ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 00390/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.027325/2024-75

INTERESSADOS: GABINETE DA SECRETARIA-EXECUTIVA GSE/GM/MINC

ASSUNTOS: ANÁLISE MINUTA DE MEDIDA PROVISÓRIA

​

EMENTA: I – Proposta de Medida Provisória dispondo sobre a inaplicabilidade do prazo de que trata o art. 8º, § 1º da Lei nº 14.399, de 08 de julho de 2022, que institui a Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura, para os municípios do Rio Grande do Sul no que se refere aos recursos relativos ao exercício 2023. 

II - Análise jurídica circunscrita exclusivamente às disposições pertinentes às competências do Ministério da Cultura.

III – EMI e Parecer de Mérito em conformidade com o Decreto nº 12.002/24. Conformidade também com as disposições do art. 180 da Constituição Federa e com a Lei nº 11.771/08. Parecer favorável com recomendações.

​

O Gabinete da Secretaria Executiva submeteu os autos à apreciação deste Órgão de execução da Advocacia-Geral da União (AGU), solicitando análise e manifestação acerca da proposta de Medida Provisória (MP), que dispõe sobre sobre a inaplicabilidade do prazo de que trata o art. 8º, § 1º da Lei nº 14.399, de 08 de julho de 2022, que institui a Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura, para os municípios do Rio Grande do Sul no que se refere aos recursos relativos ao exercício 2023.

Foi encaminhado a esta Consultoria Jurídica minuta de Medida Provisória (SEI nº 1973627), juntamente com os documentos: Exposição de Motivos (SEI nº 1973648) e Nota Técnica nº 351/2024 (SEI nº 1974605). ​

É o breve relatório. Passo à análise.

II.ANÁLISE JURÍDICA ​

​A presente análise se dá com fundamento no art. 11, da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária, nos termos dos Enunciados de Boa Prática Consultiva AGU nº 7.

Assim, cumpre esclarecer que não compete a esta Consultoria Jurídica a análise do mérito administrativo do ato normativo que se pretende aprovar, cabendo à autoridade administrativa competente sopesar a conveniência e/ou oportunidade na edição do mencionado ato. Às consultorias jurídicas compete apenas a aferição do aspecto jurídico-legal das minutas cuja análise lhe são submetidas.

II.1 Da proposta de Medida Provisória

A proposta de medida provisória tem como objeto a inaplicabilidade do prazo de que trata o art. 8º, § 1º da Lei nº 14.399, de 08 de julho de 2022, que institui a Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura, para os municípios do Rio Grande do Sul no que se refere aos recursos relativos ao exercício 2023​.

Adentrando na análise jurídica, observa-se que esta Secretaria Executiva se manifestou favoravelmente à edição desse ato normativo, apresentando as justificativas na Nota Técnica nº 351/2024 (SEI nº 1974605), conforme se vê da leitura dos seus principais trechos:

Como um dos principais instrumentos de fomento cultural, a Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura, instituída pela Lei nº 14.399/2022, regulamentada pelo Decreto nº 11.740, de 18 de outubro de 2023, tem como objetivo fomentar as políticas culturais nacionalmente ao apoiar todos os estados, o Distrito Federal e os municípios brasileiros, em parceria com a sociedade civil, durante 5 anos, a partir de 2023. O diploma legal estabelece medidas de incentivo regulares e contínuas, constituindo-se um marco histórico para o setor cultural, superando a circunstância emergencial da Lei nº 14.017, de 29 de junho de 2020, a qual visava assegurar a implementação e execução e políticas públicas em resposta ao cenário da pandemia de COVID-19 e o impacto ocasionado no setor cultural. 

Com o propósito mitigar os impactos da tragédia, o Governo Federal, em diálogo e articulação com as esferas estadual, municipais, e com o poder legislativo e judiciário, com destinação de recursos e pessoal, adotou medidas emergenciais com apresentação de propostas de alterações normativas e legais cabíveis, suspensões e prorrogações de prazos administrativos e judiciais.

A medida proposta, portanto, insere-se na conjuntura de ação estatal frente à tragédia. E soma-se às ações infralegais deste Ministério da Cultura, como, por exemplo, a proposta de suspensão dos prazos para o Estado do Rio Grande do Sul e seus municípios elaborarem o Plano Anual de Aplicação dos Recursos -PAAR, por meio da Portaria MinC nº 128, de 10 de maio de 2024, em seu artigo primeiro no qual expressa que "Ficam suspensos os prazos para o Estado do Rio Grande do Sul e seus municípios"

Desta forma, em consonância com as ações públicas voltadas ao auxílio e recuperação/reconstrução do Rio Grande do Sul frente aos impactos provocados pelas fortes chuvas no estado, o Ministério da Cultura apresenta para apreciação superior a minuta de Medida Provisória que "dispõe sobre a inaplicabilidade do prazo constante no art. 8º, § 1º da Lei nº 14.399, de 08 de julho de 2022 aos municípios do Rio Grande do Sul, em decorrência do estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo nº 36, de 07 de maio de 2024".

A proposta contém dois artigos. No primeiro, é especificada a inaplicabilidade do prazo aos municípios do Rio Grande do Sul, no que se refere ao recurso referente ao exercício de 2023, e a necessidade de realização do ato de forma anterior à execução do recurso. O segundo artigo compreende a vigência da norma, conforme demonstrado abaixo e em seu inteiro teor em anexo 1973627.

[...]

Importa pontuar que embora o Decreto Legislativo nº 36, de 07 de maio de 2024, tenha categorizado os municípios do Rio Grande do Sul de acordo com a dimensão do impacto sofrido em razão da emergência climática, em termos administrativos e de interrupção das atividades culturais, a partir do contato permanente com os gestores locais, observa-se que os municípios do estado, de forma geral, foram significativamente afetados pela catástrofe.    

No que se refere ao impacto financeiro, ressalta-se que a supressão do prazo para adequação orçamentária, desde que realizada antes da execução, não acarreta aumento de gastos, gerando consequências meramente no gerenciamento da execução da política. 

Por conseguinte, compreende-se que a presente propositura está acolhida nas hipóteses de dispensa de elaboração de Análise de Impacto Regulatório, conforme os seguintes termos do § 3º do Art. 1º do Decreto 10.411/2020, que regulamenta o art. 5º da Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019, e o art. 6º da Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019.

[...]

Sendo esta uma proposta de Medida Provisória, a qual satisfaz as premissas de relevância e urgência, a ser posteriormente submetida à apreciação do Poder Legislativo, é condizente com a dispensa da edição de análise de impacto regulatório (AIR).

[...]

Ante todo o exposto, apresentamos a presente proposta de Medida Provisória referente ao prazo estabelecido no art. 8º, § 1º da Lei nº 14.399, de 08 de julho de 2022, o qual, em razão do contexto enfrentado pelo estado do Rio Grande do Sul entendendo necessário ter expresso sua inaplicabilidade aos entes federativos atingidos por este desastre climático, uma vez que a não especificação desse ordenamento jurídico poderá prejudicá-los na implementação e aplicação dos recursos públicos destinados por meio desse instrumento de política pública cultural.

Assim, em conformidade às medidas realizadas pelo estado brasileiro em apoio à reconstrução do Rio Grande do Sul, entendemos demonstrada a relevância, urgência e cabimento da proposta da medida provisória.

A medida provisória é espécie normativa primária prevista no art. 59, da Constituição Federal de 1988, e que dela retiram diretamente o seu fundamento de validade. Exige, especificamente para a sua regular edição, a demonstração de que a tencionada ação estatal normativa é relevante e urgente, conforme preconiza o art. 62, caput, da Constituição Federal.

Nesse sentido, a EM juntada no SEI nº 1973648 buscou demonstrar, de modo expresso e objetivo, a relevância e a urgência, conforme exigido pelo art. 52, III, do Decreto nº 12.002/24.

Outrossim, a supramencionada Nota Técnica apresentou argumentos, visando não só demonstrar a relevância e a urgência da proposta em tela, mas também fundamentar a eventual edição do tencionado ato.

Com efeito, a Nota Técnica e a EM, em princípio,  demonstram que o MinC cumpriu as exigências cabíveis dos arts. 52 e 58, ambos do Decreto nº 12.002/24.

Percebe-se que o MinC possui competência e legitimidade para submeter à apreciação do Presidente da República a proposta do ato normativo, já que se coaduna com suas competências previstas no art. 21, da Lei nº 14.600/23, tendo logrado apresentar minuta de MP, a EM e a Nota Técnica (parecer de mérito).

Art. 21. Constituem áreas de competência do Ministério da Cultura:

I - política nacional de cultura e política nacional das artes;

II - proteção do patrimônio histórico, artístico e cultural;

III - regulação dos direitos autorais;

IV - assistência ao Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar e ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) nas ações de regularização fundiária, para garantir a preservação da identidade cultural dos remanescentes das comunidades dos quilombos, observadas as competências do Ministério da Igualdade Racial;

V - proteção e promoção da diversidade cultural;

VI - desenvolvimento econômico da cultura e da política de economia criativa;

VII - desenvolvimento e implementação de políticas e de ações de acessibilidade cultural; e

VIII - formulação e implementação de políticas, de programas e de ações para o desenvolvimento do setor museal.

​​

Passemos à análise da minuta.

Quanto aos aspectos materiais da minuta, nota-se que a proposta contém dois artigos. No primeiro, é especificada a inaplicabilidade do prazo aos municípios do Rio Grande do Sul, no que se refere ao recurso referente ao exercício de 2023, e a necessidade de realização do ato de forma anterior à execução do recurso. Já o segundo artigo compreende a vigência da norma, veja-se:

Art. 1º O prazo de que trata o art. 8º, § 1º da Lei nº 14.399, de 08 de julho de 2022 não se aplica aos municípios do estado do Rio Grande do Sul no que se refere aos recursos relativos ao exercício 2023.

Parágrafo único. Os municípios devem realizar adequação orçamentária em momento anterior à execução dos recursos, observado o prazo final de execução estabelecido em regulamento.

Art. 2º Esta Medida Provisória entra em vigor na data da sua publicação.

No que diz respeito à epígrafe, determina o art. 4°, §1° e art. 12, XXVI , ambos do Decreto n° 12.002/24:​

Logo, sugiro que a epígrafe contida no documento em análise siga tais requisitos.

Sobre a ementa, dispõe o art. 5° que deverá expressar, de modo conciso, o objeto do ato normativo, o que verifica-se na ementa apresentada, portanto sem óbices jurídicos. Apenas sugiro as seguintes revisões gramaticais:

Dispõe sobre a inaplicabilidade do prazo de que trata o art. 8º, § 1º, da Lei nº 14.399, de 08 de julho de 2022, que institui a Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura, aos municípios do Rio Grande do Sul, no que se refere aos recursos relativos ao exercício 2023.  ​

A respeito do preâmbulo, insta destacar que encontra-se de acordo com o disposto no art. 4°, I, 'c', do Decreto n° 12.002/24.​

Quanto ao caput do art. 1°, também sugiro apenas retificações pontuais:

Art. 1º O prazo de que trata o art. 8º, § 1º, da Lei nº 14.399, de 08 de julho de 2022, não se aplica aos municípios do estado do Rio Grande do Sul, no que se refere aos recursos relativos ao exercício 2023.  

Quanto ao parágrafo único do art. 1°, tendo em vista que o caput​ do art. 1° parece ter o objetivo de dar destaque à desnecessidade de cumprimento dos 180 dias estabelecidos no art. 8°, §1°, da Lei n° 14.399/22, suponho que o parágrafo único quer ressaltar que essa prorrogação de prazo não se dá de forma indefinida, mas tão somente até o momento anterior ao início da execução dos recursos e que já existe, inclusive, o termo final da execução estabelecido em regulamento. Portanto, sugiro a seguinte redação em artigo apartado, em razão do destaque que deve ser dado ao tema:

Art. 2°  Os municípios do estado do Rio Grande do Sul somente poderão realizar adequação orçamentária até o momento anterior ao início da execução dos recursos relativos ao exercício 2023​, observado o prazo final de execução estabelecido em regulamento.

​​Ademais, acerca da data de entrada em vigor, o art. 2º da minuta previu que entrará em vigor na data da publicação, não se aplicando o art. 17 do Decreto n. 12.002/2024.​​

Importante registrar que não se aplica Análise de Impacto regulatório (AIR) no presente caso por força do disposto no art. 1º, § 3º, do Decreto nº 10.411/20, consoante atestado na Nota Técnica nº 351/2024.

Por fim, a minuta está em conformidade com as regras encartadas pela Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina art. 59, parágrafo único, da Constituição.

Diante do exposto, e sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade na criação de mecanismos institucionais, não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, opina-se pela inexistência de óbices jurídico-formais na minuta de Medida Provisória que "dispõe sobre a inaplicabilidade do prazo de que trata o art. 8º, § 1º da Lei nº 14.399, de 08 de julho de 2022, que institui a Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura, para os municípios do Rio Grande do Sul no que se refere aos recursos relativos ao exercício 2023", observados os parágrafos 17, 19, 20.

À consideração superior, sugerindo posterior encaminhamento ao Gabinete da Secretaria Executiva.

Brasília, 04 de novembro de 2024.

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400027325202475 e da chave de acesso a68f89e8