ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE


 

PARECER n. 00424/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

 

NUP: 01400.029995/2024-26

INTERESSADOS: SECRETARIA-EXECUTIVA - SE/MEC, MINISTÉRIO DA CULTURA (MINC)

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

 

EMENTA:
MINUTA DE MEDIDA PROVISÓRIA QUE ALTERA A LEI Nº 14.399, DE 08 DE JULHO DE 2022 QUE INSTITUI A POLÍTICA NACIONAL ALDIR BLANC DE FOMENTO À CULTURA. ANÁLISE JURÍDICA. POSSIBILIDADE DE EDIÇÃO DO ATO.
I - Medida Provisória. Art. 62 da Constituição.
II - Ato normativo. Lei Complementar nº 95/1998 e Decreto nº 12.002/2024.
III - Inexistência de óbice jurídico à continuidade da proposta, considerando os ajustes formais propostos na minuta anexa a este parecer.

 

 

RELATÓRIO

 

Vem a esta Consultoria Jurídica o processo em epígrafe, referente à solicitação da Subsecretaria de Assuntos Administrativos  (COGEP/SAA/SE/MS), em que pugna pela análise jurídica de minuta de Medida Provisória que pretende  que tem por objetivo promover alterações na Lei nº 14.399, de 08 de julho de 2022, que institui a Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura. 

 

Dentre outros documentos, instruem estes autos eletrônicos:

 

a) Parecer de Mérito 436 (2010138);

b) Exposição de Motivos 16 (2009984); e

d) Medida Provisória 1 (2010144).

 

 

 A Exposição de Motivos Interministerial (EMI), dispõe o que se segue:

 

(...)
A Lei nº 14.399, de 08 de julho de 2022, regulamentada pelo Decreto nº 11.740/2023, tem como objetivo fomentar as políticas culturais nacionalmente ao apoiar todos os estados, o Distrito Federal e os municípios brasileiros, em parceria com a sociedade civil, a partir de 2023, no desenvolvimento de ações de cultura. O diploma legal estabelece medidas de incentivo regulares e contínuas, constituindo-se um marco histórico para o setor cultural, superando a circunstância emergencial da Lei nº 14.017, de 29 de junho de 2020, Lei Aldir Blanc 1, a qual assegurava a implementação de políticas públicas culturais de forma emergencial, em resposta ao cenário da pandemia de COVID-19 e ao impacto ocasionado no setor cultural.
No que tange à presente proposta de Medida Provisória, o texto apresentado objetiva cumprir com as determinações estipuladas pela área econômica do governo, de forma a garantir maior previsibilidade dos compromissos financeiros e orçamentários das contas públicas, em observância aos preceitos da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do panejamento de programação orçamentária da União neste e nos próximos exercícios.
É importante destacar que as mudanças pretendidas não importam em redução de valor do montante global de R$ 15 bilhões de reais que será entregue pela União aos Estados, Distrito Federal e Municípios para execução das políticas públicas de cultura. Ou seja, a Política Nacional Aldir Blanc se mantém como uma política federativa que representa o maior investimento em cultura da história do país.
Ainda nesta esteira, é importante registrar que o repasse dos recursos por parte da União aos entes federativos, ocorrerá levando em consideração a diretriz do saldo total remanescente nas contas específicas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Visando a melhoria da gestão orçamentária e financeira da Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura e a minimização do empoçamento de recursos federais com os entes federativos, propõe-se condicionar a liberação de recursos à efetiva execução das ações previstas. Quando da elaboração da proposta orçamentária anual serão observados os saldos existentes nos entes federativos, em corte temporal a ser definido em regulamento específico, e somente aqueles que tiverem cumprido percentual mínimo de execução, terão os recursos liberados.
Desta forma, o regramento determinará que para o ente federativo fazer jus ao recebimento de novos recursos da PNAB, é necessário que esse tenha executado um percentual mínimo dos recursos já recebidos no exercício anterior. Neste sentido, busca-se conferir maior efetividade da política pública, incentivando que aos recursos cheguem, com maior agilidade, aos seus destinatários finais, quais sejam, os agentes de culturais e a sociedade civil como um todo. Além disso, a liberação de nova remessa de recursos condicionada à execução com parâmetros mínimos da parcela anterior, possibilitará o melhor monitoramento da boa execução da política pública em questão.
A relevância e urgência da presente medida evidencia-se, não só pelo mérito do texto normativo que irá gerar incentivo positivo à eficiência do gasto, como principalmente pelo potencial que esta MP possui de contribuir no cumprimento do art. 2º da Lei de Diretrizes Orçamentárias (meta de resultado primário) e art. 3º da Lei Complementar nº 200/2023 (teto de gastos).
Além do já exposto, propõe-se a edição da referida Medida Provisória com o propósito de promover maior aderência da Política Nacional Aldir Blanc com o Sistema Nacional de Cultura, especialmente com a indução para criação de fundos estaduais e municipais de cultura que, em conjunto com as mudanças apresentada por meio desta MP, possibilitaram que a maior política pública de cultura da história do país supere a arquitetura tradicional de convênios com prazos reduzidos e se aproxime cada vez mais da lógica de um fluxo contínuo tão necessária para garantia de políticas públicas de estado estáveis e continuadas de fomento à cultura brasileira.
(...)

 

É o breve relatório.

DA ANÁLISE JURÍDICA

 

Das considerações preliminares

 

Inicialmente, cabe destacar o que dispõe a Lei Complementar nº 73/1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União, naquilo que trata da competência das Consultorias Jurídicas junto aos Ministérios:

 

Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:
I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;
[...]
V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;
[...]

 

Dessarte, consoante se observa dos dispositivos anteriores, compete a esta Consultoria Jurídica a análise de questões estritamente jurídicas, com o viés de subsidiar a avaliação final por parte das autoridades da Pasta assessorada. Dessa forma, a aferição de questões técnicas e de conveniência e oportunidade compete, exclusivamente, às áreas técnicas e aos gestores da Pasta assessorada. Corrobora esse entendimento o Enunciado de Boa Prática Consultiva - BPC nº 07, da Consultoria-Geral da União - CGU/AGU, cujo teor é transcrito a seguir, in verbis:

 

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.
 

Sobre tais dados, parte-se da premissa de que as autoridades competentes se municiaram dos conhecimentos específicos imprescindíveis à análise dessas questões, de modo a verificar a exatidão das informações técnicas pertinentes ao assunto tratado nestes autos, zelando, assim, pela avaliação adequada dos temas não jurídicos enfrentados. Logo, é mister registrar que a análise desta Consultoria restringir-se-á aos aspectos de juridicidade.

 

 Assevera-se, ainda, que o exame empreendido abarca os temas jurídicos afetos à competência da Pasta assessorada, qual seja, a área da cultura, nos termos da Lei nº 14.600/2023, que estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios.

 

Dos aspectos formais

 

Da competência e dos requisitos para a edição de Medida Provisória

 

Quanto à observância da competência legislativa da União, a referida minuta de Medida Provisória, conforme dispõe a Exposição de Motivos, tem por objetivo promover alterações na Lei nº 14.399, de 08 de julho de 2022, que institui a Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura. 

 

Tal ato normativo ensejará o uso da competência uso da concorrente da União, Estados e do Distrito Federal para legislar sobre proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico, prevista no inciso VII, art. 24 da Constituição.

 

Ademais, a proposta será subscrita pelo Presidente da República e não apresenta, portanto, vícios constitucionais em relação à competência, estando fundamentada no art. 62, caput, da Constituição Federal, que atribui ao chefe do Poder Executivo Federal a legitimidade para adotar medidas provisórias, com força de lei. Não há, no caso, incidência das vedações elencadas no art. 62, § 1º.

 

Quanto aos requisitos de relevância e urgência, há justificativa na Exposição de Motivos 16 (2009984) e no Parecer de Mérito 436 (2010138), informando que “A relevância e urgência da presente medida evidencia-se, não só pelo mérito do texto normativo que irá gerar incentivo positivo à eficiência do gasto, como principalmente pelo potencial que esta MP possui de contribuir no cumprimento do art. 2º da Lei de Diretrizes Orçamentárias (meta de resultado primário) e art. 3º da Lei Complementar nº 200/2023 (teto de gastos)", bem como "Além do já exposto, propõe-se a edição da referida Medida Provisória com o propósito de promover maior aderência da Política Nacional Aldir Blanc com o Sistema Nacional de Cultura, especialmente com a indução para criação de fundos estaduais e municipais de cultura que, em conjunto com as mudanças apresentada por meio desta MP, possibilitaram que a maior política pública de cultura da história do país supere a arquitetura tradicional de convênios com prazos reduzidos e se aproxime cada vez mais da lógica de um fluxo contínuo tão necessária para garantia de políticas públicas de estado estáveis e continuadas de fomento à cultura brasileira."

 

Cumpre ressaltar que os pressupostos de relevância e urgência estão submetidos à apreciação política do Presidente da República, que dispõe de margem de julgamento no que concerne à sua caracterização.

 

Dessarte, o exame jurídico do mérito desses requisitos somente é admitido em casos excepcionalíssimos, em que a ausência desses pressupostos seja evidente, conforme remansoso entendimento do STF[1]. Portanto, não se vislumbra que o presente feito comporte essa análise excepcional, de forma que se entende ser suficiente a justificativa apresentada.

 

Da técnica legislativa

 

Quanto aos aspectos formais da minuta, a ela se aplicam, no que couberem, as regras da Lei Complementar nº 95/1998, que dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, bem como do Decreto nº 12.202/2024, que estabelece as normas e as diretrizes para elaboração, redação, alteração, consolidação e encaminhamento de propostas de atos normativos ao Presidente da República pelos Ministros de Estado.

 

Quanto aos aspectos relativos à técnica legislativa, os ajustes à minuta da medida provisória foram realizados pela CONJUR conjuntamente com a área técnica quando da elaboração do documento, previamente ao envio formal dos documentos via sistema SEI, razão pela qual não existem sugestões ou correções a serem realizadas.

 

Dos aspectos materiais

 

Para melhor visualização das alterações da Lei nº 14.399, de 2022, sugeridas na proposta de medida provisória em exame, segue o quadro comparativo a seguir, cotejando o texto da original da lei e o texto do ato normativo ora proposto:

REDAÇÃO ATUAL LEI Nº 14.399, DE 2022

PROPOSTA DE ALTERAÇÃO MINUTA

Art. 3º São princípios daPolítica Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura:

(...)

Parágrafo único. O princípio estabelecido no inciso V do caput deste artigo deve ser implementado por meio de Plano Anual de Aplicação dos Recursos (PAAR), ouvida a sociedade civil, preferencialmente, por intermédio de seus representantes nos Conselhos de Cultura.

“Art. 3º

 

 

Parágrafo único. O princípio estabelecido no inciso V do caput deste artigo deve ser implementado por meio de Plano de Aplicação dos Recursos (PAR), de caráter anual ou plurianual, ouvida a sociedade civil, preferencialmente, por intermédio de seus representantes nos Conselhos de Cultura.” (NR) 

Art. 6º A União entregará aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a cada ano, em parcela única, o valor correspondente a R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais), no primeiro exercício subsequente ao da entrada em vigor desta Lei e nos 4 (quatro) anos seguintes.      Vigência

 

§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios apresentarão à União, em prazo estabelecido na forma do regulamento, plano de ação para o exercício, juntamente com a solicitação dos recursos.

 

§ 2º Os Municípios vinculados a consórcio público intermunicipal que tenha, no seu instrumento administrativo constitutivo, previsão para atuar na área da cultura, poderão solicitar os recursos à União por meio de plano de ação apresentado pelo órgão gestor do consórcio público intermunicipal que integram, em prazo estabelecido na forma do regulamento.

 

§ 3º Os recursos deverão ser transferidos pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para conta bancária específica, aberta em instituição financeira federal.

 

§ 4º Para receber os recursos de que trata esta Lei, anualmente, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal deverão comprovar a destinação, para a cultura, de recursos orçamentários próprios em montante não inferior à média dos valores consignados nos últimos 3 (três) exercícios.

 

“Art. 6º A partir de 2023, a União entregará aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios o valor total de R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais). 

 

 

 

 

§1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios apresentarão à União plano de ação na forma estabelecida em regulamento. 

 

 

...................................................................... 

 

 

 

 

 

 

 

......................................................................

 

 

 

 

§4º Para receber os recursos de que trata esta Lei, anualmente, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal deverão comprovar a destinação, para a cultura, de recursos orçamentários próprios, conforme ato do poder executivo. 

 

§5° A cada ano, a programação orçamentária será de até R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais), constituindo-se como diretriz o saldo total remanescente nas contas específicas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. 

  

§6º A execução de que trata o caput, ao longo de cada exercício financeiro, assegurará o repasse do valor integral devido aos entes federativos, nos termos do art. 8º, conforme regulamento. 

 

§7º Até 2026, no caso de inexistência de fundos de cultura estaduais e municipais aptos a receber os recursos federais de que trata esta Lei, o repasse será direcionado para estrutura definida pela autoridade competente de cada ente federativo recebedor.  

§8º A partir de 2027, somente receberão os recursos previstos nesta Lei os entes que dispuserem de fundo de cultura, conforme regulamento.” (NR)

Art. 8º Os recursos previstos no art. 6º desta Lei serão repassados aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal, da seguinte forma:

 

I - 50% (cinquenta por cento) aos Estados e ao Distrito Federal, dos quais 20% (vinte por cento) de acordo com os critérios de rateio do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) e 80% (oitenta por cento) proporcionalmente à população;

 

II - 50% (cinquenta por cento) aos Municípios, dos quais 20% (vinte por cento) de acordo com os critérios de rateio do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e 80% (oitenta por cento) proporcionalmente à população.

 

 

§ 1º Os recursos recebidos que não tenham sido objeto de programação publicada pelos Municípios em até 180 (cento e oitenta) dias deverão ser automaticamente revertidos ao fundo estadual de cultura do Estado onde o Município se localiza ou ao órgão ou entidade estadual responsável pela gestão desses recursos.

 

§ 2º Eventuais recursos da União referentes às ações previstas nesta Lei que não forem destinados aos demais entes federativos em razão do não cumprimento de procedimentos e de prazos exigidos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, inclusive o previsto no § 1º do art. 6º desta Lei, serão imediatamente redistribuídos pela União aos demais entes, segundo os mesmos critérios de partilha estabelecidos no caput deste artigo.

Art. 8º ..............................................................

 

 

 

........................................................................

 

 

 

 

 

II - 50% (cinquenta por cento) aos Municípios e Distrito Federal, dos quais 20% (vinte por cento) de acordo com os critérios de rateio do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e 80% (oitenta por cento) proporcionalmente à população. 

 

§ 1º Para os repasses realizados a partir de 2025, o cálculo a que se refere os incisos I e II será realizado considerando o quociente de participação no respectivo Fundo de Participação e a proporção populacional existente no final do exercício de 2024.

 

 

§ 2º Eventuais recursos da União referentes às ações previstas nesta Lei que não forem destinados aos demais entes federativos em razão do não cumprimento de procedimentos e de prazos exigidos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, serão imediatamente redistribuídos pela União aos demais entes, observando os mesmos critérios de partilha estabelecidos no caput deste artigo bem como os prazos e condições estabelecidos em regulamento. 

Art. 14. A Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura é de responsabilidade das autoridades competentes nas esferas federal, estadual, distrital e municipal.

 

§ 1º No caso de inexistência de fundos de cultura estaduais e municipais aptos a receber os recursos federais de que trata esta Lei, o repasse será direcionado para estrutura definida pela autoridade competente de cada ente federativo recebedor.

 

“Art. 14.

 

 

 

 

§ 1º REVOGADO

 

Art. 16. A autoridade federal responsável pelo setor da cultura definirá as diretrizes gerais para a aplicação dos recursos oriundos desta Lei.

 

“Art. 16. O Ministério da Cultura definirá as diretrizes para a aplicação dos recursos oriundos desta Lei em acordo com o Art. 18, da Lei nº 14.719, de 1º de novembro de 2023.” 

 

Do quadro comparativo, é possível extrair que as alterações almejadas estão no âmbito do mérito político-administrativo, visto que atinentes ao procedimento, prazo e forma de apresentação do PAR, à forma de distribuição e repasse dos recursos e às condições a serem atendidas pelos entes para o recebimento dos mesmos. A saber:

 

No artigo 3º pretende-se a alteração do parágrafo único a fim de prever a elaboração de Plano de Aplicação de Recursos – PAR, de caráter anual ou plurianual, em substituição ao Plano Anual de Aplicação dos Recursos – PAAR, atualmente previsto para detalhamento do Plano de Ação cadastrado pelo Ente Federativo na Plataforma Transferegov no momento da adesão à Política Nacional Aldir Blanc (PNAB).

 

No caput do art. 6º a alteração é no sentido de reformular a previsão do valor total a ser destinado pela União aos Estados, Distrito Federal e Municípios, de “R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais), no primeiro exercício subsequente ao da entrada em vigor da Lei nº 14.399/22 e nos 4 (quatro) anos seguintes”, para “R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais)” no total.  

 

Ainda no art. 6º, a minuta propõe a alteração dos parágrafos 1º e 4º, com o objetivo de simplificar o dispositivo que versa sobre o Plano de Ação, retirando-se a previsão de prazo a ser estabelecido e de formalização de solicitação de recursos, bem como ajustando a previsão de destinação anual, por parte dos entes federativos, de recurso próprio para a cultura como requisito necessário ao recebimento dos recursos da PNAB.

 

Em prosseguimento, propõe-se a inclusão dos parágrafos 5º a 7º, também no art. 6º, para estabelecer que, a cada ano, a programação orçamentária será de até R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais), tendo como parâmetro o saldo total remanescente nas contas específicas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, garantindo-se o repasse obrigatório do valor integral aos entes que atingirem o percentual mínimo de execução dos recursos já recebidos, além de prever a implementação de fundo de cultura pelo ente federativo como condição para o recebimento dos recursos à partir de 2027. 

 

No art. 8°, as alterações propostas no inciso II têm o fito de incluir o Distrito Federal no cálculo previsto para Municípios, definir os índices valores referentes ao exercício de 2025 como base para cálculo dos montantes a serem destinados para cada ente federativo, bem como prever a possibilidade de redistribuição pela União de valores eventualmente não destinados, retirando-se a obrigatoriedade de adequação orçamentária no prazo de 180 (cento e oitenta) dias por parte dos Municípios.  

 

Em relação às questões orçamentárias, cuja análise é essencial pelo disposto no art. 52, II, do Decreto 12.202/2024, impende mencionar que Parecer de Mérito 436 (2010138) esclarece que “as mudanças pretendidas não importam em nenhuma redução de valor do montante global de R$ 15 bilhões de reais que será entregue pela União aos Estados, Distrito Federal e Municípios para execução das políticas públicas de cultura. Ou seja, a Política Nacional Aldir Blanc se mantém como uma política federativa que representa o maior investimento em cultura da história do país.”. Em complemento, esclarecer que “o repasse dos recursos por parte da União aos entes federativos, ocorrerá levando em consideração a diretriz do saldo total remanescente nas contas específicas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.”

 

Logo, não há incidência do art. 16 da Lei Complementar nº 101, de 2000, que determina que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa seja acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro e de declaração de adequação orçamentária e financeira do ordenador da despesa com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

 

Portanto, em relação à constitucionalidade e à legalidade da minuta, esta Consultoria Jurídica entende que não há obstáculos jurídicos à continuidade da tramitação e sua edição.

 

CONCLUSÃO

 

Diante do exposto, conclui-se pela inexistência de óbice jurídico ao prosseguimento dos trâmites da minuta de Medida Provisória.

 

Remetam-se os autos ao órgão consulente, para ciência, providências e posterior encaminhamento da minuta de Medida Provisória ao Gabinete da Ministra de Estado da Cultura, para avaliação, subscrição e inserção dos documentos pertinentes no SIDOF (Sistema de Geração e Tramitação de Documentos Oficiais do Governo Federal).

 

Brasília, 22 de novembro de 2024.

 

KIZZY COLLARES ANTUNES

Advogada da União

CONSULTORA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA

 

 


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