ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO ADMINISTRATIVA
PARECER REFERENCIAL n. 00010/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU
NUP: 01400.001050/2023-69
INTERESSADOS: SECRETARIA-EXECUTIVA DO MINISTÉRIO DA CULTURA - SE/MINC
ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS
EMENTA:
MANIFESTAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL (MJR). ORIENTAÇÃO NORMATIVA AGU Nº 55, DE 2014, E PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 05, DE 2022. INSTITUIÇÃO, RECRIAÇÃO E ALTERAÇÃO DE COLEGIADOS NO ÂMBITO DO MINISTÉRIO DA CULTURA.
I. Manifestação Jurídica Referencial elaborada com fundamento na Orientação Normativa nº 55 da Advocacia-Geral da União e na Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de março de 2022;
II. Informações obrigatórias conforme art. 4º da Portaria CGU/AGU nº 5/2022:
II.1. Número do processo administrativo de origem da MJR: NUP n. 01400.001050/2023-69, Ofício 5639 (1978544);
II.2. Órgão de destino da MJR: Ministério da Cultura;
II.3. Validade da MJR: 2 (dois) anos, permitidas renovações sucessivas;
III. Abrangência da MJR: minuta de portaria que objetiva a instituição, recriação e alteração de colegiados e congêneres no âmbito do Ministério da Cultura (ministeriais) ou com a participação de outras pastas (portarias interministeriais), não incluídos órgãos colegiados a serem instituídos por meio de decreto.
IV - Requisitos dos arts. 33 a 45 do Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024. Orientações Gerais. Possibilidade de Análise Simplificada pelos membros da AGU da CONJUR/MinC, mediante uso deste Parecer Referencial;
V - Lista de verificação e Minuta de ato em anexo.
O caso concreto destes autos versa sobre proposta de alteração da Portaria MinC nº 13, de 30 de março de 2023 (SEI 1093587) - que instituiu o Comitê de Governança Digital e Segurança da Informação no âmbito do Ministério da Cultura -, bem como revogação da Portaria MinC nº 83, de 1º de novembro de 2023 (SEI 1978913) - que instituiu o Comitê de Proteção de Dados Pessoais, no âmbito do Ministério da Cultura.
Conforme justificativas apontadas na Nota Técnica nº 5/2024 (SEI 1976158), essas mudanças são coerentes com a necessidade de atualizar as diretrizes do MinC e garantir que o ministério atue de acordo com as melhores práticas de governança de dados e privacidade, conforme exigido pela Lei 13.709/2018 - LGPD.
Segundo informam, "as medidas de inclusão de competências ao Comitê de Governança Digital e Segurança da Informação (CGDSI) e extinção do Comitê de Proteção de Dados Pessoais facilitam a implementação de diretrizes uniformes, o cumprimento de obrigações regulatórias, além de padronizar as práticas internas relacionadas ao tratamento de dados pessoais".
Minuta de ato normativo apresentada no SEI 1976624.
No ensejo, considerando a quantidade de consultas cujo objeto é semelhante ao presente, esta Consultoria Jurídica apresenta proposta de parecer referencial sobre a instituição, alteração, recriação e alteração de colegiados no âmbito do Ministério da Cultura, considerando a necessidade de otimização dos atos normativos produzidos pelas áreas técnicas da Pasta e o número expressivo de demandas dessa natureza submetidas à análise deste órgão consultivo.
É corriqueira na prática administrativa a instituição de colegiados para auxiliar o gestor nas diversas etapas das políticas públicas. Esse paradigma modificou-se parcialmente com o Decreto nº 9.191, de 1º de novembro de 2017, que trouxe um extenso rol de requisitos para a instituição de colegiados. Todavia, a maior modificação sobreveio com o Decreto nº 9.759, de 11 de abril de 2019, o qual teria sido editado como um dos esforços para se buscar uma suposta racionalização administrativa quanto a esse tema.
Posteriormente, em 1º de janeiro de 2023, o Decreto nº 9.759, de 2019, foi revogado, nos termos do Decreto nº 11.371, de 2023.
Em razão da revogação do Decreto nº 9.759, de 2019, e da necessidade de novos atos normativos para recriação dos colegiados extintos, combinadas com a forma de atuação da nova gestão federal, mais favorável ao uso de Comitês, Grupos de Trabalhos e instâncias similares, observou-se um aumento considerável no número de processos sobre colegiados no âmbito desta Consultoria Jurídica, oriundos das mais diversas Secretarias.
Algum tempo depois, houve o advento do Decreto nº 12.002, de 2024, que revogou expressamente o Decreto nº 9.191, de 2017, e passou a estabelecer normas para elaboração, redação, alteração e consolidação de atos normativos. O referido Decreto estabeleceu regras para criação ou alteração de colegiados, tais como:
Dessa forma, identificou-se a necessidade de elaboração de manifestação jurídica referencial para tratar da instituição, recriação e alteração de colegiados no âmbito do Ministério da Cultura, com base nas orientações previstas no Decreto nº 12.002, de 2024.
A quantidade de demandas repetitivas que chegam às unidades consultivas da Advocacia-Geral da União (AGU) prejudica o desempenho de suas competências institucionais, haja vista que consomem tempo de trabalho significativo que poderia ser dedicado na atuação em processos ou no assessoramento jurídico relacionados a processos de maior complexidade. Buscando mitigar esse quadro, foi editada a Orientação Normativa AGU nº 55, de 2014, que versa sobre a possibilidade de elaboração de manifestações jurídicas referenciais (MJRs) sobre questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes:
ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 55, DE 23 DE MAIO DE 2014
I - Os processos que sejam objeto de manifestação jurídica referencial, isto é, aquela que analisa todas as questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes, estão dispensados de análise individualizada pelos órgãos consultivos, desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação.
II - Para a elaboração de manifestação jurídica referencial devem ser observados os seguintes requisitos: a) o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e b) a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.
Referência: Parecer nº 004/ASMG/CGU/AGU/2014
A MJR tem por finalidade a análise de todas as questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes (a exemplo da criação de colegiados no âmbito dos Ministérios e também interministeriais), possibilitando a dispensa da apreciação individualizada dos casos pelos órgãos consultivos. Tem-se assim um ganho de eficiência, uma vez que os órgãos de consultoria jurídica não precisam se manifestar múltiplas vezes sobre o mesmo assunto.
Além disso, também contribuem para a uniformização da atuação do órgão jurídico em matérias repetitivas, pois uma única manifestação referencial será aplicada pelos órgãos assessorados a diversos processos que tratem de assunto idêntico. Trata-se então de mecanismo que contribui para a concretização do princípio da eficiência e para redução do tempo de tramitação dos processos administrativos.
Como dito acima, de acordo com a ON/AGU nº 55/2014, para a elaboração de uma manifestação jurídica referencial devem ser observados os seguintes pressupostos: (i) que o volume de processos repetitivos impacte a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e (ii) que a atividade jurídica nos casos concretos se restrinja à verificação do atendimento de exigências legais a partir da simples conferência de documentos.
No mesmo sentido, assim estabelece o art. 3º da Portaria Normativa CGU/AGU nº 5, de 2022, a qual disciplina a utilização de Manifestação Jurídica Referencial estabelecida pela Orientação Normativa AGU nº 55, de 2014, e institui e disciplina a Informação Jurídica Referencial:
Art. 3º A Manifestação Jurídica Referencial tem como premissa a promoção da celeridade em processos administrativos que possibilitem análise jurídica padronizada em casos repetitivos.
§ 1º A análise jurídica padronizada em casos repetitivos, para os fins da presente Portaria Normativa, corresponde a grupos de processos que tratam de matéria idêntica e que a manifestação do órgão jurídico seja restrita à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.
§ 2º A emissão de uma MJR depende do preenchimento dos seguintes requisitos:
I - comprovação de elevado volume de processos sobre a matéria; e
II - demonstração de que a análise individualizada dos processos impacta de forma negativa na celeridade das atividades desenvolvidas pelo órgão consultivo ou pelo órgão assessorado.
Em relação ao primeiro requisito (art. 3°, §2°, I), conforme explicado acima, há um elevado número de processos que tratam de instituição, recriação e alteração de colegiados no âmbito do Ministério da Cultura. Além disso, todas as secretarias finalísticas, a Secretaria-Executiva e o Gabinete da Ministra já encaminharam, formal ou informalmente, propostas de colegiados para análise desta CONJUR.
Segundo dados coletados, no ano de 2024, esta Consultoria Jurídica já elaborou 301 pareceres (até 08/11/2024). Desse total, 135 tratavam sobre ato normativos em geral. Dos 135, 27 tinham como principal matéria a instituição, recriação e alteração de colegiados, cerca de 25% da demanda que envolve a edição de atos normativos no âmbito do MinC.
Para real dimensionamento do impacto desses número no trabalho da Consultoria Jurídica/MinC, importa destacar que a equipe é atualmente composta por 7 (sete) integrantes[1], incluídas na contagem a Consultora Jurídica e a Consultora Jurídica Adjunta, e, especificamente, quanto à Coordenação-Geral de Políticas Culturais – CGPC, responsável pelas manifestações que tratam de colegiados, conta-se apenas com três membros. Portanto, a força de trabalho da CONJUR é bastante limitada para o volume de trabalho da pasta.
Quanto ao segundo requisito (art. 3°, §2°, II), em regra, a análise jurídica da CONJUR nesse tipo de processo é padronizada, repetitiva, sem necessidade de maiores considerações de ordem jurídica, tendo em vista que o teor destes atos normativos, em sua maioria, dizem respeito a questões de mérito, juízo de oportunidade e conveniência, e técnicas.
Já quanto ao §1º, a análise de colegiados constitui-se, predominantemente, na verificação da compatibilidade do ato proposto em relação ao art. 38 do Decreto nº 12.002, de 2024, e da instrução processual com o art. 37 do mesmo ato normativo. Trata-se de verificar questões sem densidade jurídica, como:
Todas as indagações são verificáveis por uma checagem simples, na forma do § 1º do art. 3º.
Dito isso, admite-se que há questões que, ainda que minoritárias, fogem à regra do §1º na análise de colegiados, a exemplo da fixação de competências; adequação textual; e questões específicas dada a natureza do colegiado, como, por exemplo, os dispositivos eventualmente relacionados à competência, visto que nem todas são passíveis de criação ou delegação por meio de portarias que instituem. Ademais, em alguns casos, as competências instituídas para um comitê podem conflitar com outras já existentes ou com normas superiores.
As questões específicas dada a natureza do colegiado são pontos não elencáveis exaustivamente, tais como: regulação do colegiado em lei; existência de tratado ou convenção sobre a matéria; incerteza sobre a competência para edição do ato ou para tratar do seu conteúdo; inserção de metodologia de funcionamento do colegiado incomum que mereça análise individualizada, tratamento de questões outras no normativo além do colegiado etc.
Além disso, sendo um ato normativo oficial, o texto deve ser objeto de revisão formal, além de material, e, apesar de se observar um esforço das Secretarias de se preparem para esse fim, ainda se verifica com alguma frequência a necessidade de últimos ajustes no âmbito desta CONJUR.
Assim como no precedente do qual esse parecer se origina, advindo da Consultoria Jurídica do Ministério das Saúde, e diante dos pontos de atenção acima elencados, optou-se pela seguinte metodologia de uso desta Manifestação Jurídica Referencial:
A) por ora, permanece obrigatório o encaminhamento das propostas de instituição, recriação ou alteração de colegiados para análise jurídica, ou seja, deve haver o envio dos processos a esta CONJUR antes da publicação dos atos;
B) a análise jurídica de colegiados a serem instituídos por portaria será feita mediante emissão de nota jurídica, cujo modelo será disponibilizado no SAPIENS, em que:
- atestar-se-á o cumprimento dos requisitos[2] presentes, indicar-se-á(ão) qual(is) requisito(s) não foi(ram) cumprido(s), fazendo remissão a esta manifestação jurídica para maiores aprofundamentos;
- quanto ao mérito, à redação do texto e outros aspectos de conteúdo subjetivo, se necessário, será apontada a necessidade de adequação de dispositivos e do texto normativo, por meio de comentários ou proposição de novo texto normativo, fazendo remissão a esta manifestação jurídica para a respectiva fundamentação ou ao texto do decreto 12.002, de 2024.
Busca-se, assim, agilizar os trâmites processuais, mediante a dispensa de elaboração de manifestação jurídica alongada e a padronização da checagem dos requisitos jurídicos.
Para melhor visualização dos temas abordados nesta manifestação, segue abaixo índice dos tópicos constantes neste Parecer:
4. Da fundamentação jurídica
4.1. Do conceito de colegiado
4.2. Da instrução do processo de criação ou alteração de colegiado
4.3. Do relatório de AIR
4.4. Da nota técnica ou parecer de mérito
4.5. Da anuência dos órgãos e entidades públicas participantes do colegiado ou diretamente afetados por suas discussões
4.6. Do projeto de ato normativo
4.7. Do quadro comparativo
4.8. Da exposição de motivos
4.9. Da competência para edição e da espécie normativa
4.10. Da criação e alteração de colegiados interministeriais
5. Dos Aspectos formais e materiais do ato normativo
5.1. Das competências do colegiado
5.2. Da composição do colegiado e da autoridade encarregada de presidir ou coordenar os trabalhos
5.3. Do quórum de reunião e de votação
5.4. Da periodicidade das reuniões ordinárias e da forma de convocação das reuniões extraordinárias
5.5. Do órgão encarregado de prestar apoio administrativo
5.6. Do regimento interno e da autoridade (ou unidade administrativa) responsável por elaborá-lo e aprová-lo
5.7. Dos membros e das autoridades responsáveis por indicá-los/designá-los
5.8. Da duração do colegiado
5.9. Da apresentação de relatórios
5.10. Da participação por videoconferência
5.11. Da criação de subcolegiados
5.12. Da alteração de Colegiado
Para delimitar o âmbito de aplicação desta manifestação, é necessário esclarecer o conceito de colegiado. Quanto à denominação que se pode atribuir a um colegiado, o Decreto nº 9.759, de 2019, já revogado, fazia menção às seguintes:
Art. 2º Para os fins do disposto neste Decreto, inclui-se no conceito de colegiado:
I - conselhos;
II - comitês;
III - comissões;
IV - grupos;
V - juntas;
VI - equipes;
VII - mesas;
VIII - fóruns;
IX - salas; e
X - qualquer outra denominação dada ao colegiado.
Com base nesses parâmetros, para fins da presente manifestação, os órgãos colegiados podem ser definidos como sendo instâncias criadas com o objetivo de compartilhar conhecimento e experiências, compostos por diversos representantes, sendo a direção compartilhada e as decisões tomadas de forma conjunta, mediante consenso.
Nos termos do Decreto n. 12.002, de 2024, e da praxe adotada nos trâmites processuais no âmbito do Ministério da Cultura, o processo deve iniciar na área proponente, sendo formalizado no Sistema Eletrônico de Informações - SEI, de forma individualizada para cada ato normativo[3], e instruído com os seguintes documentos:
- relatório de AIR (art. 6º do Decreto nº 10.411, de 30 de junho de 2020) ou justificativa de dispensa/inaplicabilidade (art. 3º, § 2º, e art. 4º, ambos do Decreto nº 10.411, de 2020);
- nota técnica ou parecer de mérito (art. 36, inciso II, do Decreto nº 12.002, de 2024), salvo se for apresentado relatório de AIR que justifique o ato proposto;
- projeto do ato normativo, o qual será anexado, sempre que possível, em formato com conteúdo pesquisável;
- preferencialmente, quadro comparativo, quando o ato normativo implicar alteração de portaria preexistente;
- manifestação de anuência dos órgãos ou das entidades públicas participantes do colegiado ou diretamente afetados por suas discussões que não tenham subscrito o ato normativo (art. 37, inciso V, do Decreto nº 12.002, de 2024).
O relatório de AIR deve observar os requisitos constantes do Decreto nº 10.411, de 2020, em especial o art. 6º. Nas hipóteses de dispensa ou inaplicabilidade, a justificativa deve ser apresentada na nota técnica ou parecer de mérito, observados, quando for o caso, os requisitos presentes no § 2º do art. 3º e no art. 4º do Decreto nº 10.411, de 2020.
Por definição, a criação de um colegiado costuma ser questão eminentemente administrativa. Um assunto de competência do Ministério no âmbito de suas rotinas burocráticas usuais e é levado a um agrupamento de pessoas, em parte chamadas de outros órgãos públicos, em parte vindas da sociedade civil, para que se faça essa ampla discussão e deliberação.
É possível que a própria deliberação tenha "impacto regulatório" para além do âmbito do Ministério:
a) Caso seja consultivo, é algo a ser visto quando da emissão do ato normativo em si.
b) Caso sua deliberação tenha força normativa em si, a própria deliberação deverá ser objeto de Análise de Impacto Regulatório.
Todavia, pelas razões acima, entende-se que, em regra, a criação de colegiado representa ato normativo "de natureza administrativa", conforme art. 3º, § 2º, I, do Decreto nº 10.411, de 2020, situação em que a AIR é dispensável.
Considerando a possibilidade de que o ato preveja outras questões além da criação do colegiado, ou até que a portaria de criação do colegiado traga questões de mérito com intensidade, recomenda-se, ainda assim, que a área proponente verifique seu caso concreto e confirme se o ato se enquadra na regra geral de natureza administrativa, conforme acima, se há incidência de outra hipótese de dispensa ou inaplicabilidade, ou então que se elabore a AIR.
A nota técnica (ou parecer de mérito) deve ser emitida no âmbito da área que propôs a edição do ato normativo. Caso a matéria envolva a competência de mais de uma área, devem constar dos autos, alternativamente:
a) nota técnica ou parecer de mérito de cada uma;
b) nota técnica ou parecer de mérito conjunto; ou
c) aposição de anuência nos autos, por parte das áreas pertinentes, com juntada de nota técnica ou parecer por apenas uma delas.
A fundamentação geral da proposta deve constar da nota técnica (ou parecer de mérito), apresentando os motivos que levaram o setor técnico a propor a edição do ato normativo. Como para qualquer outro ato normativo, a manifestação deve conter os seguintes elementos:
a) a análise do problema que o ato normativo visa solucionar;
b) os objetivos que se pretende alcançar;
c) a identificação dos atingidos pelo ato normativo; e
d) quando couber, a estratégia e o prazo para implementação.
Em relação à fundamentação específica da proposta cujo objetivo seja instituir colegiado, a nota técnica ou parecer de mérito deve apresentar:
a) indicação da necessidade ou da conveniência de a questão ser tratada por meio de colegiado e não de autoridades singulares (art. 37, inciso I, do Decreto nº 12.002, de 2024);
b) justificativa sobre a necessidade de o colegiado ser permanente, caso não haja indicação de termo final para as atividades (art. 37, inciso II, do Decreto nº 12.002, de 2024);
c) relação dos colegiados sobre matéria correlata existentes e avaliação sobre a possibilidade de sobreposição de competências (art. 37, inciso III, do Decreto nº 12.002, de 2024);
d) caso as reuniões não sejam realizadas por videoconferência, estimativa dos custos com deslocamentos dos membros do colegiado para outros entes federativos no ano de entrada em vigor do ato normativo e nos dois anos subsequentes, com certificação da disponibilidade orçamentária e financeira (art. 37, inciso IV, do Decreto nº 12.002, de 2024); e
e) se for o caso, a justificativa para a presença de outros Poderes, órgãos constitucionalmente autônomos (ex: Ministério Público ou Defensoria Pública) ou outros entes federativos (incluindo respectivas autarquias e fundações).
No que tange a alínea “a”, a mera necessidade de reuniões eventuais para debate, articulação ou atividade que envolva agentes públicos da administração pública federal não será admitida como fundamento para a criação de colegiados ou subcolegiados (§ 1º do art. 38 do Decreto nº 12.002, de 2024).
Sobre a alínea "b", recomenda-se que a área seja direta em sua justificativa. Ou seja, que se responda "o colegiado deve ser permanente, pois [...]". Há casos em que a justificativa do caráter permanente até pode ser intuída das razões trazidas quanto aos objetivos de fundo que se pretende alcançar. Todavia, como o decreto foi explícito sobre os "esclarecimentos sobre a necessidade de o colegiado ser permanente", o requisito é melhor atendido se endereçado assertivamente.
Quanto à alínea “d”, não basta indicar a existência de custos com deslocamentos, se for esse o caso. A área deve fazer uma estimativa do valor numérico considerando o ano de entrada em vigor do ato normativo e os dois anos subsequentes, com certificação da disponibilidade orçamentária e financeira. De qualquer sorte, recomenda-se que seja informado, se for o caso, o valor dos custos com deslocamento com memórias de cálculo.
Há a necessidade da colheita e juntada da anuência dos órgãos e entidades públicas participantes do colegiado ou diretamente afetados por suas discussões, incluindo outros Poderes, órgãos constitucionalmente autônomos ou outros entes federativos. Também entende-se ser recomendável adotar essa providência em relação a entidades privadas e organismos internacionais, já que não possuem qualquer dever de participação em colegiados públicos deste ministério, de modo que a sua inclusão nestes sem prévia anuência pode gerar algum risco de esvaziamento.
No que tange à solicitação de anuência, a não obrigatoriedade de subscrição do ato normativo não afasta a necessidade de anuência prévia dos órgãos, das entidades públicas:
A anuência para criação ou alteração de colegiado deverá ser requerida pelo órgão ou unidade administrativa proponente por meio de ofício acompanhado da seguinte documentação (art. 36 do Decreto nº 12.002, de 2024):
Ao requerimento de anuência de participação, o órgão, a entidade ou a unidade administrativa poderá (§ 1º do art. 36 do Decreto nº 12.002, de 2024):
Além das possibilidades previstas acima, o órgão, a entidade ou a unidade administrativa também poderá solicitar alterações na minuta do ato normativo de criação do colegiado (inciso II do § 1º do art. 36 do Decreto nº 12.002, de 2024).
Caso o órgão, a entidade ou a unidade administrativa manifeste-se contrariamente à criação do colegiado ou solicite alterações na minuta do ato normativo de criação, recriação, alteração do colegiado, este somente poderá ser criado após resolvidas as divergências e obtida a anuência dos órgãos ou das entidades públicas participantes em relação ao texto final do ato (§ 2º do art. 36 do Decreto nº 12.002, de 2024).
O requerimento de anuência será respondido, por qualquer meio com comprovação de autoria, por meio de documento subscrito (§ 3º e 4º do art. 36 do Decreto nº 12.002, de 2024):
Cabe ressaltar que o requerimento de anuência respondido pelo Ministério abrangerá as entidades a ele vinculadas (§ 5º do art. 36 do Decreto nº 12.002, de 2024).
Caso a resposta ao requerimento de anuência não seja apresentada no prazo de quinze dias úteis, contado da data do recebimento pelo órgão ou pela entidade, ficará presumida a anuência do órgão, da entidade ou da unidade administrativa (§ 6º do art. 36 do Decreto nº 12.002, de 2024).
A minuta de ato normativo de instituição de colegiados deverá observar os requisitos dos arts. 38 e 39 do Decreto nº 12.002, de 2024, a saber:
Quando a proposta implicar alteração de ato normativo, sugere-se que seja elaborado quadro comparativo, em que figure, lado a lado, em formato de colunas, o texto do ato normativo vigente e a proposta de alteração.
Quanto ao seu layout, o quadro comparativo terá, no mínimo, duas colunas, sendo do lado esquerdo o texto vigente e do lado direito a proposta de alteração. Ressalta-se que a nota técnica deve apresentar a motivação para alteração do ato normativo.
A espécie normativa é, de certo modo, definida pela autoridade que edita o ato.
Se a competência for da Ministra de Estado (ou de Secretário, nos casos de delegação) o ato será uma portaria (autônoma ou alteração de Portaria de Consolidação, acaso existente), se a competência for do Presidente da República, o ato será um decreto, com a necessidade de produção de exposição de motivos.
A hipótese de competência mais comum é da Ministra de Estado e está relacionada com atos normativos que
Em relação às matérias que envolvem a competência de mais de um Ministério ou entidades a ele vinculadas, uma mudança trazida pelo Decreto nº 12.002, de 2024, foi o retorno da possibilidade de criação de colegiados por meio de portaria (que agora podem ser interministeriais ou ministeriais). Essa prática era amplamente difundida antes da edição do Decreto nº 9.191, de 2017, que passou a vedá-la, conforme dispunha seu art. 37.
É irrelevante a presença de membros da sociedade civil, de entidades privadas, outros entes federativos, organismos internacionais, outros Poderes ou órgãos constitucionalmente autônomos na determinação da competência, já que sua entrada é vista na qualidade de convidado.
Atualmente, não existe ato normativo no âmbito do Ministério da Cultura que delegue competência para edição de atos normativo da Ministra de Estado para Secretários e às Secretárias. Na superveniência de ato nesse sentido, a criação de colegiados no âmbito das secretarias, por meio de portaria decorrente de competência delegada, deverá observar os seguintes requisitos:
Dessa forma, os colegiados que não se enquadrarem nas limitações do itens acima deverão ser instituídos por ato da Ministra de Estado da Cutura.
Por fim, haverá competência do Presidente da República em relação a colegiados que tenham competência de assessoramento direto à presidência ou criados por lei (art. 33 do Decreto nº 12.002/24). Nesses casos, a criação/alteração se dará por decreto, a ser instruído com a respectiva exposição de motivos. Pontua-se, novamente, que as minutas de decreto de tratam de colegiados não estão abarcadas por esta manifestação jurídica referencial.
Conforme visto, o Decreto nº 12.002, de 2024, trouxe o retorno da possibilidade de criação de colegiados por meio de portaria interministerial, o que era anteriormente vedado pelo art. 37 do Decreto nº 9.191, de 2017. Além disso, é possível que o colegiado interministerial seja criado por ato de uma só Ministra de Estado (portaria ministerial).
Outra inovação é a necessidade de anuência prévia da autoridade máxima da Casa Civil para a criação, por portaria, de colegiado que tenha em sua composição agentes públicos de mais de um órgão ou de um órgão e de entidades a ele não vinculadas (art. 42, do Decreto nº 12.002, de 2024).
O pedido de anuência prévia será encaminhado à Casa Civil pelo Ministro de Estado na forma da Portaria CC/PR nº 704, de 29 de maio de 2024 (anexa a esta manifestação).
A portaria de criação de colegiados poderá ser subscrita por duas ou mais autoridades (portaria interministerial), nas hipóteses em que os titulares dos órgãos, das entidades ou das unidades administrativas presidam, coordenem ou secretariem o colegiado ou tenham como competência precípua matéria atribuída ao colegiado (art. 35 do Decreto nº 12.002, de 2024).
Além disso, previu-se a possibilidade de que o colegiado interministerial seja criado por portaria subscrita apenas por uma autoridade (no caso, uma Ministra de Estado), quando o colegiado tratar de questões restritas às competências do órgão, da entidade ou da unidade administrativa cujo titular subscreva o ato; ou envolver questões relativas às competências de outros órgãos ou entidades cujos titulares tenham anuído com o teor do ato.
A não obrigatoriedade de subscrição do ato normativo pela autoridade do órgão que possui participação no colegiado não afasta a necessidade de anuência prévia dos órgãos, das entidades ou das unidades administrativas participantes do colegiado ou diretamente afetados por suas discussões; e dos órgãos, das entidades ou das unidades administrativas participantes do colegiado na condição de convidados permanentes (§ 2º do art. 35 do Decreto nº 12.002, de 2024).
Caso exista alguma a necessidade de alteração a ser realizada em colegiados criados por decreto, deverá ser editada portaria que:
- tenha anuência prévia da Casa Civil, caso tenha em sua composição agentes públicos de mais de um órgão ou de um órgão e de entidades a ele não vinculadas (art. 42 do Decreto nº 12.002, de 2024);
- apresente integralmente o conteúdo previsto no decreto de criação do colegiado, com a inclusão das alterações pretendidas (inciso I do parágrafo único do art. 41 do Decreto nº 12.002, de 2024);
- observe os demais requisitos do Decreto nº 12.002, de 2024.
Em termos práticos, caso se pretenda promover a alteração de algum dispositivo de decreto que criou determinado colegiado, deve ser editada portaria (ministerial ou interministerial, conforme o caso), que replique todas as normas constantes no decreto, já trazendo as alterações desejadas.
Destaca-se que a alteração do colegiado criado por decreto não implicará a quebra de continuidade em relação às atividades do colegiado anteriormente previsto em decreto (art. 41, parágrafo único, IV, do Decreto nº 12.002).
Além disso, a publicação da portaria que altera colegiado criado por decreto deverá ser comunicada à Secretaria Especial para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República, no prazo de cinco dias úteis, contado da data de publicação do ato. Tal medida tem o objetivo de que se promova futuramente a revogação do decreto correlato, uma vez que a portaria passará a reger o assunto.
Sobre os demais aspectos formais da minuta, se aplicam, no que couber, as regras da Lei Complementar nº 95, de 1998, que dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, bem como os requisitos do Decreto nº 12.002, de 2024, que estabelece as normas e as diretrizes para elaboração, redação, alteração, consolidação e encaminhamento de propostas de atos normativos ao Presidente da República pelos Ministros de Estado.
Os colegiados poderão ter as seguintes competências de assessoramento, articulação, monitoramento de políticas públicas, formulação de propostas, normatização de questões internas do órgão, da entidade ou da unidade administrativa e deliberação (art. 34 do Decreto nº 12.002, de 2024).
Por outro lado, o colegiado criado por ato normativo inferior a decreto não poderá assumir competência atribuída a outro órgão, entidade ou unidade administrativa por ato normativo superior (parágrafo único, art. 34, do Decreto nº 12.002, de 2024).
Tendo em vista a necessidade de conferir lógica e coerência ao texto do projeto de ato normativo, recomenda-se que o setor proponente avalie as seguintes questões:
- há objetividade e clareza nas competências do colegiado?
- há sobreposição de competências de autoridade singular ou de outro colegiado já existente?
- as competências do colegiado estão invadindo matéria reservada à lei, especialmente ao condicionar particulares?
- está claro que o colegiado tem caráter consultivo ou deliberativo (se o colegiado pode ou não condicionar decisões da administração pública ou atividades de particulares)?
A minuta deve-se abster de tratar de competências executivas que envolvam custos e impactos orçamentários. Recomenda-se que tais questões sejam tratadas apenas com caráter opinativo ou sugestivo para deliberação por alguma autoridade a ser nominada no ato. Isso porque a atribuição de ordenador de despesas envolve não só a competência de uma autoridade, mas a existência de uma UG e, sendo o colegiado um aglomerado de pessoas e não um órgão público em si, tais operações não seriam triviais.
Ressalte-se que, para maior facilidade de tramitação de atos dessa natureza, sugere-se dar preferência para competências opinativas, sugestivas, de elaborar pareceres, estudos, manifestações e sugestões a autoridades nominadas no ato para os fins desejados, por serem atribuições mais comuns de colegiados, que não costumam ir de encontro a disposições legais e preservam competências executivas e normativas previstas regimentalmente.
Não será admitida a criação de colegiado que inclua como membros, titulares ou suplentes, com ou sem direito a voto, ainda que na condição de convidados, agentes públicos de outros Poderes, de órgãos constitucionalmente autônomos ou de outros entes federativos, exceto se (art. 39 do Decreto nº 12.002, de 2024):
- o órgão, a entidade ou a unidade administrativa proponente justificar a necessidade de participação dos agentes públicos em razão do objeto e da finalidade do colegiado;
- o colegiado não possuir competência para a discussão de atos normativos de competência do Presidente da República; e
- o Poder, o órgão constitucionalmente autônomo ou o ente federativo concordar quanto à participação no colegiado.
Tendo em vista a necessidade de conferir lógica e coerência ao texto do projeto de ato normativo, recomenda-se que o setor proponente avalie as seguintes questões:
- o número de membros não é excessivo, a ponto de haver dificuldades na reunião de seus membros ou óbice ao bom fluxo das reuniões?
- há racionalidade na previsão de comparecimento de Ministros de Estado?
- há razoabilidade quanto ao total de colegiados em que o órgão e suas entidades vinculadas vão participar?
Recomenda-se ainda não incluir no projeto de ato normativo os representantes dos órgãos nominalmente, bem como não indicar, a priori, pessoas físicas diretamente. Sugere-se, alternativamente, ou indicar órgãos e entidades a serem representadas ou prever, no caso de representantes da sociedade civil/acadêmica no geral, processos de indicação, em observância ao princípio da impessoalidade.
Além disso, recomenda-se especificar o número de representantes por órgãos, bem como indicar, normalmente em parágrafo, se será usado o regime de substituição por suplentes ou pelos substitutos legais[5]. Se houver o uso de suplentes, deve-se especificar o número de suplentes por titular: na ausência de especificação, será considerado apenas um. Não há qualquer vedação a se ter mais de um suplente por titular. Não se recomenda utilizar, para um mesmo membro, suplência e substituição legal, ainda que se possa ter, em um mesmo colegiado, suplência para membros designados e substituição legal para membros natos.
Por fim, quanto à autoridade encarregada de presidir e coordenar os trabalhos, recomenda-se que haja a sua inclusão no rol de membros do colegiado, com os dizeres "que o coordenará", tal como o seguinte exemplo:
Art. 3º O GT será composto por representantes das seguintes unidades:
I - um representante do Gabinete da Ministra;
II - um representante do Gabinete da Secretaria-Executiva;
III - um representante do Gabinete da Secretaria dos Comitês de Cultura;
IV - um representante da Diretoria de Articulação e Governança da Secretaria dos Comitês de Cultura, que o coordenará;
[...]
É possível que a coordenação seja indicada por parágrafo no artigo que trate do elenco ou até em artigo apartado, desde que o coordenador esteja na listagem dos componentes. Deste modo, Recomenda-se que sempre o coordenador esteja na composição do comitê, ainda que se preveja que ele só terá voto de minerva ou algo do gênero. Algo como:
Art. 2º Compõem o comitê:
I - O Secretário-Executivo;
II - 1 (um) representante da Secretaria-Executiva;
II - 2 (dois) representantes do Gabinete da Secretaria dos Comitês de Cultura; e
III - 1 (um) representante do Instituto Brasileiro de Museus (Ibram);
Parágrafo único. O comitê será coordenado pelo Secretário Executivo.
Enfatize-se, todavia, que a fórmula preferencial, de qualquer modo, é a do primeiro exemplo acima, com o uso da expressão "que o coordenará".
Quórum de reunião é o número ou a proporção de pessoas necessárias para instalar a reunião. Já o quórum de votação é o número ou a proporção de votos necessários para confirmar uma deliberação.
O objetivo da proporção é definir se o número de pessoas presentes é representativo em relação ao número total. Por isso, para quórum de reunião, recomenda-se ou estabelecer um quórum fixo, ou trazer uma proporção "absoluta" com base no número total de membros ou dizer expressamente que as reuniões serão instaladas com qualquer número de presentes.
Já quanto ao quórum de votação, a previsão mais comum é da maioria simples como quórum de votação. A rigor nenhuma proporção é impossível. Pode haver a previsão de decisões apenas por consenso, assumindo-se os riscos decorrentes da dificuldade decorrente. Do mesmo modo, é possível simplesmente prever-se que o comitê não tem caráter deliberativo, de modo que não haverá quórum de votação (ocasião em que também deverão ser verificados e assumidos os riscos decorrentes).
Nesse ponto, o usual é prever algo como "O comitê se reunirá ordinariamente com periodicidade mensal[6] e extraordinariamente a partir de convocação do seu coordenador[7]". Previsão dessa natureza já atende ao disposto no art. 38, IV, do Decreto nº 12.002, de 2024.
Vale registrar que também é possível prever que todas as reuniões ocorrerão apenas por convocação do coordenador, sem distinção entre reuniões ordinárias e extraordinárias, desde que de modo expresso ("O comitê se reunirá a partir de convocação do seu coordenador, não havendo distinções sobre reuniões ordinárias e extraordinárias").
Todo colegiado deve ter a indicação de um órgão para prestar apoio administrativo. A indicação pode ser específica, a nível de Coordenação-Geral (ou até Coordenação, Divisão - sendo mais comum Coordenação-Geral ou Departamento), ou geral, a nível de Ministério. Recomenda-se, todavia, ser o mais específico possível.
Não é obrigatória a elaboração de regimento interno, mas se houver indicação de elaboração de regimento interno no processo ou na minuta, tornar-se-á obrigatório, devendo a portaria especificar como será elaborado e a competência para a sua aprovação, ainda que meramente referenciando o quórum usual de aprovação ou colocando-o como atribuição do colegiado.
Membro nato é aquele que compõe o colegiado independentemente de designação específica. Isso ocorre, normalmente, quando a composição se dá a partir da indicação de um cargo do órgão representado, de modo que seu ocupante sempre será membro, independentemente de designação.
A outra opção é a nominação geral "representante do XXX". Nesses casos, esse representante (e seu suplente, se for caso) deve ser indicado e depois designado. A indicação é a determinação do nome que será o representante e, normalmente, se dá pelo chefe/pela autoridade máxima do órgão ou da entidade representada. Já a designação é o ato que oficializa a composição do colegiado com os nomes respectivos.
Para a indicação, é necessário que se preveja um processo. Quando se trata de representante de órgão ou entidade, normalmente tal processo se resume à indicação simples pela autoridade máxima respectiva. Dada a possibilidade de indicação de representantes da sociedade civil, como de segmentos sociais, de movimentos sociais no geral, etc, tal processo pode se tornar mais complexo, a depender do caso. O que importa é que se chegue a um nome para fins de designação.
Quanto à designação, o que deve constar no ato é, meramente, a autoridade competente para tanto. Não basta a indicação do órgão (ex: Secretaria de Cidadania e Diversidade Cultural), devendo ser especificada a autoridade (ex: Secretária de Cidadania e Diversidade Cultural). Nada impede que a autoridade que designa seja distinta ou subordinada/hierarquicamente inferior à que criou o colegiado. Basta que haja previsão expressa de sua competência para fazer a designação no ato.
Se o colegiado for formado apenas de membros natos (titulares e substitutos), não há necessidade de indicação e designação ou das competências respectivas.
Deve haver a indicação no processo se o colegiado é permanente ou temporário. Sendo permanente, deve haver justificativa par tanto. Caso seja temporário, deve haver indicação do termo de conclusão.
Recomenda-se prever um prazo para conclusão dos trabalhos, preferencialmente a partir da data de publicação (ou entrada em vigor) do ato, sem prejuízo da possibilidade de prorrogação por igual período por ato motivado do coordenador do colegiado ou de autoridade específica nominada no ato.
Cabe destacar que a atuação do colegiado criado com a finalidade de formular proposta terminará com a apresentação dos resultados das atividades do colegiado à autoridade responsável, os quais serão recebidos como sugestões (§ 2º do art. 38 do Decreto nº 12.002, de 2024).
Apesar de recomendável, não há obrigatoriedade de previsão de emissão ou encaminhamento de relatórios de qualquer natureza. Todavia, se houver previsão de relatórios e de seu encaminhamento ao Ministério da Cultura, deve-se especificar a autoridade que os receberá.
Com o advento do Decreto nº 10.416, de 2020, em razão da pandemia, houve a possibilidade de realização de reuniões por videoconferência nos colegiados da Administração Pública, independentemente de autorização nesse sentido.
Dado o êxito da prática, o Decreto n. 12.002, de 2024, demanda que, ao se criar um colegiado, se preveja expressamente a possibilidade (ou não) de participação das reuniões por videoconferência.
Trata-se de decisão estritamente discricionária, a considerar as circunstâncias do caso concreto, a origem dos membros, a natureza das deliberações, assim como eventual custo decorrente da não-utilização de tal mecanismo (já que poderá importar na necessidade de diárias e passagens).
Vale registrar que o silêncio da norma não deve ser interpretado como vedação à realização de reuniões por videoconferência. Todavia, com a inclusão desse ponto como elemento obrigatório do ato de instituição dos colegiados, passa a ser necessário tratar da questão expressamente na minuta.
Subcolegiados são colegiados hierarquicamente subordinados ao colegiado principal objeto de criação no ato proposto.
O Decreto não traz mais detalhes do que isso, de modo que há certa liberdade sobre o modo de funcionamento e a governança desses subcolegiados, desde que partindo de certas premissas.
Conforme art. 13, inc. I, da Lei nº 9.784/99, não é possível a delegação de competência para edição de atos de caráter normativo. Desse modo, a criação do subcolegiado não pode se confundir com um novo colegiado.
É de se dizer: se o subcolegiado possuir novos membros[8] ou novas atribuições que não estejam dentro dos originariamente previstos para o colegiado principal, recomenda-se que a criação originária se dê no mesmo ato de criação do colegiado, de modo que não haja dúvidas sobre eventual natureza do subcolegiado e da competência de criação.
A criação de subcolegiado pelo colegiado se dá para a instituição de grupos de trabalho específicos dentro do colegiado principal, compostos por membros destes e por convidados, para o tratamento de questões específicas dentro da competência do colegiado geral. Para esse fim, não se vê qualquer impedimento de que ato do próprio do colegiado, em regra, resolução, faça a criação e a regulamentação do modo de funcionamento do subcolegiado.
Vale recordar que são elementos mínimos que devem constar na proposta de criação do colegiado principal as seguintes limitações para criação de subcolegiados:
a) número máximo de membros;
b) prazo máximo de duração; e
c) número máximo de subcolegiados em operação simultânea.
Colegiados alterados não precisam cumprir novamente os requisitos listados, naquilo que já tiver sido cumprido. Por outro lado, o que for novo precisa estar compatível com o que fora estabelecido. Por exemplo, se o colegiado era permanente e continua permanente, não precisa haver justificativa do caráter permanente. No mesmo sentido se acarretava despesas de deslocamento e continua acarretando. Mas se era temporário e passa a ser permanente, deve ser juntada justificativa para tanto.
Em sentido similar, se membros serão adicionados ao colegiado, tudo o que fora dito em relação à composição a eles se aplica, em especial a recomendação de prévia anuência.
No mais, a alteração tende a ser predominantemente formal. Deve-se apresentar a fundamentação geral, a minuta de portaria e o quadro comparativo. A autoridade competente, em regra, é a mesma que editou o ato alterado. Exigências específicas sobre colegiados incidirão a depender da modificação. Se ela disser respeito a elemento do colegiado que ainda não passou pela exigência legal, ela tem de ser cumprida na forma da legislação e deste parecer.
Em resumo, considera-se como necessários para elaboração de um ato de criação de colegiados, os seguintes elementos:
Reitere-se que esta Manifestação Jurídica Referencial não dispensa a análise jurídica individualizada, devendo haver a remessa regular dos feitos a esta CONJUR, mas que se possibilita a análise simplificada, por meio de nota jurídica padronizada, sem a necessidade de apresentação de fundamentação específica, pois já constante deste parecer.
Os requisitos supracitados constam em lista de verificação em anexo. Recomenda-se que haja o seu preenchimento e juntada, junto com esta Manifestação Jurídica Referencial, antes do encaminhamento do feito a esta Consultoria Jurídica, de modo a facilitar os encaminhamentos seguintes.
Também consta em anexo exemplo de minuta de ato normativo para instituição de colegiados.
Em atendimento à alínea “a” do inciso III do art. 4º da Portaria Normativa CGU/AGU nº 5, de 2022, indica-se como prazo de validade o período de 2 (dois) anos, sem prejuízo da possibilidade de ajustes e complementações a serem feitas de ofício ou por provocação por esta Consultoria Jurídica.
O posicionamento deste órgão restringe-se aos aspectos jurídicos da demanda, devendo orientar o administrador a adotar a decisão que melhor se coadune com a legalidade diante do caso concreto apresentado, não adentrando na análise do mérito (conveniência e oportunidade) nem em aspectos técnicos.
A área técnica competente poderá discordar das orientações ou posicionamentos emanados neste pronunciamento, devendo, em tal hipótese, carrear aos autos as justificativas necessárias para embasar a discordância, conforme art. 50, VII, da Lei nº 9.784/99[9] .
Ressalto que as manifestações desta Consultoria se dão em cumprimento ao disposto no art. 11, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, e no art. 11 do Anexo I do Decreto nº 11.336, de 1º de janeiro de 2023, abstraídas as questões de ordem técnica e financeira, ou ainda aspectos de conveniência e oportunidade, alheios à missão deste órgão.
Isso posto, solicito à Coordenação Administrativa a adoção das seguintes providências:
Brasília, 21 de novembro de 2024.
KIZZY COLLARES ANTUNES
Advogada da União
CONSULTORA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400001050202369 e da chave de acesso 33cea18f
Notas