ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS

PARECER n. 00443/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 72031.004957/2021-10

INTERESSADOS: GABINETE DA MINISTRA - GM/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

Senhor Coordenador-Geral

EMENTA:

I - Processo Administrativo de Responsabilização - PAR.

II - Prática de atos lesivos contra a Administração Pública, nos termos da denominada "Operação Boca Livre" deflagrada pela Polícia Federal, que teve por objetivo investigar fraudes decorrentes do desvio de recursos públicos federais de projetos culturais aprovados no Ministério da Cultura (MinC), com benefícios de isenção fiscal, fomentados pela Lei nº 8.313/91 (Lei Rouanet).

III - Questionamentos apresentados na Nota Técnica nº 20/2024/COREG/GM/MinC, relativos à supostos erros materiais sanáveis que não interferem no deslinde do processo.

IV - Parecer pela restituição dos autos à unidade técnica para o regular prosseguimento do feito.

V - À consideração superior. 

Retornam os autos a esta Consultoria Jurídica, por meio do Ofício nº 185/2024/COREG/GM/MINC (1957313), para manifestação acerca de questionamentos apresentados na Nota Técnica nº 20/2024/COREG/GM/MinC (1951757) na qual se pretendem esclarecimentos pontuados nos seguintes termos:

"a) O erro material consistente na Portaria (SEI 1148543) em que houve a instauração "[...] do Processo Administrativo de Responsabilização, sob o nº 00190.105027/2020-50" em lugar do processo de n. 72031.004957/2021-10 acarreta algum vício de legalidade/formalidade? Em caso afirmativo, este vício é sanável?

b) A quebra de continuidade entre a Portaria inaugural da CPAR e a que a prorrogou (SEI 1127633) acarreta algum vício de legalidade/formalidade? Em caso afirmativo, este vício é sanável?

O assunto, no caso, é relativo ao Processo Administrativo de Responsabilização (PAR) instaurado no âmbito da Corregedoria do Ministério do Turismo pela Portaria de Pessoal MTUR nº 583, de 13 de outubro de 2022, publicada em DOU de 14, de outubro de 2022, após Investigação Preliminar Sumária nos termos dos arts. 2° e 7° da IN CGU nº 8/2020 c/c o art. 8° da IN CGU nº 13/2019, sob o nº 00190.105027/2020-50, para apuração de indícios de cometimento de atos lesivos contra a Administração Pública pela empresa MAGNA SISTEMAS CONSULTORIA S.A., em conjunto com o denominado grupo "Bellini Cultural", nos termos da denominada "Operação Boca Livre" deflagrada pela Polícia Federal, que objetivou investigar fraudes decorrentes do desvio de recursos públicos federais de projetos culturais aprovados no Ministério da Cultura (MinC), com benefícios de isenção fiscal fomentados pela Lei nº 8.313/91 (Lei Rouanet). 

A conclusão exarada pela CGU quanto às investigações, conforme Nota Técnica nº 2561/2020/COREP, foi registrada no sentido da existência de indícios robustos de que a empresa MAGNA SISTEMAS CONSULTORIA S.A, em conjunto com a PACATU CULTURA, EDUCAÇÃO E AVIAÇÃO LTDA - ME, e a representante do Grupo Bellini CÉLIA BEATRIZ WESTIN DE CERQUEIRA LEITE, desviaram e fraudaram a execução de projetos culturais fomentados pela Lei Rouanet, propostos e aprovados pelo Grupo Bellini junto ao Ministério da Cultura. 

Verifica-se, assim, que o Ministério do Turismo publicou na Seção 2, do Diário Oficial da União nº 196, de 14 de outubro de 2022, a PORTARIA DE PESSOAL MTUR nº 583, de 13 de outubro de 2022, instaurando o devido Processo Administrativo de Responsabilização (PAR), destinado à apuração das supostas irregularidades praticadas pelas empresas retro transcritas.

Após os regulares trâmites, a CPAR elaborou Relatório Final, em 15 de fevereiro de 2024, conforme disposto na Lei nº 12.846/2013 e no art. 21 da IN CGU nº 13/2019, por meio do qual suscitou a prescrição no presente caso. 

Instada, esta Consultoria Jurídica foi desfavorável ao entendimento da ocorrência da prescrição concluída pela Comissão Processante, conforme termos do Parecer nº 00069/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (1719155), legitimando integralmente as manifestações apresentadas na Nota Técnica nº 2561/2020/COREP-ACESSO RESTRITO/COREP/CRG/CGU e recomendando o retorno dos autos ao reexame Comissão Processante. 

Na sequência, foi elaborada a retrocitada Nota Técnica nº 20/2024/COREG/GM/MinC, questionando situações que, eventualmente, pudessem ocasionar solução de continuidade à condução do Presente PAR.

É o breve relatório. Passamos à análise.

Preliminarmente, deve-se ressaltar que o exame desta Consultoria Jurídica dar-se-á nos termos do artigo 11, inciso V, da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se ao âmbito da competência institucional do Órgão Consultivo a apreciação de elementos de ordem técnica, financeira ou orçamentária, bem como avaliação acerca da conveniência e oportunidade da prática de atos administrativos, restringindo-se aos limites jurídicos da consulta suscitada, consoante o Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU n.º 7/2016.

Impõe-se ainda destacar que foge à alçada desta Consultoria Jurídica imiscuir-se na análise técnica realizada pela unidade competente, órgão detentor de expertise para tal exame. Todavia, cabe à esta Consultoria realizar o exame sob o ponto de vista da legalidade do procedimento.

Note-se na primeira indagação relativa ao "erro material" apresentada na referida Nota Técnica nº 20/2024/COREG/GM/MinC, a informação de que foi localizado na publicação da Portaria de instauração do presente PAR (Portaria de Pessoal MTUR nº 583, de 13 de outubro de 2022), o número do processo administrativo 00190.105027/2020-50, originário da Nota Técnica nº 2561/2020/COREP-ACESSO RESTRITO/COREP/CRG que realizou o juízo de admissibilidade e recomendou a apuração de responsabilidade da empresa MAGNA SISTEMAS CONSULTORIA S.A., ao invés do número do presente processo administrativo de responsabilização.

De fato, a Portaria de instauração do PAR foi devidamente publicada consoante artigo 8º da Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, regulamentada pelo Decreto nº 11.129, de 11 de julho de 2022 e nos termos dos art. 4º e art. 5º, da Instrução Normativa nº 13 da CGU, de 8 de agosto de 2019, que dispõe sobre a responsabilização de pessoas jurídicas, contendo, além dos nomes, os cargos e matrículas dos membros integrantes da Comissão de PAR, a indicação do presidente, o número do processo administrativo em que foi realizado o juízo de admissibilidade, o prazo de conclusão dos trabalhos, o nome empresarial e os números de CNPJ das pessoas jurídicas processadas.

Conforme visto, cumpre salientar a legislação que fundamentou a publicação do referido ato, vejamos:

Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013:

...

Art. 8º A instauração e o julgamento de processo administrativo para apuração da responsabilidade de pessoa jurídica cabem à autoridade máxima de cada órgão ou entidade dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, que agirá de ofício ou mediante provocação, observados o contraditório e a ampla defesa.

§ 1º A competência para a instauração e o julgamento do processo administrativo de apuração de responsabilidade da pessoa jurídica poderá ser delegada, vedada a subdelegação.

§ 2º No âmbito do Poder Executivo federal, a Controladoria-Geral da União - CGU terá competência concorrente para instaurar processos administrativos de responsabilização de pessoas jurídicas ou para avocar os processos instaurados com fundamento nesta Lei, para exame de sua regularidade ou para corrigir-lhes o andamento.

Decreto nº 11.129, de 11 de julho de 2022:

...

Art. 5º No ato de instauração do PAR, a autoridade designará comissão, composta por dois ou mais servidores estáveis.

§ 1º  Em entidades da administração pública federal cujos quadros funcionais não sejam formados por servidores estatutários, a comissão a que se refere o caput será composta por dois ou mais empregados permanentes, preferencialmente com, no mínimo, três anos de tempo de serviço na entidade.

§ 2º  A comissão a que se refere o caput exercerá suas atividades com imparcialidade e observará a legislação, os regulamentos e as orientações técnicas vigentes.

§ 3º  Será assegurado o sigilo do PAR, sempre que necessário à elucidação do fato ou quando exigido pelo interesse da administração pública, garantido à pessoa jurídica processada o direito à ampla defesa e ao contraditório.

§ 4º  O prazo para a conclusão dos trabalhos da comissão de PAR não excederá cento e oitenta dias, admitida a prorrogação, mediante solicitação justificada do presidente da comissão à autoridade instauradora, que decidirá de maneira fundamentada.

Instrução Normativa CGU nº 13/2019:

...

Art. 13. A instauração do PAR dar-se-á por meio de portaria que conterá:

I - o nome, o cargo e a matrícula dos membros integrantes da comissão;

II - a indicação do membro que presidirá a comissão;

III - o número do processo administrativo onde foi realizado o juízo de admissibilidade;​ Ng.

IV - o prazo para conclusão dos trabalhos da comissão; e

V - o nome empresarial e o número do registro no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica - CNPJ da pessoa jurídica que responderá pelo PAR.

§ 1º O prazo para a conclusão dos trabalhos da comissão de PAR não excederá cento e oitenta dias, admitida prorrogação, mediante solicitação justificada do presidente da comissão à autoridade instauradora, que decidirá de maneira fundamentada.

§ 2º As portarias de instauração e de prorrogação serão publicadas no Diário Oficial da União e juntadas aos autos do PAR.

§ 3º Os elementos de informações e provas do processo administrativo onde foi realizado juízo  de admissibilidade serão partes integrantes do PAR".

Nesse contexto, elucidando a primeira indagação, claro está na legislação retrotranscrita que o registro na Portaria de instauração do PAR do número do processo administrativo no qual foi realizado o juízo de admissibilidade não tem o condão de infirmar a referida Portaria, uma vez que não viola os comandos normativos de regência. O que sustenta efetivamente tal posição é a evidência contida no inciso III do artigo 13, da Instrução Normativa CGU nº 13/2019, cujo texto confirma a possibilidade de constar na Portaria de instauração do PAR o número do processo onde houve o juízo de admissibilidade, sem que o fato possa macular a edição do citado ato administrativo.

Ainda sob tal enfoque, caso se configurasse no referido ato administrativo o suposto erro material, este se constituiria em vício de natureza sanável em razão de não ter acarretado lesão ao interesse público, bem como não ter obstado o exercício à ampla defesa e ao contraditório considerando que, no caso concreto, o investigado teve amplo acesso e conhecimento dos fatos, destacando-se como prova os documentos dirigidos ao Ministério do Turismo pela empresa investigada tais como o Ofício SEI nº 1148576 e o E-mail SEI nº 1148572, onde solicitou e obteve a completa disponibilização dos autos.

Nesse sentido, impende trazer à baila o artigo 55, da Lei nº 9.784/1999, que "Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal" preconizando que:

Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.

Na situação, mister fixar o entendimento pacífico na Administração Pública de que na ocorrência de erro material em atos administrativos com comprovada ausência de lesão ao interesse público ou de prejuízo a terceiros, deve haver a convalidação em face da inexistência de prejuízos à garantia do devido processo legal, restando resguardados os princípios do contraditório e da ampla defesa e garantindo-se o regular prosseguimento do feito, para que o interesse público seja atingido com a conclusão dos trabalhos.

Ressalte-se, nesse norte, que, de acordo com Lucas Rocha Furtado (Curso de Direito Administrativo, Editora Fórum, Belo Horizonte, 2007, p. 329): "admitir que atos administrativos possam ser convalidados importa em permitir que as falhas presentes no ato possam se corrigidas com eficácia retroativa. Convalidado o ato, ele passa a ser considerado válido desde sua origem. Isto é, a convalidação opera eficácia ex tunc. Esta é a grande importância da convalidação e a razão que a distingue da simples anulação do primeiro ato e a prática de novo ato. Praticado novo ato, ele somente produziria efeitos deste momento em diante. Convalidado o ato, a convalidação retroage e lhe confere validade desde sua origem".

Apresentadas, assim, as principais características do instituto da convalidação destaque-se, a título elucidativo, que a Administração não pode, ao seu bel prazer, anular atos sem se ater às consequências por este já produzidas sob o pretexto de obediência ao princípio da legalidade. Caso isso ocorresse, restariam feridos os princípios da segurança jurídica e boa-fé.

Na sequência, no que tange à segunda dúvida técnica relativa à suposta ocorrência de vício de legalidade que pudesse, porventura, acarretar a nulidade do presente PAR "em vista da quebra de continuidade entre a Portaria inaugural da CPAR e a que a prorrogou", extrai-se o seguinte questionamento da referida Nota Técnica nº 20/2024/COREG/GM/MinC:

 "Considerando o prazo inicial da comissão de 180 (cento e oitenta) dias e a contagem de prazo processual - excluindo-se o dia do início e incluindo-se o dia do vencimento (Lei 9.784/99, art. 66 e Decreto 11.129/2022, art. 7º, §1º) - o prazo inicial começou em 17/10/2022 - primeiro dia útil após a publicação (SEI 1148543) - e terminou em 14/04/2023 (sexta-feira). No entanto, como dito, a publicação da Portaria de prorrogação da CPAR (SEI 1127633) ocorreu apenas em 17/04/2023 quando a Comissão já não possuía existência jurídica". Ng.

No ponto, cumpre também registrar o embasamento legal arguido para a apresentação da dúvida técnica:

Lei nº 9.784, de 1999:

...

DOS PRAZOS

Art. 66. Os prazos começam a correr a partir da data da cientificação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o do vencimento.

§ 1^o Considera-se prorrogado o prazo até o primeiro dia útil seguinte se o vencimento cair em dia em que não houver expediente ou este for encerrado antes da hora normal. Ng.

...

Decreto nº 11.129, de 2022:

...

Art. 7º As intimações serão feitas por qualquer meio físico ou eletrônico que assegure a certeza de ciência da pessoa jurídica processada.

§ 1º  Os prazos começam a correr a partir da data da cientificação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o dia do vencimento, observado o disposto no Capítulo XVI da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Ng.

Conforme visto, o § 1º do Art. 7º, do Decreto nº 11.129/2022, não trata das situações em que a Comissão possa deixar de possuir existência jurídica, mas se refere expressamente à intimação dos processados para apresentação da necessária peça de defesa. No caso, não há na legislação específica normas expressas quanto à quebra de continuidade entre a Portaria inaugural da CPAR e a portaria que a prorrogou. 

Diante da ausência de previsão legal na legislação específica, deve ser aplicada a legislação subsidiária - Lei nº 9.784, de 1999, pois por mais que a lei específica seja ampla e expressa, se ausentes disposições a respeito do tema, torna-se autorizada automaticamente a aplicação subsidiária de preceitos que amparam a aplicação de fonte mediata do direito, como no presente caso. O cerne da questão, portanto, reside no fato de que a dúvida apresentada na referida Nota Técnica nº 20/2024/COREG/GM/MinC surgiu do emprego equivocado tanto da legislação específica (Dec. nº 11.129/2022) quanto da legislação subsidiária (Lei nº 9.784/1999), quando bastaria ao caso a aplicação apenas da legislação subsidiária. 

"Lei nº 9.784, de 1999:

...

Art. 69. Os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei".

Consoante visto, a Portaria de Pessoal MTUR nº 583/2022 que instaurou o presente PAR foi publicada em Diário Oficial de 14/10/2022, sexta-feira, e teve seu prazo encerrado em 14/04/2023, sexta-feira. Ao seu turno, a Portaria de Pessoal MinC nº 602/2023, que prorrogou os trabalhos da Comissão por mais 180 (cento e oitenta) dias fora publicada em 17/04/2023, segunda-feira, primeiro dia útil após o encerramento do prazo previsto na Portaria instaurou o PAR.

A rigor, levando-se em conta a vigência da Portaria de instauração do presente PAR até o dia 14/04/2023 (sexta-feira), haveria prazo para a publicação da Portaria de prorrogação até o dia seguinte, 15/04/2023 (sábado), sem a ocorrência de lapso temporal entre uma Portaria e outra. Ocorreu, porém, que a prorrogação foi publicada no primeiro dia útil seguinte ao término do prazo de vigência da Portaria de instauração, 17/04/2023, o que não enseja período de inexistência jurídica da Comissão Processante.

Na hipótese, inexiste nulidade decorrente de tal lapso temporal tendo em vista a ausência de previsão legal para a dita providência. No caso, devem ser observadas as disposições do § 1º do artigo 7º da referida Lei nº 9.784/1999, que estabelece "a prorrogação do prazo até o primeiro dia útil seguinte se o vencimento cair em dia em que não houver expediente ou este for encerrado antes da hora normal".

Em regra, tal prorrogação de prazo deve ser objeto de solicitação acompanhada de breve justificativa que indique as pendências a serem trabalhadas, dirigida à autoridade instauradora, recomendando-se que tal requerimento seja encaminhado antes da data que antecede o encerramento do prazo originário a fim de que a autoridade disponha de tempo hábil à edição de nova Portaria, uma vez que não convém que exista lapso de tempo para prorrogar. No entanto, são recomendações destinadas ao adequado trâmite processual para o cumprimento dos prazos legais, não constando das normas legais de regência a obrigação questionada.

Convém relembrar, ainda, a possibilidade de "recondução" da Comissão Processante em situações em que houver o esgotamento do prazo original e da prorrogação sem que se tenham concluído o apuratório, casos em que a Comissão deve comunicar à autoridade instauradora e solicitar designação de nova Comissão, que pode ou não recair nas pessoas dos mesmos integrantes.

Não há, portanto, que se falar em nulidade de processo de responsabilização por falta de publicação de portaria de prorrogação em dias não úteis, ante a ausência de prejuízo à defesa da parte, ao interesse público, bem como da falta de previsão legal para tanto. Cumpre repisar, assim, que a nulidade dos processos administrativos sancionadores somente se opera em casos de violação aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.

CONCLUSÃO

Nesses termos, quanto ao suposto erro material relativo o registro na Portaria de instauração do PAR do número do processo administrativo no qual foi realizado o juízo de admissibilidade, verifica-se que não tem o condão de infirmar a referida Portaria por não violar os comandos normativos de regência. Tal posição é efetivamente sustentada pela evidência contida no inciso III do artigo 13, da Instrução Normativa CGU nº 13/2019, cujo texto confirma a possibilidade de constar na Portaria de instauração do PAR o número do processo em que houve o juízo de admissibilidade, sem que o fato possa macular a edição do citado ato administrativo.

Outrossim, no que tange ao lapso temporal de publicação entre portarias, ressalte-se que os atos administrativos praticados nos autos não causaram violação aos princípios do devido processo legal, do contraditório ou da ampla defesa, sendo cediço que, para a efetiva declaração de nulidade de atos administrativos do gênero seria necessária a demonstração de prejuízo à qualquer das partes, fato não ocorrido no presente feito ainda que tenha havido o lapso de dois dias "não úteis" entre o fim do prazo da Portaria inaugural do PAR e o início da vigência da Portaria de prorrogação.

Orientada a matéria, os autos devem retornar à unidade técnica responsável para conhecimento e providências cabíveis no sentido do regular prosseguimento do feito.

É o parecer.

À consideração superior 

Brasília, 23 de dezembro de 2024
 

MARIA IZABEL DE CASTRO GAROTTI

Advogada da União

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