ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS


 

PARECER n. 00411/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

 

NUP: 72031.002065/2021-76

INTERESSADOS: CORREGEDORIA COREG/GM/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

 

EMENTA: PRONAC 148703. PAR. Pedido de reanálise da prescrição. Análise jurídica.
 
 

I – RELATÓRIO

1. O Ofício nº 198/2024/COREG/GM/MinC (1985321) encaminhou os autos a este Consultivo, para reanálise jurídica quanto a dois pontos previamente analisados por essa Conjur/MinC, quais sejam: (i) a reapreciação do termo inicial da contagem do prazo prescricional, uma vez que há discordância entre a contagem informada no Relatório de Processo a Instaurar da CGU (1134544) e adotada pelo Parecer nº 00331/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (1973690): o dia 13/12/2018, em contrapartida com a data inicial apontada por essa Corregedoria e adotada pelo Despacho nº 01122/2024/CONJUR-MinC/CGU/AGU (1973694), que considera o marco inicial da prescrição a data da reprovação final da prestação de contas: o dia 12/07/2012; e (ii) a reapreciação da utilização da Lei nº 14.110, de 2021, no que tange à suspensão da prescrição, uma vez que o normativo a ser considerado no caso deve ser a Lei nº 13.979, de 2020.

 

2. Para esta consulta, os autos foram instruídos o Ofício nº 198/2024/COREG/GM/MinC (1985321).

 

3. É o Relatório.

 

II - ANÁLISE JURÍDICA

4. O art. 131 da Constituição Federal dispõe sobre a Advocacia-Geral da União - AGU, responsável pelas atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo. E os incisos I e V do art. 11 da Lei Complementar n.º 73, de 1993 (Lei Orgânica da AGU), estabelecem a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados.[1]

 

5. Destaco que, nos termos do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU[2], este controle interno a ser exercido pelas Consultorias Jurídicas não deve se manifestar quanto aos aspectos relativos à conveniência e à oportunidade dos atos administrativos (reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente), tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira.

 

6. Além disso, as manifestações jurídicas de membros lotados em órgãos consultivos da AGU devem seguir a orientação da Boa Prática Consultiva Fundamental nº 1, lançada pela Consultoria-Geral da União – CGU no âmbito do Projeto Parecer Nota 10: 

Boa Prática Consultiva Fundamental nº 1.
As iniciativas têm como objetivo aperfeiçoar a atividade consultiva a partir da adoção de uma linguagem simples, precisa, concisa e direta nas manifestações jurídicas, de modo a facilitar sua compreensão pelos gestores públicos – destinatários imediatos que não necessariamente possuem formação jurídica. (grifamos)

 

7. Superadas essas premissas, passa-se à análise do caso.

 

II.1 – Do termo inicial da contagem do prazo prescricional:

8. Em primeiro lugar, a Corregedoria solicita a reapreciação do termo inicial da contagem do prazo prescricional, uma vez que há discordância entre: (i) a contagem informada no Relatório de Processo a Instaurar da GCU (1134544) e utilizada pelo Parecer nº 00331/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (1973690), que toma como ponto de partida o conhecimento da CGU do feito; e (ii) a data inicial apontada pela Corregedoria e utilizada pelo Despacho nº 01122/2024/CONJUR-MinC/CGU/AGU (1973694), que considerou o termo inicial da contagem do prazo prescricional como senda a data da reprovação final da prestação de contas da empresa.

 

9. No que tange a este ponto, reafirmo o entendimento que proferi no âmbito do Despacho nº 01122/2024/CONJUR-MinC/CGU/AGU (1973694), no sentido de, no caso dos autos, a contagem do prazo prescricional tem como marco inicial o dia 12 de julho de 2017, data da reprovação final da prestação de contas da empresa.

 

10. A meu ver, não haveria como considerar o lapso inicial do prazo prescricional como sendo o dia 13/12/2018, segundo o entendimento da CGU, prazo adotado pelo Parecer nº 00331/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (1973690).

 

11. Para tanto, destaco o seguinte trecho do Manual de PAR de CGU:

Vamos agora tratar da prescrição do dever da Administração de responsabilizar pessoas jurídicas por infrações à Lei nº 12.846/2013, ou LAC. Diferentemente do que ocorre com as leis federais de licitações e contratos, a LAC trata especificamente da prescrição:
Art. 25. Prescrevem em 5 (cinco) anos as infrações previstas nesta Lei, contados da data da ciência da infração ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
Aqui, não há necessidade de aplicação de outras leis, pois a própria Lei 12.846/2013 já prevê o prazo de prescrição das próprias infrações: 5 anos. Cabe apenas observar que, do mesmo modo que ocorre com os prazos em geral, se o prazo de prescrição da Lei 12.846/2013 cair em dia sem expediente ou em que o expediente for encerrado antes da hora normal, ele será prorrogado até o dia seguinte (Lei 9.784/1999, art. 66, § 1º).
E como havíamos adiantado no tópico anterior, perceba que a Lei 12.846/2013 distingue dois inícios diferentes para esse prazo de 5 anos: se a infração for instantânea, o prazo se iniciará somente quando houver ciência dessa infração. Mas se a infração for permanente ou continuada, o prazo se iniciará somente quando essa infração se encerrar.
Mas esse artigo traz um problema: ele diz apenas “ciência da infração”, mas não define quem deve tomar ciência da infração. Ou seja, ele não definiu completamente os termos do prazo prescricional. Problema semelhante existe na prescrição da Lei nº 8.112/1990 (estatuto dos servidores federais), pois ela também determina que a prescrição se inicia de quando o fato “tornou-se conhecido” – mas sem especificar por quem o fato deve se tornar conhecido para que o prazo se inicie.
Existe amplo debate doutrinário sobre quem é o sujeito que deve tomar ciência da infração e ainda não existe uma posição unânime, ou mesmo razoavelmente pacífica, sobre o tema. Portanto, recomendamos, por cautela, que se utilize o critério de que qualquer agente público que tome ciência institucional de infração da Lei nº 12.846/2013 provoca o início do respectivo prazo prescricional. O fundamento desta posição está em que, apesar das diversas e complexas divisões internas da Administração pública, ela se apresenta como uma só para o cidadão, pois a Administração nada mais é do que a corporificação do Estado. Portanto, entendemos que, se um agente da Administração pública toma ciência de uma infração, ainda que ele não tenha competência para apurá-la, a informação da infração já chegou a um agente estatal e, portanto, já chegou ao Estado. Se o agente em questão não tiver competência para apuração, incumbe-lhe, por dever funcional, encaminhar para a autoridade competente. (grifamos)
 

12. Como visto, o entendimento da própria CGU é no sentido de que seja utilizado o critério de que qualquer agente público que toma ciência institucional de infração da Lei nº 12.846, de 2013 provoca o início do respectivo prazo prescricional.

 

13. Conforme se infere dos autos, no dia 12/07/2017, a prestação de contas do PRONAC 148703 foi definitivamente reprovada pelo próprio Ministério da Cultura, com a publicação do Despacho que indeferiu o Recurso Administrativo apresentado pelo proponente.

 

14. E, como afirmado no próprio Relatório Final da Comissão de PAR, a fundamentação para a reprovação das contas - desvio do projeto cultural para atender a interesses privados – já seria apta a cientificar este Ministério de que as empresas indiciadas poderiam ter cometido as infrações previstas nos incisos II e III do art. 5º da LAC.

 

15. Desta forma, e novamente concordando com o marco inicial do termo prescricional apontado no Relatório Final da Comissão de PAR, entendo que a contagem do prazo prescricional, no presente processo, tem como marco inicial o dia 12/07/2017, data da reprovação de contas do PRONAC 148703.

 

II.1. Da suspensão do prazo prescricional e da necessidade de aplicação, ao caso, da regra prevista no art. 6º - C da Lei nº 13.979, de 2020:

16. Quanto ao pedido de reapreciação do prazo de suspensão do prazo prescricional efetuado pela Corregedoria, assiste-lhe razão, de forma que reanaliso a questão referente à suspensão da contagem do prazo prescricional.

 

17. O Decreto Legislativo nº 6, de 2020, reconheceu o estado de calamidade pública decorrente do coronavírus, durante o período de 4 de maio de 2020 a 31 de dezembro de 2021.

 

18. Na sequência, a MPV nº 928, de 2020, alterou a Lei nº 13.979, de 2020, acrescentando-lhe o art. 6º-C, com a seguinte redação:

Art. 6º-C  Não correrão os prazos processuais em desfavor dos acusados e entes privados processados em processos administrativos enquanto perdurar o estado de calamidade de que trata o Decreto Legislativo nº 6, de 2020.
 

19. Embora a MPV nº 928 não tenha sido convertida em lei, o fato é que ela teve vigência durante o período compreendido entre os dias 23/03/2020 a 20/07/2020.

 

20. Durante este lapso temporal, há que se reconhecer que o prazo prescricional ficou suspenso.

 

21. Desta forma, acolho o pedido de reapreciação efetuado pela Corregedoria e, quanto a este ponto específico, revejo o entendimento que proferi no Despacho nº 01122/2024/CONJUR-MinC/CGU/AGU (1973694), para considerar que, no período compreendido entre os dias 23/03/2020 a 20/07/2020, ocorreu a suspensão da contagem do prazo prescricional do PAR ora analisado.

 

II.3 – Da interrupção da contagem do prazo prescricional: Art. 25, p. único da LAC:

22. Nos termos do p. único do art. 25 da LAC, a prescrição será interrompida com a instauração de processo que tenha por objeto a apuração da infração:

Art. 25, parágrafo único. Na esfera administrativa ou judicial, a prescrição será interrompida com a instauração de processo que tenha por objeto a apuração da infração.
 

23. Segundo consta no Relatório Final da CPAR, inicialmente foi publicada a Portaria SE/MTUR nº 65, no dia 04/04/2022. Cumpre destacar que tal Portaria foi assinada pelo Secretário-Executivo do MTUR.

 

24. O art. 8º da LAC estabelece:

Art. 8º A instauração e o julgamento de processo administrativo para apuração da responsabilidade de pessoa jurídica cabem à autoridade máxima de cada órgão ou entidade dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, que agirá de ofício ou mediante provocação, observados o contraditório e a ampla defesa.
§ 1º A competência para a instauração e o julgamento do processo administrativo de apuração de responsabilidade da pessoa jurídica poderá ser delegada, vedada a subdelegação.
§ 2º No âmbito do Poder Executivo federal, a Controladoria-Geral da União - CGU terá competência concorrente para instaurar processos administrativos de responsabilização de pessoas jurídicas ou para avocar os processos instaurados com fundamento nesta Lei, para exame de sua regularidade ou para corrigir-lhes o andamento. (grifamos)
 

25. Conforme se infere acima, a competência para a instauração de PAR pode ser delegada.

 

26. Desta forma, entendo que, para a análise do caso, cumpre esclarecer se, na data de 04/04/2022, havia Portaria vigente no MTUR que viabilizasse a instauração do PAR por outra autoridade que não o Ministro de Estado do Turismo.

 

27. No dia 22/04/2022, encontravam-se vigentes tanto o Decreto nº 10.359, de 2020, quanto a Portaria MTUR nº 390, de 2019, que previam o seguinte:

Decreto nº 10.359, de 2020, Anexo I:
Art. 10.  À Secretaria-Executiva compete:
VI - supervisionar as atividades disciplinares e de correição, no âmbito do Ministério.
 
Portaria MTUR nº 390, de 18 de dezembro de 2019:
Art. 5º Ficam delegadas ao Secretário-Executivo do Ministério do Turismo as seguintes competências:
VIII –
coordenar, no âmbito do Ministério do Turismo, as atividades relacionadas à Corregedoria. (grifamos)

 

28. Em tese, entendo que seria cabível discutir-se se os normativos acima vigentes conferiam competência ao Secretário-Executivo do MTUR para determinar a instauração de PAR no âmbito do MTUR.

 

29. A Conjur/MTUR, em situação análoga à dos autos (Parecer nº 342/2022/CONJUR-MTUR/CGU/AGU – NUP 72031.002646/2022-99), manifestou-se no sentido de que, na época, os atos normativos citados no item 27 não seriam aptos a configurar a delegação de competência necessária.

 

30. Contudo, o que ocorreu foi que, após a publicação desta primeira Portaria, foi publicada a Portaria MTUR nº 661, de 9/11/2022, pelo Ministro do Turismo, determinando a instauração do PAR.

 

31. E o art. 5º da Portaria MTUR nº 661, de 2022, tornou sem efeito a Portaria MTUR nº 65, ambas de 2022.

 

32. No caso, se a Portaria nº 661, tivesse convalidado a Portaria nº 65, ambas de 2022 (o que seria juridicamente viável, uma vez que a autoridade delegante poderia convalidar portaria emanada da autoridade delgada), entendo que seria viável a defesa de que a interrupção da prescrição teria corrido com a primeira Portaria, e não com a segunda. Contudo, como a segunda portaria retirou expressamente os efeitos da primeira, entendo que torna-se inviável qualquer análise mais aprofundada sobre a viabilidade jurídica desta primeira Portaria ter o condão de interromper a prescrição.

 

33. A Portaria MTUR nº 661, foi publicada no DOU no dia 11 de novembro de 2002.

 

34. Desta forma, e nos termos do p. único do art. 25 da LAC, a prescrição se interrompeu na data de 11/11/2022.

 

II.3 – Da contagem do prazo prescricional:

35. Uma vez esclarecidos os marcos prescritivos a serem utilizados no caso concreto, cumpre verificar se, no caso, ocorreu (ou não) a prescrição.

 

36. Tendo-se em vista a fundamentação jurídica ora apresentada, entendo que a contagem do prazo prescricional deve ser realizada da seguinte forma:

                        a) o termo inicial da prescrição é o dia 12/07/2017, data da publicação da Portaria que reprovou as contas do PRONAC 148703;

                        b) a contagem deve ser realizada até a data de 23/03/2020;

                        c) a prescrição ficou suspensa do dia 23/03/2020 até o dia 20/07/2020; e

                        d) o prazo prescricional correu novamente do dia 21/07/2020 até o dia 11/11/2022, quando foi publicada a Portaria MTUR nº 661, de 2022.

 

37. No que tange à contagem do prazo, a Lei nº 9.874, de 1999, prevê:

Art. 66. Os prazos começam a correr a partir da data da cientificação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o do vencimento.
§ 1o Considera-se prorrogado o prazo até o primeiro dia útil seguinte se o vencimento cair em dia em que não houver expediente ou este for encerrado antes da hora normal.
§ 2o Os prazos expressos em dias contam-se de modo contínuo.
§ 3o Os prazos fixados em meses ou anos contam-se de data a data. Se no mês do vencimento não houver o dia equivalente àquele do início do prazo, tem-se como termo o último dia do mês.
Art. 67. Salvo motivo de força maior devidamente comprovado, os prazos processuais não se suspendem. (grifamos)
 

38. O prazo previsto no art. 25, p. único da LAC, é expresso em anos. Todavia, entendo que a contagem deve ser feita nos termos do p. 2º do art. 66 da Lei nº 9.874, de 1999, ou seja, em dias, uma vez que a suspensão do prazo prescricional durante a vigência da MPV nº 928, de 2020, ocorreu por 120 (cento e vinte dias).

 

39. Desta forma, e valendo-me de uma calculadora de dias, procedo à contagem do prazo prescricional da forma que segue abaixo:

a) Do dia 13.07.2017 (primeiro dia do prazo após a publicação da Portaria que reprovou as contas do PRONAC 148703) ao dia 22.03.2020 (pois, no dia 23.03.2020, primeiro dia da vigência da MP 928, o prazo já estava suspenso): 983 dias

b) Do dia 21/07/2020 (primeiro dia após o final da vigência da MPV nº 928, de 2020) ao dia 11/11/2022 (data da publicação da Portaria que determinou a instauração do PAR): 843 dias.

 

40. O somatório destes dois prazos equivale a 1826 dias.

 

41. E o prazo de cinco anos equivale a 1825 dias.

 

42. Desta forma, infiro, a partir do cálculo acima, que a prescrição, até o presente momento, teria ocorrido em virtude de um dia.

 

43. No entanto, resta aplicar a caso dos autos a regra contida no p. 1º do art. 66 da Lei nº 9.874, de 1999, que estipula que, quando o vencimento ocorrer em dia em que não houver expediente, ou este for encerrado antes da hora normal, o prazo fica prorrogado até o primeiro dia útil seguinte.

 

44. Desta forma, entendo que, para o momento, cumpre à área técnica diligenciar os setores competente do MinC, com o objetivo de averiguar se, nos seguintes dias, não houve expediente, se o expediente foi encerrado antes da hora normal, ou se houve alguma pane em sistemas de informáticas aptos a inviabilizar a jornada normal de trabalho: Dia 13 de julho de 2017, Dia 22 de março de 2020, Dia 21 de julho de 2020 e Dia 11 de novembro de 2022.

 

45. Além disso, também entendo válido questionar se, durante a pandemia de coronavírus, houve algum período de tempo em que a jornada de trabalho foi reduzida, para fins de análise quanto à viabilidade jurídica de aplicação, ao caso, da regra contida no art. 67 da Lei nº 9.874, de 1999.

                       

III – CONCLUSÃO

46. Nos termos do entendimento da Corregedoria, ratifico a fundamentação contida no proferido no Despacho nº 01122/2024/CONJUR-MinC/CGU/AGU (1973694), e entendo que a contagem do prazo prescricional tem como termo inicial o dia 12/07/2017, data da reprovação de contas do PRONAC 148703.

 

47. Acolho o pedido de reapreciação efetuado pela Corregedoria e, quanto à suspensão do prazo prescricional, revejo o entendimento que consta no Despacho nº 01122/2024/CONJUR-MinC/CGU/AGU (1973694) para considerar que, no período compreendido entre os dias 23/03/2020 a 20/07/2020, ocorreu a suspensão da contagem do prazo prescricional.

 

48. A prescrição se interrompeu na data de 11/11/2022, com a publicação da Portaria MTUR nº 661, de 2022, nos termos do p. único do art. 25 da LAC.

 

49. A contagem do prazo prescricional, no presente processo, deve ser efetuada de acordo com os marcos contidos no item 39 do presente Parecer.

 

50. No momento, recomendo à Corregedoria baixar os autos em diligência aos setores cabíveis do Ministério da Cultura, a fim de que sejam providenciadas as informações requeridas nos itens 44 e 45 deste Parecer.

 

51. Após tal diligência, os autos deverão retornar a este Consultivo, para análise conclusiva.

 

52. É o Parecer.

 

                        Brasília, 12 de novembro de 2024.

 

                        LARISSA FERNANDES NOGUEIRA DA GAMA

                        ADVOGADA DA UNIÃO

   


[1] Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:

I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;

(...)

V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;

 

[2] A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

 

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 72031002065202176 e da chave de acesso 788f0943

 

 




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