ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
SUBCONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO DE GESTÃO PÚBLICA
COORDENAÇÃO-GERAL JURÍDICA DE PESSOAL CIVIL E PATRIMÔNIO NOS ESTADOS

PARECER REFERENCIAL n. 00002/2024/CGPEP-EST/SCGP/CGU/AGU

NUP: 00688.002407/2024-75

INTERESSADOS:

ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO - OUTROS ASSUNTOS

EMENTA: Manifestação Jurídica Referencial (MJR). Orientação Normativa nº 55, de 23 de maio de 2014, da Advocacia-Geral da União. Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de março de 2022;

Direito Administrativo. Patrimônio Imobiliário da União. Doação de imóvel para o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR).

Processos de origem: 10154.051478/2024-83.

Órgãos destinatários: Superintendências do Patrimônio da União nos Estados. Órgãos da União assessorados pela Coordenação-Geral Jurídica de Pessoal Civil e Patrimônio nos Estados – SCGP/CGU;

Prazo de validade: 2 (dois) anos, a contar da aprovação da MJR, ou superveniência de alteração legislativa, ou mudança de entendimento na CONJUR/MGI.

Análise de contrato de doação de imóvel da União para o FAR - Fundo de Arrendamento Residencial.

Contratos padronizados e questões jurídicas já enfrentadas pela CONJUR junto ao MGI no PARECER n. 01129/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU (NUP: 19739.055947/2024-37) e  PARECER REFERENCIAL n. 00010/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU (NUP: 19739.010884/2024-90). 

Contrato padronizado de uso obrigatório. Art. 5º, § 1º da  Portaria SPU/MGI Nº 2.948, de 2 de maio de 2024. Módulo de Gestão de Contratos de Destinação.

Entendimento sobre matéria finalística que deve ser aplicado de maneira uniforme. Aplicação do art. 8º-F da Lei 9.027/95. Entendimento do PARECER n. 00004/2019/DECOR/CGU/AGU (NUP: 21056.001729/2017-84).

Instrução do processo padronizada, que deve observar o Capítulo VII (arts. 36 a 40) da Instrução Normativa SPU nº 2, de 18 de Dezembro de 2014.

Dispensa de remessa do processo para análise individualizada de processos, nas hipóteses e termos delimitados nesta manifestação e mediante certificação nos autos, pela área técnica responsável dos órgãos assessorados, de que a situação concreta se amolda perfeitamente aos termos deste Parecer Referencial e de que foram atendidas as orientações nele emanadas.

Relatório.

Trata-se de processo instaurado após a aprovação do PARECER n. 00059/2024/CGPEP-EST/SCGP/CGU/AGU (NUP 10154.051478/2024-83) pelo DESPACHO n. 00033/2024/CGPEP-EST/SCGP/CGU/AGU, acatando a proposta de padronização das análise de contratos de doação de imóvel da União para o Fundo de Arrendamento Residencial - FAR.

Da possibilidade de análise jurídica padronizada.

No referido Parecer 059/2024 (cópia anexa) foi demonstrado, em síntese, que:

a) a douta CONJUR/MGI emitiu o r. PARECER n. 01129/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU (NUP: 19739.055947/2024-37) analisando tanto a legalidade da doação de imóveis para o FAR quanto as minutas contratuais que devem ser utilizadas.

b) a CONJUR/MGI também emitiu o r. PARECER REFERENCIAL n. 00010/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU (NUP: 19739.010884/2024-90), analisando tanto a legalidade da doação quanto a possibilidade jurídica de dispensar a licitação.

c) as minutas de contrato de doação aprovadas pela CONJUR/MGI foram inseridas no Módulo de Gestão de Atos e Contratos de Destinação de Imóveis, instituído pela Portaria SPU/MGI Nº 2.948, de 2 de maio de 2024 e são de observância obrigatória pelas Superintendências Estaduais.

d) é firme e vinculante o entendimento do DECOR "ao enfatizar que nas matérias específicas dos Ministérios ou órgãos equivalentes, a competência para fixar a interpretação da legislação é atribuição da respectiva Consultoria Jurídica".

e) em consequência, todas as questões jurídicas subjacentes à doação (legalidade da doação e da dispensa e termos do contrato) estão completamente sedimentados e a análise do processo restringe-se a análise da instrução processual.

f) e mesmo a instrução processual está perfeitamente definida na IN  SPU nº 2, de 18 de dezembro de 2014, arts. 36 a 40.

Portanto, são processos administrativos que possibilitam análise jurídica padronizada, nos termos do § 1º do art. 3º da Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31 de março de 2022. Ao nosso juízo, são "processos que tratam de matéria idêntica e que a manifestação do órgão jurídico seja restrita à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos".

Essa situação é tão clara no caso em questão que, como visto acima, a CONJUR/MGI já padronizou a questão no PARECER REFERENCIAL n. 00010/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU (NUP: 19739.010884/2024-90).

É dizer: a matéria JÁ ESTÁ padronizada pela CONJUR/MGI. O presente referencial nada mais é do que a aplicação no âmbito dos Estados do entendimento da consultoria competente^[1].

Do elevado número de processos sobre a matéria.  Análise individualizada que impacta de forma negativa na celeridade das atividades desenvolvidas pelo órgão consultivo ou pelo órgão assessorado.

Como informado pelo Exmo. Coordenador no DESPACHO n. 00034/2024/CGPEP-EST/SCGP/CGU/AGU (NUP: 00688.002407/2024-75):

"nos foi noticiado em reunião que chegarão a esta COORDENAÇÃO-GERAL JURÍDICA DE PESSOAL CIVIL E PATRIMÔNIO NOS ESTADOS mais de uma dezena de casos semelhantes, todos com prazo fatal até 27/12 próximo.

Uma vez que estaremos em período de recesso de Natal, com equipe reduzida, é razoável a elaboração de MJR".

E o PARECER REFERENCIAL n. 00010/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU consignou:

De acordo com a Nota Técnica SEI nº 7018/2024/MGI, pretende-se destinar diversos imóveis em áreas da União para a realização de empreendimentos para provisão habitacional com recursos do FAR, no âmbito do PMCMV-FAR (itens 7 e 8). Dessa forma, a existência de manifestação referencial proporcionaria agilidade aos procedimentos administrativos correspondentes (itens 26 e 27).

Em suma, trata-se de um programa contínuo, e a padronização otimiza os procedimentos sem prejuízo da segurança jurídica.

Da fundamentação.

Como dito acima: a legalidade da doação de imóveis da União para o FAR já foi reconhecida pela CONJUR/MGI, conforme PARECER REFERENCIAL n. 00010/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU (NUP: 19739.010884/2024-90), itens 9 a 12 e PARECER n. 01129/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU (NUP: 19739.055947/2024-37), itens 5 a 7.

A possibilidade de dispensa de licitação também foi apreciada nos pareceres. Do PARECER REFERENCIAL n. 00010/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU destaca-se:

13. Em relação ao procedimento licitatório, entende-se aplicável a hipótese de dispensa prevista no art. 76, inciso I, alínea "f", da Lei n. 14.133, de 2021. Considera-se presente a finalidade prevista no dispositivo, qual seja, realização de programas de habitação por órgão ou entidade da Administração Pública, uma vez que PMCMV é desenvolvido pelo Ministério das Cidades

A questão da competência está igualmente fixada pelo PARECER REFERENCIAL n. 00010/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU

15. Nos termos do art. 23 da Lei n. 9.636, de 1998, a alienação de imóveis da União depende da autorizaçãodo Presidente da República, competência que foi delegada ao Ministro de Estado da Economia, por meio do art. 1º, incisoI, do Decreto n. 3.125, de 2001.

16. Outrossim, nos termos do art. 33, inciso I, da Portaria ME n. 7.081, de 2022, essa competência foisubdelegada ao então Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia. APortaria SEDDM/ME n. 12.485, de 2021, realizou nova subdelegação ao Secretário de Coordenação e Governança doPatrimônio da União, limitadamente a imóveis de valor abaixo de R$100.000.000,00 (cem milhões de reais).

17. Nesse ponto, cabe lembrar que o art. 70 da Lei n. 14.600, de 2023, que alterou a organização básica dosórgãos da Presidência da República e dos Ministérios, transferiu as competências e atribuições de órgãos extintos outransformados para os órgãos e agentes públicos que receberam tais atribuições. Dessa maneira, de acordo com o art. 32,inciso VII e o art. 51, inciso IV, "b", da Lei n. 14.600, de 2023, as competências relacionadas à administração do patrimônio imobiliário da União foram transferidas ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos.

18. Assim, em se tratando de imóveis de valor abaixo de R$100.000.000,00 (cem milhões de reais), acompetência para autorizar a doação será do Secretário do Patrimônio da União, conforme o art. 1º, inciso I, da Portaria n.12.485, de 2021, e o art. 40, inciso I, do Anexo I, do Decreto n. 11.437, de 2023. Em se tratando de imóveis de valorsuperior a tal limite, a competência para a respectiva autorização será da Ministra da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, por inexistir, na atual estrutura desta Pasta, a Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados.

19. Ademais, de acordo com a Portaria SPU/ME n. 8.678, de 2022, os Superintendentes do Patrimônio daUnião estão autorizados a celebrar os contratos de alienação (art. 1º), razão pela qual a análise jurídica da respectivaminuta será atribuição do órgão consultivo local

Mas os contratos, cuja análise seria atribuição do consultivo local, também foram padronizados.

O PARECER n. 01129/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU tratou tanto da possibilidade de firmar dois contratos ("e não há óbice jurídico para que os dois instrumentos sejam assinados, de modo aconciliar os trâmites internos de ambas as instituições") quanto da minuta de contrato da CEF, concluindo que:

"...o instrumento se mostra compatível com o Contrato daSPU e com as disposições legais relacionadas à doação de bens imóveis da União para o Programa Minha Casa,Minha Vida".

E o contrato de doação também foi devidamente padronizado e inserido no Módulo de Gestão de Atos e Contratos de Destinação de Imóveis, instituído pela Portaria SPU/MGI Nº 2.948, de 2 de maio de 2024, que determina:

Art. 3º O MGC tem como objetivos:

I- padronizar as minutas de contratos de destinação de imóveis;

(...)

Art. 5º As minutas-padrão de contratos de destinação de imóveis, devidamente aprovadas pelo órgão de assessoramento jurídico competente, conforme os arts. 19, IV e 53 da Lei nº 14.133, de 2021, serão disponibilizadas no MGC e publicadas no sítio oficial da SPU.

§1º As minutas-padrão de que tratam o caput serão de uso obrigatório no MGC e afastarão a aplicação de modelos de minutas constantes em normativos da SPU que versem sobre contratos e cláusulas contratuais.

§2º Não havendo minuta-padrão para um instrumento de destinação específico, deverá ser utilizada a minuta editável disponibilizada no MGC aplicando-se, nesse caso, normativos da SPU que versem sobre contratos e cláusulas contratuais.

§3º Quando não houver minuta-padrão ou minuta editável disponível no MGC para um instrumento de destinação específico, o contrato deverá ser elaborado fora do sistema.

Ou seja: a SPU local NÃO PODE usar outro contrato, e a análise pela CJU local resta esvaziada.

Finalmente, a instrução processual está também padronizada, conforme IN  SPU nº 2, de 18 de dezembro de 2014, arts. 36 a 40.

Dos deveres da área técnica para aplicação deste referencial.

Para adotar o presente referencial, as SPU´s Estaduais devem obrigatoriamente, adotar as minutas padronizadas no Módulo de Gestão de Contratos, evitando qualquer outro modelo que fuja da padronização. No contrato a ser assinado com a CEF, deve ser observado o PARECER n. 01129/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU.

Devem ainda certificar que foi observado o regime de Governança instituído pela - Portaria MGI nº 771, de 17 de março de 2023, que foram atendidos os requisitos constantes dos parágrafos 21 a 27 do PARECER REFERENCIAL n. 00010/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU (cópia anexa, que integra esta manifestação) - providências que são adotadas antes da publicação da Portaria autorizativa, e cuidar para que a instrução processual esteja adequada aos termos da IN  SPU nº 2, de 18 de dezembro de 2014, arts. 36 a 40.

Conclusão.

Ante o exposto, os contratos para doação e operacionalização da doação para p FAR - Fundo de Arrendamento Residencial podem ser firmados pelas SPU´s Estaduas sem a remessa para análise da CJU local, desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos desta manifestação jurídica e que foi utilizado o modelo de contrato do MGC e/ou o contrato da CEF, adequado nos moldes do PARECER n. 01129/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU.

Fica ressalvada a possibilidade de a área técnica solicitar assessoramento jurídico diante de peculiaridades em casos concretos, dúvidas sobre a aplicabilidade desta manifestação e outras situações.

Também é viável a provocação de atuação do órgão consultivo visando a retificação, complementação, aperfeiçoamento, ampliação e atualização deste entendimento.

A presente manifestação não deve ser aplicada quando tratar de cumprimento de decisão judicial, nos termos do art. 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal.

Esta manifestação jurídica referencial tem prazo de validade de 2 (dois) anos, podendo ser prorrogado sucessivamente, conforme previsto no art. 6º da Portaria Normativa CGU/AGU n. 05, de 2022. Alterações legislativas supervenientes, ou mudança de entendimento da CONJUR/MGI podem afastar a aplicação do entendimento acima.

É o parecer. Caso acatado, necessário dar ciência desta MJR às áreas técnicas interessadas dos órgãos assessorados, as quais deverão deixar de submeter futuros processos à análise jurídica.

À consideração superior

Vitória, ES, 21 de dezembro de 2024.

LUÍS EDUARDO NOGUEIRA MOREIRA

ADVOGADO DA UNIÃO

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