos atingidos pelo ato normativo;

IV - quando aplicável, a estratégia e o prazo para implementação;

V - a informação orçamentário-financeira, nos termos do disposto nos § 1º e § 2º;

VI - quando aplicável, a análise do impacto da medida:

a) sobre o meio ambiente; e

b) sobre outras políticas públicas, inclusive quanto à interação ou à sobreposição; e

VII - na hipótese de medida provisória ou de projeto de lei com adoção do procedimento legislativo de urgência previsto no art. 64, § 1º, da Constituição, a análise das consequências que resultariam do uso do processo legislativo regular.

§ 1º  A informação orçamentário-financeira de que trata o inciso V do caput explicitará se a proposta cria, expande ou aperfeiçoa ação governamental que acarrete aumento de despesas ou implique redução ou renúncia de receitas.

§ 2º  Se a proposta criar, expandir ou aperfeiçoar ação governamental que acarrete aumento de despesas ou implique redução ou renúncia de receitas, o parecer de mérito demonstrará o atendimento ao disposto na legislação fiscal, em especial, o atendimento ou a não aplicação do disposto:

I - nos art. 167 e art. 169 da Constituição;

II - no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;

III - na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000;

IV - na lei de diretrizes orçamentárias; e

V - na lei orçamentária anual.

Recomenda-se que no texto do ato normativo sejam respeitadas as regras de elaboração  formatação previstas no Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, na Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998 e no Manual de Redação da Presidência da República.

Por fim, em 14 de outubro do 2021, entrou em vigor em relação aos demais órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, a regulamentação da análise de impacto regulatório - AIR, instituída na forma do Decreto nº 10.411, de 30 de junho de 2020:

 Art. 1º  Este Decreto regulamenta a análise de impacto regulatório, de que tratam o art. 5º da Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019, e o art. 6º da Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019, e dispõe sobre o seu conteúdo, os quesitos mínimos a serem objeto de exame, as hipóteses em que será obrigatória e as hipóteses em que poderá ser dispensada.

Desse modo, regra geral, a edição de ato normativo de interesse geral de agentes econômicos ou de usuários dos serviços prestados deve ser precedida de AIR. A AIR, de sua vez, nos termos do art. 2º, inciso I do Decreto nº 10.411, de 2020 é o "procedimento, a partir da definição de problema regulatório, de avaliação prévia à edição dos atos normativos de que trata este Decreto, que conterá informações e dados sobre os seus prováveis efeitos, para verificar a razoabilidade do impacto e subsidiar a tomada de decisão".

Na sequência, os arts. 3º e 4º do Decreto nº 10.411, de 2020 indicam, respectivamente, as situações em que a AIR não será aplicável e quando poderá ser dispensada. 

Art. 3º  A edição, a alteração ou a revogação de atos normativos de interesse geral de agentes econômicos ou de usuários dos serviços prestados, por órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional será precedida de AIR.

§ 1º  No âmbito da administração tributária e aduaneira da União, o disposto neste Decreto aplica-se somente aos atos normativos que instituam ou modifiquem obrigação acessória.

§ 2º  O disposto no caput não se aplica aos atos normativos:

I - de natureza administrativa, cujos efeitos sejam restritos ao âmbito interno do órgão ou da entidade;

II - de efeitos concretos, destinados a disciplinar situação específica, cujos destinatários sejam individualizados;

III - que disponham sobre execução orçamentária e financeira;

IV - que disponham estritamente sobre política cambial e monetária;

V - que disponham sobre segurança nacional; e

VI - que visem a consolidar outras normas sobre matérias específicas, sem alteração de mérito.

Art. 4º  A AIR poderá ser dispensada, desde que haja decisão fundamentada do órgão ou da entidade competente, nas hipóteses de:

I - urgência;

II - ato normativo destinado a disciplinar direitos ou obrigações definidos em norma hierarquicamente superior que não permita, técnica ou juridicamente, diferentes alternativas regulatórias;

III - ato normativo considerado de baixo impacto;

IV - ato normativo que vise à atualização ou à revogação de normas consideradas obsoletas, sem alteração de mérito;

V - ato normativo que vise a preservar liquidez, solvência ou higidez:

a) dos mercados de seguro, de resseguro, de capitalização e de previdência complementar;

b) dos mercados financeiros, de capitais e de câmbio; ou

c) dos sistemas de pagamentos;

VI - ato normativo que vise a manter a convergência a padrões internacionais;

VII - ato normativo que reduza exigências, obrigações, restrições, requerimentos ou especificações com o objetivo de diminuir os custos regulatórios; e

VIII - ato normativo que revise normas desatualizadas para adequá-las ao desenvolvimento tecnológico consolidado internacionalmente, nos termos do disposto no Decreto nº 10.229, de 5 de fevereiro de 2020.

§ 1º  Nas hipóteses de dispensa de AIR, será elaborada nota técnica ou documento equivalente que fundamente a proposta de edição ou de alteração do ato normativo.

§ 2º  Na hipótese de dispensa de AIR em razão de urgência, a nota técnica ou o documento equivalente de que trata o § 1º deverá, obrigatoriamente, identificar o problema regulatório que se pretende solucionar e os objetivos que se pretende alcançar, de modo a subsidiar a elaboração da ARR, observado o disposto no art. 12.

§ 3º  Ressalvadas informações com restrição de acesso, nos termos do disposto na Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, a nota técnica ou o documento equivalente de que tratam o § 1º e o § 2º serão disponibilizados no sítio eletrônico do órgão ou da entidade competente, conforme definido nas normas próprias.

Logo, recomendo que o parecer técnico se manifeste sobre a realização de AIR ou sua dispensa.

III - CONCLUSÃO

Dessa forma, com fundamento nas razões aqui expostas, não se verifica impedimento jurídico para o prosseguimento da proposta, cumpridas as recomendações aqui apresentadas, principalmente os parágrafos 22, 25, 28, 29, 31, 33, 34, 36, 37, 42.

À consideração superior.

Brasília, 31 de outubro de 2024.

LORENA DE FÁTIMA SOUSA ARAÚJO NARCIZO

Procuradora da Fazenda Nacional

Consultora Jurídica Adjunta

​Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Cultura

Chave de acesso ao Processo: bc1f2ad9 - https://supersapiens.agu.gov.br