ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE
PARECER n. 00424/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU
NUP: 01400.029995/2024-26
INTERESSADOS: SECRETARIA-EXECUTIVA - SE/MEC, MINISTÉRIO DA CULTURA (MINC)
ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS
EMENTA:
MINUTA DE MEDIDA PROVISÓRIA QUE ALTERA A LEI Nº 14.399, DE 08 DE JULHO DE 2022 QUE INSTITUI A POLÍTICA NACIONAL ALDIR BLANC DE FOMENTO À CULTURA. ANÁLISE JURÍDICA. POSSIBILIDADE DE EDIÇÃO DO ATO.
I - Medida Provisória. Art. 62 da Constituição.
II - Ato normativo. Lei Complementar nº 95/1998 e Decreto nº 12.002/2024.
III - Inexistência de óbice jurídico à continuidade da proposta, considerando os ajustes formais propostos na minuta anexa a este parecer.
Vem a esta Consultoria Jurídica o processo em epígrafe, referente à solicitação da Subsecretaria de Assuntos Administrativos (COGEP/SAA/SE/MS), em que pugna pela análise jurídica de minuta de Medida Provisória que pretende que tem por objetivo promover alterações na Lei nº 14.399, de 08 de julho de 2022, que institui a Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura.
Dentre outros documentos, instruem estes autos eletrônicos:
a) Parecer de Mérito 436 (2010138);
b) Exposição de Motivos 16 (2009984); e
d) Medida Provisória 1 (2010144).
A Exposição de Motivos Interministerial (EMI), dispõe o que se segue:
(...)
A Lei nº 14.399, de 08 de julho de 2022, regulamentada pelo Decreto nº 11.740/2023, tem como objetivo fomentar as políticas culturais nacionalmente ao apoiar todos os estados, o Distrito Federal e os municípios brasileiros, em parceria com a sociedade civil, a partir de 2023, no desenvolvimento de ações de cultura. O diploma legal estabelece medidas de incentivo regulares e contínuas, constituindo-se um marco histórico para o setor cultural, superando a circunstância emergencial da Lei nº 14.017, de 29 de junho de 2020, Lei Aldir Blanc 1, a qual assegurava a implementação de políticas públicas culturais de forma emergencial, em resposta ao cenário da pandemia de COVID-19 e ao impacto ocasionado no setor cultural.
No que tange à presente proposta de Medida Provisória, o texto apresentado objetiva cumprir com as determinações estipuladas pela área econômica do governo, de forma a garantir maior previsibilidade dos compromissos financeiros e orçamentários das contas públicas, em observância aos preceitos da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do panejamento de programação orçamentária da União neste e nos próximos exercícios.
É importante destacar que as mudanças pretendidas não importam em redução de valor do montante global de R$ 15 bilhões de reais que será entregue pela União aos Estados, Distrito Federal e Municípios para execução das políticas públicas de cultura. Ou seja, a Política Nacional Aldir Blanc se mantém como uma política federativa que representa o maior investimento em cultura da história do país.
Ainda nesta esteira, é importante registrar que o repasse dos recursos por parte da União aos entes federativos, ocorrerá levando em consideração a diretriz do saldo total remanescente nas contas específicas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Visando a melhoria da gestão orçamentária e financeira da Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura e a minimização do empoçamento de recursos federais com os entes federativos, propõe-se condicionar a liberação de recursos à efetiva execução das ações previstas. Quando da elaboração da proposta orçamentária anual serão observados os saldos existentes nos entes federativos, em corte temporal a ser definido em regulamento específico, e somente aqueles que tiverem cumprido percentual mínimo de execução, terão os recursos liberados.
Desta forma, o regramento determinará que para o ente federativo fazer jus ao recebimento de novos recursos da PNAB, é necessário que esse tenha executado um percentual mínimo dos recursos já recebidos no exercício anterior. Neste sentido, busca-se conferir maior efetividade da política pública, incentivando que aos recursos cheguem, com maior agilidade, aos seus destinatários finais, quais sejam, os agentes de culturais e a sociedade civil como um todo. Além disso, a liberação de nova remessa de recursos condicionada à execução com parâmetros mínimos da parcela anterior, possibilitará o melhor monitoramento da boa execução da política pública em questão.
A relevância e urgência da presente medida evidencia-se, não só pelo mérito do texto normativo que irá gerar incentivo positivo à eficiência do gasto, como principalmente pelo potencial que esta MP possui de contribuir no cumprimento do art. 2º da Lei de Diretrizes Orçamentárias (meta de resultado primário) e art. 3º da Lei Complementar nº 200/2023 (teto de gastos).
Além do já exposto, propõe-se a edição da referida Medida Provisória com o propósito de promover maior aderência da Política Nacional Aldir Blanc com o Sistema Nacional de Cultura, especialmente com a indução para criação de fundos estaduais e municipais de cultura que, em conjunto com as mudanças apresentada por meio desta MP, possibilitaram que a maior política pública de cultura da história do país supere a arquitetura tradicional de convênios com prazos reduzidos e se aproxime cada vez mais da lógica de um fluxo contínuo tão necessária para garantia de políticas públicas de estado estáveis e continuadas de fomento à cultura brasileira.
(...)
É o breve relatório.
Inicialmente, cabe destacar o que dispõe a Lei Complementar nº 73/1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União, naquilo que trata da competência das Consultorias Jurídicas junto aos Ministérios:
Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:
I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;
[...]
V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;
[...]
Dessarte, consoante se observa dos dispositivos anteriores, compete a esta Consultoria Jurídica a análise de questões estritamente jurídicas, com o viés de subsidiar a avaliação final por parte das autoridades da Pasta assessorada. Dessa forma, a aferição de questões técnicas e de conveniência e oportunidade compete, exclusivamente, às áreas técnicas e aos gestores da Pasta assessorada. Corrobora esse entendimento o Enunciado de Boa Prática Consultiva - BPC nº 07, da Consultoria-Geral da União - CGU/AGU, cujo teor é transcrito a seguir, in verbis:
A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.
Sobre tais dados, parte-se da premissa de que as autoridades competentes se municiaram dos conhecimentos específicos imprescindíveis à análise dessas questões, de modo a verificar a exatidão das informações técnicas pertinentes ao assunto tratado nestes autos, zelando, assim, pela avaliação adequada dos temas não jurídicos enfrentados. Logo, é mister registrar que a análise desta Consultoria restringir-se-á aos aspectos de juridicidade.
Assevera-se, ainda, que o exame empreendido abarca os temas jurídicos afetos à competência da Pasta assessorada, qual seja, a área da cultura, nos termos da Lei nº 14.600/2023, que estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios.
Da competência e dos requisitos para a edição de Medida Provisória
Quanto à observância da competência legislativa da União, a referida minuta de Medida Provisória, conforme dispõe a Exposição de Motivos, tem por objetivo promover alterações na Lei nº 14.399, de 08 de julho de 2022, que institui a Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura.
Tal ato normativo ensejará o uso da competência uso da concorrente da União, Estados e do Distrito Federal para legislar sobre proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico, prevista no inciso VII, art. 24 da Constituição.
Ademais, a proposta será subscrita pelo Presidente da República e não apresenta, portanto, vícios constitucionais em relação à competência, estando fundamentada no art. 62, caput, da Constituição Federal, que atribui ao chefe do Poder Executivo Federal a legitimidade para adotar medidas provisórias, com força de lei. Não há, no caso, incidência das vedações elencadas no art. 62, § 1º.
Quanto aos requisitos de relevância e urgência, há justificativa na Exposição de Motivos 16 (2009984) e no Parecer de Mérito 436 (2010138), informando que “A relevância e urgência da presente medida evidencia-se, não só pelo mérito do texto normativo que irá gerar incentivo positivo à eficiência do gasto, como principalmente pelo potencial que esta MP possui de contribuir no cumprimento do art. 2º da Lei de Diretrizes Orçamentárias (meta de resultado primário) e art. 3º da Lei Complementar nº 200/2023 (teto de gastos)", bem como "Além do já exposto, propõe-se a edição da referida Medida Provisória com o propósito de promover maior aderência da Política Nacional Aldir Blanc com o Sistema Nacional de Cultura, especialmente com a indução para criação de fundos estaduais e municipais de cultura que, em conjunto com as mudanças apresentada por meio desta MP, possibilitaram que a maior política pública de cultura da história do país supere a arquitetura tradicional de convênios com prazos reduzidos e se aproxime cada vez mais da lógica de um fluxo contínuo tão necessária para garantia de políticas públicas de estado estáveis e continuadas de fomento à cultura brasileira."
Cumpre ressaltar que os pressupostos de relevância e urgência estão submetidos à apreciação política do Presidente da República, que dispõe de margem de julgamento no que concerne à sua caracterização.
Dessarte, o exame jurídico do mérito desses requisitos somente é admitido em casos excepcionalíssimos, em que a ausência desses pressupostos seja evidente, conforme remansoso entendimento do STF[1]. Portanto, não se vislumbra que o presente feito comporte essa análise excepcional, de forma que se entende ser suficiente a justificativa apresentada.
Da técnica legislativa
Quanto aos aspectos formais da minuta, a ela se aplicam, no que couberem, as regras da Lei Complementar nº 95/1998, que dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, bem como do Decreto nº 12.202/2024, que estabelece as normas e as diretrizes para elaboração, redação, alteração, consolidação e encaminhamento de propostas de atos normativos ao Presidente da República pelos Ministros de Estado.
Quanto aos aspectos relativos à técnica legislativa, os ajustes à minuta da medida provisória foram realizados pela CONJUR conjuntamente com a área técnica quando da elaboração do documento, previamente ao envio formal dos documentos via sistema SEI, razão pela qual não existem sugestões ou correções a serem realizadas.
Dos aspectos materiais
Para melhor visualização das alterações da Lei nº 14.399, de 2022, sugeridas na proposta de medida provisória em exame, segue o quadro comparativo a seguir, cotejando o texto da original da lei e o texto do ato normativo ora proposto:
REDAÇÃO ATUAL LEI Nº 14.399, DE 2022 |
PROPOSTA DE ALTERAÇÃO MINUTA |
Art. 3º São princípios daPolítica Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura: (...) Parágrafo único. O princípio estabelecido no inciso V do caput deste artigo deve ser implementado por meio de Plano Anual de Aplicação dos Recursos (PAAR), ouvida a sociedade civil, preferencialmente, por intermédio de seus representantes nos Conselhos de Cultura. |
“Art. 3º
Parágrafo único. O princípio estabelecido no inciso V do caput deste artigo deve ser implementado por meio de Plano de Aplicação dos Recursos (PAR), de caráter anual ou plurianual, ouvida a sociedade civil, preferencialmente, por intermédio de seus representantes nos Conselhos de Cultura.” (NR) |
Art. 6º A União entregará aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a cada ano, em parcela única, o valor correspondente a R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais), no primeiro exercício subsequente ao da entrada em vigor desta Lei e nos 4 (quatro) anos seguintes. Vigência
§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios apresentarão à União, em prazo estabelecido na forma do regulamento, plano de ação para o exercício, juntamente com a solicitação dos recursos.
§ 2º Os Municípios vinculados a consórcio público intermunicipal que tenha, no seu instrumento administrativo constitutivo, previsão para atuar na área da cultura, poderão solicitar os recursos à União por meio de plano de ação apresentado pelo órgão gestor do consórcio público intermunicipal que integram, em prazo estabelecido na forma do regulamento.
§ 3º Os recursos deverão ser transferidos pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para conta bancária específica, aberta em instituição financeira federal.
§ 4º Para receber os recursos de que trata esta Lei, anualmente, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal deverão comprovar a destinação, para a cultura, de recursos orçamentários próprios em montante não inferior à média dos valores consignados nos últimos 3 (três) exercícios.
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“Art. 6º A partir de 2023, a União entregará aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios o valor total de R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais).
§1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios apresentarão à União plano de ação na forma estabelecida em regulamento.
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......................................................................
§4º Para receber os recursos de que trata esta Lei, anualmente, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal deverão comprovar a destinação, para a cultura, de recursos orçamentários próprios, conforme ato do poder executivo.
§5° A cada ano, a programação orçamentária será de até R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais), constituindo-se como diretriz o saldo total remanescente nas contas específicas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
§6º A execução de que trata o caput, ao longo de cada exercício financeiro, assegurará o repasse do valor integral devido aos entes federativos, nos termos do art. 8º, conforme regulamento.
§7º Até 2026, no caso de inexistência de fundos de cultura estaduais e municipais aptos a receber os recursos federais de que trata esta Lei, o repasse será direcionado para estrutura definida pela autoridade competente de cada ente federativo recebedor. §8º A partir de 2027, somente receberão os recursos previstos nesta Lei os entes que dispuserem de fundo de cultura, conforme regulamento.” (NR) |
Art. 8º Os recursos previstos no art. 6º desta Lei serão repassados aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal, da seguinte forma:
I - 50% (cinquenta por cento) aos Estados e ao Distrito Federal, dos quais 20% (vinte por cento) de acordo com os critérios de rateio do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) e 80% (oitenta por cento) proporcionalmente à população;
II - 50% (cinquenta por cento) aos Municípios, dos quais 20% (vinte por cento) de acordo com os critérios de rateio do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e 80% (oitenta por cento) proporcionalmente à população.
§ 1º Os recursos recebidos que não tenham sido objeto de programação publicada pelos Municípios em até 180 (cento e oitenta) dias deverão ser automaticamente revertidos ao fundo estadual de cultura do Estado onde o Município se localiza ou ao órgão ou entidade estadual responsável pela gestão desses recursos.
§ 2º Eventuais recursos da União referentes às ações previstas nesta Lei que não forem destinados aos demais entes federativos em razão do não cumprimento de procedimentos e de prazos exigidos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, inclusive o previsto no § 1º do art. 6º desta Lei, serão imediatamente redistribuídos pela União aos demais entes, segundo os mesmos critérios de partilha estabelecidos no caput deste artigo. |
Art. 8º ..............................................................
........................................................................
II - 50% (cinquenta por cento) aos Municípios e Distrito Federal, dos quais 20% (vinte por cento) de acordo com os critérios de rateio do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e 80% (oitenta por cento) proporcionalmente à população.
§ 1º Para os repasses realizados a partir de 2025, o cálculo a que se refere os incisos I e II será realizado considerando o quociente de participação no respectivo Fundo de Participação e a proporção populacional existente no final do exercício de 2024.
§ 2º Eventuais recursos da União referentes às ações previstas nesta Lei que não forem destinados aos demais entes federativos em razão do não cumprimento de procedimentos e de prazos exigidos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, serão imediatamente redistribuídos pela União aos demais entes, observando os mesmos critérios de partilha estabelecidos no caput deste artigo bem como os prazos e condições estabelecidos em regulamento. |
Art. 14. A Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura é de responsabilidade das autoridades competentes nas esferas federal, estadual, distrital e municipal.
§ 1º No caso de inexistência de fundos de cultura estaduais e municipais aptos a receber os recursos federais de que trata esta Lei, o repasse será direcionado para estrutura definida pela autoridade competente de cada ente federativo recebedor.
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“Art. 14.
§ 1º REVOGADO
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Art. 16. A autoridade federal responsável pelo setor da cultura definirá as diretrizes gerais para a aplicação dos recursos oriundos desta Lei.
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“Art. 16. O Ministério da Cultura definirá as diretrizes para a aplicação dos recursos oriundos desta Lei em acordo com o Art. 18, da Lei nº 14.719, de 1º de novembro de 2023.” |
Do quadro comparativo, é possível extrair que as alterações almejadas estão no âmbito do mérito político-administrativo, visto que atinentes ao procedimento, prazo e forma de apresentação do PAR, à forma de distribuição e repasse dos recursos e às condições a serem atendidas pelos entes para o recebimento dos mesmos. A saber:
No artigo 3º pretende-se a alteração do parágrafo único a fim de prever a elaboração de Plano de Aplicação de Recursos – PAR, de caráter anual ou plurianual, em substituição ao Plano Anual de Aplicação dos Recursos – PAAR, atualmente previsto para detalhamento do Plano de Ação cadastrado pelo Ente Federativo na Plataforma Transferegov no momento da adesão à Política Nacional Aldir Blanc (PNAB).
No caput do art. 6º a alteração é no sentido de reformular a previsão do valor total a ser destinado pela União aos Estados, Distrito Federal e Municípios, de “R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais), no primeiro exercício subsequente ao da entrada em vigor da Lei nº 14.399/22 e nos 4 (quatro) anos seguintes”, para “R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais)” no total.
Ainda no art. 6º, a minuta propõe a alteração dos parágrafos 1º e 4º, com o objetivo de simplificar o dispositivo que versa sobre o Plano de Ação, retirando-se a previsão de prazo a ser estabelecido e de formalização de solicitação de recursos, bem como ajustando a previsão de destinação anual, por parte dos entes federativos, de recurso próprio para a cultura como requisito necessário ao recebimento dos recursos da PNAB.
Em prosseguimento, propõe-se a inclusão dos parágrafos 5º a 7º, também no art. 6º, para estabelecer que, a cada ano, a programação orçamentária será de até R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais), tendo como parâmetro o saldo total remanescente nas contas específicas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, garantindo-se o repasse obrigatório do valor integral aos entes que atingirem o percentual mínimo de execução dos recursos já recebidos, além de prever a implementação de fundo de cultura pelo ente federativo como condição para o recebimento dos recursos à partir de 2027.
No art. 8°, as alterações propostas no inciso II têm o fito de incluir o Distrito Federal no cálculo previsto para Municípios, definir os índices valores referentes ao exercício de 2025 como base para cálculo dos montantes a serem destinados para cada ente federativo, bem como prever a possibilidade de redistribuição pela União de valores eventualmente não destinados, retirando-se a obrigatoriedade de adequação orçamentária no prazo de 180 (cento e oitenta) dias por parte dos Municípios.
Em relação às questões orçamentárias, cuja análise é essencial pelo disposto no art. 52, II, do Decreto 12.202/2024, impende mencionar que Parecer de Mérito 436 (2010138) esclarece que “as mudanças pretendidas não importam em nenhuma redução de valor do montante global de R$ 15 bilhões de reais que será entregue pela União aos Estados, Distrito Federal e Municípios para execução das políticas públicas de cultura. Ou seja, a Política Nacional Aldir Blanc se mantém como uma política federativa que representa o maior investimento em cultura da história do país.”. Em complemento, esclarecer que “o repasse dos recursos por parte da União aos entes federativos, ocorrerá levando em consideração a diretriz do saldo total remanescente nas contas específicas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.”
Logo, não há incidência do art. 16 da Lei Complementar nº 101, de 2000, que determina que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa seja acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro e de declaração de adequação orçamentária e financeira do ordenador da despesa com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
Portanto, em relação à constitucionalidade e à legalidade da minuta, esta Consultoria Jurídica entende que não há obstáculos jurídicos à continuidade da tramitação e sua edição.
Diante do exposto, conclui-se pela inexistência de óbice jurídico ao prosseguimento dos trâmites da minuta de Medida Provisória.
Remetam-se os autos ao órgão consulente, para ciência, providências e posterior encaminhamento da minuta de Medida Provisória ao Gabinete da Ministra de Estado da Cultura, para avaliação, subscrição e inserção dos documentos pertinentes no SIDOF (Sistema de Geração e Tramitação de Documentos Oficiais do Governo Federal).
Brasília, 22 de novembro de 2024.
KIZZY COLLARES ANTUNES
Advogada da União
CONSULTORA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400029995202426 e da chave de acesso d844d977