ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 00418/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.029061/2024-94

INTERESSADOS: GABINETE DA SECRETARIA-EXECUTIVA GSE/GM/MINC

ASSUNTOS: ANÁLISE DE PORTARIA INTERMINISTERIAL

ANÁLISE JURÍDICA DE PROPOSTA DE PORTARIA INTERMINISTERIAL 1 - Juridicidade formal e material de minuta de portaria que "Plano Nacional dos Povos e Comunidades Tradicionais de Matriz Africana de Terreiro". 2 - Pelo prosseguimento, com recomendações.

I - RELATÓRIO

Trata-se do Ofício-Circular nº 454/2024/GSE/GM/MinC (SEI 2003931), que faz menção ao Ofício Circular nº 195/2024/MIR (2002616), pelo qual o Ministério da Igualdade Racial, ao tratar do assunto em epígrafe, solicita o envio de manifestação jurídica, contribuições e sugestões referente ao conteúdo proposto na Minuta de Portaria Interministerial em anexo, que dispõe sobre o Plano Nacional dos Povos e Comunidades Tradicionais de Matriz Africana de Terreiro.  

Ainda não houve manifestação formal das áreas técnicas do Ministério da Cultura a respeito do texto.

II - ANÁLISE JURÍDICA

II.1 A FINALIDADE E A ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

Preliminarmente, cabe esclarecer que a presente manifestação se limita aos aspectos de juridicidade da matéria ora proposta e de sua regularidade processual, não envolvendo a análise de aspectos técnicos ou que exijam exercício da conveniência e discricionariedade administrativas.

A análise jurídica da minuta de ato normativo observará, no que couber, a abrangência apontada no art. 57 do Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, que conta com o seguinte teor:

"Art. 57. A análise constante do parecer jurídico abrangerá:

I - o fundamento de validade do ato normativo proposto; 

II - as consequências jurídicas dos principais pontos da proposta de ato normativo; e

III - o exame e a conclusão a respeito da constitucionalidade, da legalidade e do atendimento à técnica legislativa."

Assim, observados os tópicos sobre os quais incide a atuação desta Consultoria Jurídica, passa-se à análise da proposta do ato normativo em questão.​

II.2 DA COMPETÊNCIA

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988) estabelece que compete ao Ministro de Estado, além de outras atribuições previstas na Constituição ou na lei, exercer orientação em sua competência e expedir instruções para execução das leis, decretos e regulamentos, conforme segue:

"Art. 87. Os Ministros de Estado serão escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e no exercício dos direitos políticos.

Parágrafo único. Compete ao Ministro de Estado, além de outras atribuições estabelecidas nesta Constituição e na lei:

I- exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência e referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da República;

II- expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos;

III- apresentar ao Presidente da República relatório anual de sua gestão no Ministério;

IV- praticar os atos pertinentes às atribuições que lhe forem outorgadas ou delegadas pelo Presidente da República." (grifos nossos).

Por sua vez, a Lei nº 14.600, de 19 de junho de 2023, que estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios, assim dispõe:

Art. 21. Constituem áreas de competência do Ministério da Cultura:

I - política nacional de cultura e política nacional das artes;

II- proteção do patrimônio histórico, artístico e cultural;

III- regulação dos direitos autorais;

IV- assistência ao Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar e ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) nas ações de regularização fundiária, para garantir a preservação da identidade cultural dos remanescentes das comunidades dos quilombos, observadas as competências do Ministério da Igualdade Racial;

V- proteção e promoção da diversidade cultural;

VI- desenvolvimento econômico da cultura e da política de economia criativa;

VII- desenvolvimento e implementação de políticas e de ações de acessibilidade cultural; e

VIII- formulação e implementação de políticas, de programas e de ações para o desenvolvimento do setor museal. (grifos)

Ademais, está em tramitação decreto presidencial que "Política Nacional para Povos e Comunidades Tradicionais de Terreiro e Povos e Comunidades Tradicionais de Matriz Africana​", formalizado no SEI n° 01400.005529/2024-55.

A última versão, a qual foi incluída no SIDOF, se encontra no documento n° 1997927. Dispõe seu Capítulo V:

CAPÍTULO V

O COMITÊ GESTOR

Art. 11 Ato da Ministra de Estado da Igualdade Racial instituirá comitê gestor com a finalidade de monitorar e avaliar a implementação da Política Nacional para Povos e Comunidades Tradicionais de Terreiro e Povos e Comunidades Tradicionais de Matriz Africana e o Plano Nacional Caminhos Abertos.

Parágrafo único. O ato de que trata o caput:

I - disporá sobre a composição do colegiado, as suas competências e sua forma de funcionamento; e

II - observará o disposto no Capítulo VI do Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024.

Destarte, percebe-se que, a princípio, apenas a Ministra de Estado da Igualdade Racial seria a autoridade competente, à vista das atribuições que lhe confere o art. 87, parágrafo único, incisos I e II, da Constituição da República, bem como o art. 11 do Decreto que instituirá o Política Nacional, para emitir o ato normativo ora analisado.

Nessa situação, os demais Ministérios precisariam apenas anuir com o texto da minuta de portaria, o que a transformaria em ministerial e não interministerial,  dispensando a necessidade de emissão de pareceres jurídico e de mérito pelas demais pastas.

Logo, recomendo que os Ministérios envolvidos decidam se o ato que institui o Comitê Gestor será conjunto, o que exigirá a alteração do art. 11 da minuta de decreto presidencial, ou se apenas o ato da Ministra de Estado da Igualdade Racial será suficiente.

Uma vez identificados os fundamentos de validade, torna-se necessário examinar a constitucionalidade, a legalidade e a observância da técnica legislativa. Trata-se de aspectos ligados à juridicidade do ato normativo no que se refere à sua conformidade com a integralidade do ordenamento jurídico, conforme se observa no seguinte conceito:

"Juridicidade é a conformidade ao Direito. Dizemos que uma matéria é jurídica, ou possui juridicidade, se sua forma e conteúdo estão em consonância com a Constituição, as leis, os princípios jurídicos, a jurisprudência, os costumes, enfim, com o Direito como um todo. Caso não haja tal conformidade, a matéria é dita injurídica ou antijurídica"

II.3 DA JURIDICIDADE FORMAL

Do ponto de vista formal, verifica-se que o instrumento perfilhado foi a Portaria. Conforme o Manual de Redação da Presidência da República, no seu item 25.1, este ato normativo “é o instrumento pelo qual Ministros ou outras autoridades expedem instruções sobre a organização e funcionamento de serviço, sobre questões de pessoal e outros atos de sua competência”. O referido manual é de observância obrigatória por força do art. 75, do Decreto nº 12.002, de 2024, em relação à elaboração de atos normativos no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

O Decreto nº 12.002, de 2024, ademais, indica que os atos normativos inferiores a Decretos devem ser editados sob as três seguintes espécies: portarias, resoluções e instruções normativas. Em específico, as portarias são atos normativos editados por uma ou mais autoridades singulares, nos termos do art. 9° do Decreto, estando a minuta analisada em consonância com o dispositivo.

Quanto à estrutura, o art. 4º do Decreto nº 12.002, de 2024, estabelece 3 (três) partes básicas para elaboração de um ato normativo: parte preliminar, parte normativa e parte final.

A parte preliminar, nos termos do disposto no art. 4º, inciso I, do Decreto nº 12.002, de 2024, da minuta apresentada é composta da ementa, que explicita de modo conciso o objeto do ato normativo, devendo apenas ser incluído o período abrangido pelo Plano Caminhos Abertos e o número do decreto presidencial, quando for publicado.

Ademais, compõe a parte preliminar o preâmbulo (art. 4°, I, 'c'), que deve conter a indicação de autoria e o fundamento de validade do ato, porém ainda precisa ser devidamente preenchido na minuta, inclusive com o número do Decreto que instituirá o Plano Nacional dos Povos e Comunidades Tradicionais de Matriz Africana de Terreiro, sugerindo-se a redação, caso se opte por portaria interministerial:

A MINISTRA DE ESTADO DA IGUALDADE RACIAL, A MINISTRA DE ESTADO DA CULTURA, A MINISTRA DE ESTADO DOS DIREITOS HUMANOS E DA CIDADANIA, O MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA E O MINISTRO DE ESTADO DO DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO E AGRICULTURA FAMILIAR, no uso da atribuição que lhes confere o art. 87, parágrafo único, inciso II, da Constituição e, tendo em vista o disposto no art. 11, do Decreto nº XXX, de XX de novembro de 2024, resolvem:

Quanto à designação do ato normativo, o § 2º do art. 4º do Decreto nº 12.002, de 2024, regula o formato de epígrafe.

Nessa linha, conforme o disposto nos arts. 4º e 9º do Decreto nº 12.002/2024, a espécie e a designação do ato normativo encontram-se adequadas, devendo apenas serem incluídas as siglas dos demais Ministérios que assinarão o ato e alertando-se para o correto preenchimento da numeração sequencial e da data de assinatura, por exemplo:

PORTARIA INTERMINISTERIAL MIR/MINC/MDHC/MJSP/MDA Nº XX, DE XX DE XXXX DE 2024

Por sua vez, a parte normativa contém as normas que regulam o objeto da portaria normativa (arts. 1º e 16), de forma que atende ao estabelecido no art. 4º, inciso II, do Decreto nº 12.002, de 2024. Por derradeiro, a parte final contém cláusula de vigência (art. 16), restando observado, portanto, o disposto no art. 4º, inciso III, do Decreto nº 12.002, de 2024.

Salienta-se que a área técnica pretende a vigência imediata do ato normativo, afastando-se a necessidade de observância do art.  17,  do  Decreto  n°  12.002/24,  o qual estabelece que os atos normativos deverão ter uma vacatio legis com prazo razoável ao conhecimento, à adaptação e à implementação das disposições pretendidas, considerando o grau de inovação e repercussão incidente no caso.

II.4 DA JURIDICIDADE MATERIAL

Acerca da proposta de Portaria Interministerial apresentada, observa-se que pretende aprovar o Plano Nacional dos Povos e Comunidades Tradicionais de Matriz Africana de Terreiro, o qual será instituído por meio de ato presidencial, "com o objetivo de fomentar o Afroturismo no Brasil, promover o desenvolvimento econômico das comunidades negras e valorizar a cultura afro-brasileira no cenário nacional e internacional".

O art. 33 do Decreto nº 12.002, de 2024, permite a criação de colegiados por ato inferior a decreto, desde que não se trate de colegiado destinado ao assessoramento direto do Presidente da República.

Por sua vez, o art. 35 do citado regulamento possibilita a criação de colegiados por ato conjunto dos órgãos que presidam, coordenem ou secretariem o colegiado ou que tenham como competência precípua matéria atribuída ao colegiado, com subscrição obrigatória de suas autoridades.

Consoante previsto no final da minuta, a princípio, além da assinatura da Ministra de Estado da Igualdade Racial, enquanto proponente, subscreverão o ato o Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrário e da Agricultura Familiar, o Ministro de Estado da Justiça e Segurança Pública, a Ministra de Estado da Cultura e a Ministra de Estado dos Direitos Humanos e Cidadania. Logo, ressalta-se que todos esses ministérios deverão elaborar parecer de mérito e parecer jurídico acerca da minuta.

Ademais, cuida salientar que os arts. 35, § 2º, e 36 do Decreto nº 12.002, de 2024, requerem que os órgãos, entidades e unidades que vierem a participar do colegiado ou a serem afetados por suas discussões devem prestar sua anuência prévia.

Nesses termos, recomenda-se que o Ministério proponente adote as providências necessárias para obter a anuência prévia dos órgãos ministeriais que serão representados no Comitê Gestor (art. 2º da minuta), nos termos dos arts. 35, § 2º, e 36 do Decreto nº 12.002, de 2024.

Ainda, nos termos do art. 42, do Decreto n° 12.002/24, a criação de colegiado que tenha em sua composição agentes públicos de mais de um órgão ou de um órgão e de entidades a ele não vinculadas também se condiciona à anuência prévia da autoridade máxima da Casa Civil. Logo, recomenda-se seguir os trâmites previstos na Portaria CC/PR n° 704, de 29 de maio de 2024.

Adiante, o art. 37 do Decreto nº 12.002, de 2024, determina que a instrução do processo que visar à criação de colegiado deve conter os seguintes documentos:

Art. 37. O processo de criação ou alteração de colegiado será instruído com as seguintes informações:

I- indicação da necessidade ou da conveniência de a questão ser tratada por meio de colegiado e não de autoridades singulares;

II- justificativa sobre a necessidade de o colegiado ser permanente, caso não haja indicação de termo final para as atividades;

III- relação dos colegiados sobre matéria correlata existentes e avaliação sobre a possibilidade de sobreposição de competências;

IV- caso as reuniões não sejam realizadas por videoconferência, estimativa dos custos com deslocamentos dos membros do colegiado para outros entes federativos no ano de entrada em vigor do ato normativo e nos dois anos subsequentes, com certificação da disponibilidade orçamentária e financeira; e

V- manifestação de anuência dos órgãos ou das entidades públicas participantes do colegiado ou diretamente afetados por suas discussões que não tenham subscrito o ato normativo.

Considerando que ainda não há nos autos parecer de mérito do Ministério da Cultura, recomendo que referido documento contemple os requisitos do art. 37, do Decreto n° 12.002/24.

Acerca dos requisitos que precisam estar contidos no ato normativo que cria um colegiado, requer-se observância do art. 38 do Decreto nº 12.002, de 2024, passando-se a verificá-los a seguir.

Não se observam óbices jurídicos em relação ao conteúdo da minuta de Portaria Interministerial. Faço apenas os apontamentos a seguir.

Passa-se à análise do texto propriamente dito.

Quanto ao art. 1°, ressalto a necessidade de preenchimento do número do Decreto antes da publicação do ato. Ademais, sugiro a uniformização quanto à denominação dada ao Plano, pois na ementa consta "Plano Caminhos Abertos" e não "Plano de Ação".

Em relação ao art. 2°, verifico, inicialmente, a duplicidade da numeração, devendo ser corrigido o seguinte para art. 3º e assim sucessivamente.​

Ainda, sugiro a retirada da expressão "no âmbito do Ministério da Igualdade Racial" (repetida duas vezes na redação do artigo), uma vez que, por envolver políticas que abrangem diversos ministérios, o âmbito do Comitê Gestor parece ser de âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

Sobre o termo "de natureza deliberativa", ao analisar as competências dispostas no art. 5°, percebo que a única situação que demandaria uma possível deliberação seria a previsão do inciso IV.

Assim, recomendo a análise da redação do inciso IV do art. 5° da minuta e se é realmente necessária a manutenção da expressão "de natureza deliberativa", uma vez que, para maior facilidade de tramitação de atos que criam colegiados, sugere-se dar preferência para competências opinativas, sugestivas, de elaborar pareceres, estudos, manifestações e sugestões a autoridades nominadas no ato para os fins desejados, por serem atribuições mais comuns de colegiados, que não costumam ir de encontro a disposições legais e preservam competências executivas e normativas previstas regimentalmente. Segue redação exemplificativa:

Art. 2° Fica instituído o Comitê Gestor da Política Nacional para Povos e Comunidades Tradicionais de Terreiro e Povos e Comunidades Tradicionais de Matriz Africana, com a finalidade de monitorar e avaliar o Plano de que trata o art. 1° desta Portaria.

Ainda, destaca-se que o Art. 4º da minuta prevê que "A coordenação e vice coordenação do Comitê Gestor serão exercidas pelo Ministério da Igualdade Racial".

Ocorre que, da forma como está redigido o artigo, gera-se dúvida se a coordenação e vice  coordenação  do  Comitê  Gestor  serão  exercidas   pelos   representantes   já   designados pelo Ministério da Igualdade Racial ou serão outros. Ademais, por se tratar de matéria que já está sendo regulamentada pelo art. 2°, entendo que o dispositivo deveria ser um parágrafo do próprio art. 2°.

Assim, recomendo que referido dispositivo seja incluído como parágrafo do art. 3°, com a seguinte redação:

​

Quanto à redação do art. 8°, a fim de dar maior precisão ao dispositivo, sugiro que seja esclarecido quem poderá convidar especialistas, se o Coordenador (consoante previsto no art. 7°), ou todo o Comitê Gestor, por meio de votação.

Quanto ao art. 12, recomendo que a redação esteja em consonância com o disposto no art. 5°, inciso VI, que prevê aprovação por maioria simples dos votos do Comitê. Assim, sugiro a inclusão da informação no art. 12, a exemplo da redação abaixo:

Art. 12. O Comitê elaborará seu regimento interno, a partir de proposta apresentada pela coordenação do Comitê, no prazo máximo de 90 (noventa) dias, contados da data de sua instituição.

Parágrafo único. Após a aprovação por maioria simples de votos do Comitê, nos termos do art. 5°, inciso VI, desta Portaria, o documento será submetido à aprovação da Ministra de Estado da Igualdade Racial.

Ainda , sugiro alguns ajustes gramaticais ou de digitação:

Art. 3º A composição do Comitê Gestor observará a participação de, no mínimo:

I - uma mulher, dentre titular e suplentes, por órgão ou entidade participante; e

II - uma pessoa autodeclarada preta ou parda, dentre titular e suplentes, por órgão ou entidade participante.

Art. 5º Compete ao Comitê Gestor:

(...)

V - estimular nas esferas municipal, estadual e distrital, a criação e a manutenção de iniciativas para o diálogo governamental e social sobre a Política Nacional para Povos e Comunidades Tradicionais de Terreiro e Povos e Comunidades Tradicionais de Matriz Africana e o Plano Nacional Caminhos Abertos; e

VI – elaborar e aprovar o seu regimento interno, por maioria simples de votos.

Art. 6º O Comitê Gestor se reunirá em caráter ordinário, a cada três meses, e, em caráter extraordinário, mediante convocação de seu Coordenador.

Art. 7º O Coordenador do Comitê Gestor poderá convidar representantes de outros órgãos e entidades, públicas ou privadas, e da sociedade civil, para participarem de suas reuniões, sem direito a voto.

Por fim, verifico a necessidade de observância às determinações previstas no art. 12, do Decreto n° 12.002/2024, por exemplo:

- Art. 11, § 9º A denominação de cargo público ou função de confiança mencionada em ato normativo poderá ser flexionada conforme o gênero da pessoa que a ocupe no momento da proposição do ato normativo: alterar para Ministra de Estado da Igualdade Racial nos arts. 3°, §§1° e 2°; e 4°, parágrafo único (após o ajuste na numeração dos artigos);

 -Art. 12, II - a numeração do artigo é separada do texto por dois espaços em branco, sem traços ou outros sinais; 

Art. 12, VII - a numeração do parágrafo é separada do texto por dois espaços em branco, sem traços ou outros sinais;

 -Art. 12, XXII - na formatação do texto do ato normativo, usa-se: a) fonte Calibri ou Carlito, corpo doze; b) margem lateral esquerda de dois centímetros de largura; c) margem lateral direita de um centímetro de largura; d) recuo à esquerda de 2,5 cm (dois centímetros e cinco milímetros) nos textos que correspondem a alterações no corpo de outros atos normativos; e) espaçamento simples entre linhas e de seis pontos após cada parágrafo; e f) acréscimo de uma linha em branco: 1. antes e após a denominação de parte, livro, título, capítulo, seção ou subseção; e 2. após a epígrafe, a ementa, o preâmbulo e a ordem de execução;

- Art. 12, XXV - as palavras e as expressões em latim ou em língua estrangeira são grafadas em itálico: O termo caput deve ser escrito em itálico nos arts. 3°, §§1° e 2°, e 4°, parágrafo único (após o ajuste na numeração dos artigos).

​

Em relação aos aspectos formais, como dito anteriormente, verifica-se que ainda não houve a juntada do parecer de mérito no processo administrativo, sendo documento imprescindível, conforme determinação do Art. 56, II, do Decreto n° 12.002/24.

Inclusive, considerando que no art. 9°, há previsão de que as reunião serão, regra geral, de forma presencial, deve ser obedecido o art. 37, inciso IV, do Decreto n° 12.002/24, o qual exige que seja elaborada uma "estimativa dos custos com deslocamentos dos membros do colegiado para outros entes federativos no ano de entrada em vigor do ato normativo e nos dois anos subsequentes, com certificação da disponibilidade orçamentária e financeira".

Por fim, em 14 de outubro do 2021, entrou em vigor em relação aos demais órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, a regulamentação da análise de impacto regulatório - AIR, instituída na forma do Decreto nº 10.411, de 30 de junho de 2020:

Art. 1º Este Decreto regulamenta a análise de impacto regulatório, de que tratam o art. 5º da Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019, e o art. 6º da Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019, e dispõe sobre o seu conteúdo, os quesitos mínimos a serem objeto de exame, as hipóteses em que será obrigatória e as hipóteses em que poderá ser dispensada.

Desse modo, regra geral, a edição de ato normativo de interesse geral de agentes econômicos ou de usuários dos serviços prestados deve ser precedida de AIR. A AIR, de sua vez, nos termos do art. 2º, inciso I, do Decreto nº 10.411, de 2020, é o "procedimento, a partir da definição de problema regulatório, de avaliação prévia à edição dos atos normativos de que  trata  este Decreto, que conterá informações e dados sobre os seus prováveis efeitos, para verificar a razoabilidade do impacto e subsidiar a tomada de decisão".

Na sequência, os arts. 3º e 4º do Decreto nº 10.411, de 2020, indicam, respectivamente, as situações em que a AIR não será aplicável e quando poderá ser dispensada.

VIII- ato normativo que revise normas desatualizadas para adequá-las ao desenvolvimento tecnológico consolidado internacionalmente, nos termos do disposto no Decreto nº 10.229, de 5 de fevereiro de 2020.

§ 1º Nas hipóteses de dispensa de AIR, será elaborada nota técnica ou documento equivalente que fundamente a proposta de edição ou de alteração do ato normativo.

§ 2º Na hipótese de dispensa de AIR em razão de urgência, a nota técnica ou o documento equivalente de que trata o § 1º deverá, obrigatoriamente, identificar o problema regulatório que se pretende solucionar e os objetivos que se pretende alcançar, de modo a subsidiar a elaboração da ARR, observado o disposto no art. 12.

§ 3º Ressalvadas informações com restrição de acesso, nos termos do disposto na Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, a nota técnica ou o documento equivalente de que tratam o § 1º e o § 2º serão disponibilizados no sítio eletrônico do órgão ou da entidade competente, conforme definido nas normas próprias.

Logo, recomendo que o parecer técnico se manifeste sobre a realização de AIR ou sua dispensa.

III - CONCLUSÃO

Dessa forma, com fundamento nas razões aqui expostas, não se verifica impedimento jurídico para o prosseguimento da proposta, cumpridas as recomendações aqui apresentadas, principalmente os parágrafos 12, 17, 18, 20, 28, 29, 31, 35 a 37, 39, 42 a 48 e 52.

À consideração superior.

Brasília, 19 de novembro de 2024.

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400029061202494 e da chave de acesso ac0d44ca