ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 00001/2025/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.000005/2025-59

INTERESSADOS: MINISTERIO DA CULTURA

ASSUNTOS: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO

EMENTA: I. Minuta de Portaria que estabelece critérios e orientações para a execução, no orçamento de 2025, de projetos e ações estruturantes e de programações de interesse nacional ou regional, lastreadas nas ações sob a gestão do Ministério da Cultura. II. Amparo legal: art. 87, parágrafo único, inciso I e II da Constituição Federal, art. 21 da Lei n. 14.600 de 2023 e art. 15 da Lei Complementar nº 210 de 2024. III. Aspectos formais: pela regularidade da minuta do ato normativo submetido à análise jurídica, observado o conteúdo integral do presente parecer.

RELATÓRIO

Trata-se de minuta de portaria a ser subscrita pela Ministra da Cultura, que estabelece critérios e orientações para a execução, no orçamento de 2025, de projetos e ações estruturantes e de programações de interesse nacional ou regional, lastreadas nas ações sob a gestão do Ministério da Cultura. 

Os autos vieram acompanhados da Minuta de Portaria (SEI 2081454) e da Nota Técnica n. 1/2025 (SEI 2081460). 

É o relatório.

Preliminarmente, impende tecer breve consideração sobre a competência desta Consultoria Jurídica para  manifestação no processo in casu.

Sabe-se que a Constituição de 1988 prevê as funções essenciais à Justiça em seu Título IV, Capítulo IV; contemplando na Seção II a advocacia pública. Essa essencialidade à justiça deve ser entendida no sentido mais amplo que se possa atribuir à expressão, estando compreendidas no conceito de essencialidade todas as atividades de orientação, fiscalização e controle necessárias à defesa dos interesses protegidos pelo ordenamento jurídico.

O art. 131 da Constituição, ao instituir em nível constitucional a Advocacia-Geral da União - AGU, destacou como sua competência as atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, in verbis:

Nesta esteira, o art. 11, inciso I e V, da Lei Complementar n. 73/1993 - Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União -, estabeleceu, no que concerne à atividade de consultoria ao Poder Executivo junto aos Ministérios, a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados.

Ressalte-se, por oportuno, que o controle interno da legalidade realizado por este órgão jurídico não tem o condão de se imiscuir em aspectos relativos à conveniência e à oportunidade da prática dos atos administrativos, que estão reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente, tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira, conforme se extrai do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, que possui o seguinte teor:

Elaboradas essas considerações preliminares, passa-se à análise da proposta.

Aspectos jurídicos do ato administrativo

De uma forma geral o Direito Administrativo estabelece cinco elementos como pressupostos de validade dos atos administrativos: sujeito competente; objeto lícito, certo e possível; forma prescrita em ato normativo; finalidade pública e legalidade do motivo.

No que se refere à competência para edição do ato pretendido​, registro que nos termos dos incisos I e II do parágrafo único do art. 87 da Constituição Federal, compete aos Ministros de Estado expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos.

Outrossim, nos termos do art. 15 da Lei Complementar n. 210 de 2024, para o orçamento de 2025 os órgãos executores de políticas públicas publicarão portarias com os critérios e as orientações para a execução das emendas de bancada e das emendas de comissão. Logo, quanto a esse aspecto, não há maiores recomendações, uma vez que o ato normativo será editado pela autoridade competente.

Quanto à forma do ato normativo​, sabe-se que a Portaria se configura como ato normativo apropriado para disciplinar assuntos internos da repartição. Verifique-se as definições das espécies normativas contidas no art. 9º do Decreto nº 12.002 de 2024: 

Art. 9º Os atos normativos inferiores a decreto serão editados sob a denominação de:

I - Instruções normativas e portarias - atos normativos editados por uma ou mais autoridades singulares; e

II - Resoluções - atos normativos editados por colegiados

Enfim, considerando que o art. 15 da LC n. 210 de 2024 prevê expressamente que a regulamentação da execução das emendas será feita por intermédio de portaria, o ato ora proposto está adequado quanto à forma.

Em relação à motivação e finalidade dos atos, deve-se assinalar que a realização de qualquer ato normativo pela Administração Pública deve ser devidamente fundamentado em razão do princípio da motivação que rege a prática dos atos administrativos e deve buscar sempre concretizar a finalidade pública, conforme leciona Maria Sylvia Di Pietro (destacamos):

O princípio da motivação exige que a Administração Pública indique os fundamentos de fato e de direito de suas decisões. Ele está consagrado pela doutrina e pela jurisprudência, não havendo mais espaço para as velhas doutrinas que discutiam se a sua obrigatoriedade alcançava só os atos vinculados ou só os atos discricionários, ou se estava presente em ambas as categorias. A sua obrigatoriedade se justifica em qualquer tipo de ato, porque se trata de formalidade necessária para permitir o controle de legalidade dos atos administrativos.

(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21ª ed., São Paulo: Atlas, 2008. Pág. 200)

Na hipótese, anoto que a motivação para o ato ora proposto e a finalidade do mesmo encontra-se na Nota Técnica n. 1/2025 (SEI 2081460), especialmente em seu item 3.

No que se refere à licitude do objeto​, ressalto que as propostas normativas encontram amparo no art. 87, parágrafo único, inciso I e II da Constituição Federal e no art. 15 da LC n. 210 de 2024.

Assim​ sendo, da análise jurídica ora empreendida entendo pela presença dos requisitos de validade para a edição da portaria pretendida pela Ministra de Estado da Cultura​ e elencados no item 10 deste parecer quais sejam: competência, objeto, motivo, finalidade e forma.​

Aspectos jurídicos da minuta de portaria

Inicialmente, acerca da necessidade de realização de análise de impacto regulatório – AIR, previsto pela Lei n. 13.874 de 2019 (Lei de Liberdade Econômica) e regulamentado pelo Decreto n. 10.411 de 2020, entendemos que, tendo em vista que a proposta de portaria dispõe sobre execução orçamentária e financeira, o ato normativo analisado se insere na hipótese de não aplicabilidade do AIR, nos termos do art. 3°, §2°, III do Decreto 10.411 de 2020.

Passa-se à análise da minuta.

No que diz respeito à epígrafe, determina o art. 4°, §1° e art. 12, XXVI , ambos do Decreto n° 12.002/2024:

Art. 4° O ato normativo será estruturado em três partes básicas:

(...)

§ 1° A epígrafe dos atos normativos será constituída pelos seguintes elementos, nesta ordem:

I - título designativo da espécie normativa;

II - nos atos normativos inferiores a decreto, sigla oficial adotada no Sistema de Informações Organizacionais do Governo Federal – SIORG: a) do órgão ou da entidade; b) da unidade administrativa da autoridade signatária, seguida da sigla do órgão ou da entidade a que se vincula; ou c) da unidade da autoridade signatária, seguida da sigla da unidade superior e da sigla do órgão ou da entidade a que se vincula;

III - numeração sequencial; e

IV - data de assinatura. 

Art. 12. O texto da proposta de ato normativo observará as seguintes regras: (...)XXVI - a epígrafe, formada pelo título designativo da espécie normativa e pela data de assinatura, é grafada em letras maiúsculas, sem negrito, de forma centralizada;(...) grifos 

 Logo, sugiro que a epígrafe contida no documento em análise siga tais requisitos, a exemplo de:

Portaria MinC n° XX, de XX de janeiro de 2025

Sobre a ementa, dispõe o art. 5°, do Decreto n° 12.002/24,  que deverá expressar, de modo conciso, o objeto do ato normativo, estando a minuta de acordo com as determinações.

A respeito do preâmbulo, o art. 4°, I, 'c', do Decreto n° 12.002/24, exige como requisitos: 1. a autoria; 2. o fundamento de validade, nas medidas provisórias, nos decretos e nos atos normativos inferiores a decreto; e 3. a ordem de execução, nos decretos e nos atos normativos inferiores a decreto. Percebe-se que, além do art. 87, da Constituição, o texto prevê o art. 48 da Lei nº 14.600, de 19 de junho de 2023, o qual dispõe acerca das competências do Ministério do Turismo e não do Ministério da Cultura, previstas no art. 21 da Lei. Logo, sugiro a adequação da seguinte forma:

​A MINISTRA DE ESTADO DA CULTURA, no uso das atribuições que lhe conferem o art. 87, parágrafo único, incisos I e II, da Constituição Federal e o art. 21 da Lei nº 14.600, de 19 de junho de 2023, e tendo em vista o disposto na Lei Complementar nº 210, de 25 de novembro de 2024, resolve:

Quanto à redação do ato proposto​, o art. 1° da minuta descreve o objeto da proposta, isto é, estabelecer critérios e orientações para a execução de programações sob gestão do Ministério da Cultura, oriundas das emendas de bancada estadual e de comissão permanente, no exercício fiscal de 2025.

O art. 2° dispõe sobre o que pode ser objeto das emendas, ou seja, quais ações do MinC podem ser beneficiadas pelo aporte. A fim de dar mais nitidez ao dispositivo, sugiro a seguinte redação, a título exemplificativo:

Art. 2°  As ações, as iniciativas, os programas e os serviços do Ministério da Cultura que poderão ser financiados pelas emendas a que se referem o art. 1° desta Portaria estão disponíveis na Cartilha Parlamentar 2025, disponível no site do Ministério da Cultura.

 O capítulo I (arts. 3° a 5°) versa sobre as emendas de bancada estadual. Nesse interím, o ato proposto reforça a redação da Lei Complementar n. 210 de 2024, a qual prevê que as emendas de bancada estadual somente poderão destinar recursos a projetos e ações estruturantes para a unidade da federação representada pela bancada.

O art. 3°, por sua vez, descreve que os investimentos estruturantes passíveis de alocação são aqueles previstos no Plano Plurianual (PPL 2024-2027) e na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Ocorre que o art. 2º, § 1º, inciso II, da Lei Complementar n. 210, de 2024, prevê que são considerados projetos de investimentos estruturantes aqueles definidos na lei de diretrizes orçamentárias ou registrados nos termos do § 15 do art. 165 da Constituição Federal, motivo pelo qual recomendo ​a alteração da sua redação, de modo que se exclua à referência ao Plano Plurianual, o que pode ser feito nos seguintes termos:

Art. 2º Os projetos de investimentos estruturantes passíveis de alocação de emendas de bancada estadual são aqueles previstos na Lei de Diretrizes Orçamentárias ou no Cadastro Integrado de Projetos de Investimento – Obrasgov (https://obrasgov.sistema.gov.br/cipi-frontend/).

O paragrafo único do art. 3° da minuta faz referência ao texto legal do Lei Complementar n. 210 de 2024, ratificando que é vedada a designação genérica de programação que possa resultar na execução de projetos de investimentos de obras por múltiplos entes ou entidades, ressalvados os projetos para região metropolitana ou de desenvolvimento integrado.

Finalmente, os arts. 4° a 5° também reforçam diretrizes da Lei Complementar n. 210 de 2024, especialmente no que concerne aos regramentos vinculados aos temas das ações e equipamentos públicos prioritários para a unidade da Federação e da emenda de bancada divisível.

O  capítulo II (arts. 6° a 9º) consiste em normas que regulamentam as emendas de comissão.

O art. 6° descreve os critérios gerais para a execução das ações de interesse nacional e regional. Especificamente quanto ao inciso II do art. 6º, no tocante à sigla "PPA", recomendo que a Consulente a grafe por extenso (Plano Plurianual), em conformidade com a regra prevista no art. 11, II, "f", item 7, do Decreto n.12.002/2024.

 O art. 7° permite que a execução orçamentária e financeira das emendas de comissão poderão priorizar as indicações destinadas a entes em situação de calamidade pública ou de emergência ou ainda que tenham sido objeto de processos participativos pelos entes federativos.

Em relação ao §2°, a redação proposta prevê que os processos participativos que indiquem a prioridade dos objetos executados pelas emendas devem ser informados no processo de apresentação de propostas pelos entes beneficiários no TransfereGov, nas quais deve constar o sítio eletrônico aberto ao acesso público que informe o calendário, regras, público participante e as prioridades definidas pelo processo participativo.

Ocorre que, as propostas a serem apresentadas pelos entes beneficiários no TransfereGov devem detalhar os processos participativos, constando o sítio eletrônico aberto ao acesso público que informe o calendário, regras, público participante e as prioridades definidas pelo processo participativo. Com essas informações em mãos, os órgãos e unidades executores de políticas públicas irão decidir pela priorização ou não. Portanto, os objetos ainda não foram executados, mas poderão ser executados, caso escolhidos. Assim, sugiro a seguinte redação:

Art. 7°..........................................................................

(...)

§ 2º Os processos participativos que indiquem a prioridade dos objetos a serem executados pelas emendas devem ser informados no processo de apresentação de propostas pelos entes beneficiários no TransfereGov, nas quais deve constar o sítio eletrônico aberto ao acesso público que informe o calendário, regras, público participante e as prioridades definidas pelo processo participativo.

O art. 8º lista alguns documentos que devem constar no procedimento de execução da programação de emenda de comissão. Considerando que são diversos documentos que integram o procedimento, o verbo do caput deve vir no plural, além de ser necessário incluir o termo "inciso" no inciso I, sugerindo-se a seguinte redação:

Art. 8º Deverão constar do procedimento de execução da programação de emenda de comissão:

I - cópia da ata da sessão em que foi aprovada a indicação da emenda, nos termos do art. 5º, inciso II, da Lei Complementar nº 210, de 25 de novembro de 2024;

II - declaração de que a emenda não consiste em designação genérica de programação que possa contemplar ações orçamentárias distintas, nos termos do art. 4º, § 1º, da Lei Complementar nº 210, de 25 de novembro de 2024; e

III - demonstração da subsunção aos critérios dos arts. 6º e 7º desta Portaria.

O art. 9º delega às áreas técnicas do Ministério da Cultura a competência de identificar e formalizar, sob pena de responsabilidade, a existência das hipóteses de impedimentos de ordem técnica para execução de emendas parlamentares, previstas consta no art. 10 da Lei Complementar n. 210 de 2024. Para dar maior nitidez à redação, sugiro a seguinte redação:

Art. 9º. Caberá às áreas técnicas do Ministério da Cultura, para execução de emendas parlamentares, identificar e formalizar, sob pena de responsabilidade, a existência de hipóteses de impedimentos de ordem técnica, previstas no art. 10 da Lei Complementar nº 210, de 25 de novembro de 2024.

O art. 10 traz a disposição final da minuta de portaria, prevendo apenas a vigência imediata do projeto, ou seja, na data de sua publicação.

Tendo em vista que os arts. 9° e 10 não tratam das emendas de comissão, sendo o art. 9° aplicável a todos os tipos de emendas previstas na LC n° 210/24, sugiro a inclusão de um novo capítulo prevendo as DISPOSIÇÕES FINAIS, a exemplo:

CAPÍTULO III

DISPOSIÇÕES FINAIS

Art. 9º. Caberá às áreas técnicas do Ministério da Cultura, para execução de emendas parlamentares, identificar e formalizar, sob pena de responsabilidade, a existência de hipóteses de impedimentos de ordem técnica, previstas no art. 10 da Lei Complementar nº 210, de 25 de novembro de 2024.

Art. 10. Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.

Sugiro também acrescentar uma linha em branco antes e após a denominação de capítulos (art. 12, XXII, 'f', 1, Decreto n°12.002/24).

Destaque-se que, nos termos do art. 17 do Decreto 12.002 de 2024, a Vacatio Legis ou a postergação da produção de efeitos será prevista nos atos normativos de maior repercussão (inciso I), que demandem tempo de esclarecimento do seu conteúdo aos destinatários (inciso II), que exijam medidas de adaptação pela população (inciso III), que exijam medidas administrativas prévias para a sua aplicação de modo ordenado (inciso IV) ou em que não convenha a produção de efeitos antes da edição de ato normativo inferior ainda não publicado (inciso V).

O ato normativo em análise, de fato, não se enquadra em nenhuma das hipóteses citadas acima. Não obstante, entendemos que essa análise compete especialmente ao setor técnico quanto à pertinência ou não da vigência imediata do ato administrativo, sobretudo porque intensifica o controle na execução das emendas parlamentares, o que pode demandar certo tempo de adaptação pela administração.

Registramos, por fim, que a redação da minuta está de acordo com a Lei Complementar n. 210 de 2024, não exasperando a competência para além da que lhe foi outorgada. Igualmente, vai ao encontro das normas constitucionais, dos princípios gerais do direito, da boa técnica legislativa e, em especial, da decisão do C. STF na ADPF n. 854, a qual demandou maior transparência, fiscalização e participação pública nas emendas parlamentares.

Nesse cenário, dentro de tais balizas e considerando que não se verificam óbices ou falta de razoabilidade da medida, pode-se concluir pela inexistência de vício material ou formal na Minuta de Portaria (SEI 2081454). Assim, deve o feito ser restituído ao Gabinete Ministerial para continuidade da proposta, atendidas as recomendações citadas.

CONCLUSÃO

Ante o exposto, abstraídas as questões afetas à conveniência e à oportunidade na edição do ato, opina-se, em suma, pela regularidade formal e material da minuta de portaria em análise, desde que observadas as sugestões dos parágrafos 22, 24, 26, 28, 32, 35 a 37, 39, 40.

Encaminhem-se os autos, via SEI, ao Gabinete Ministerial para prosseguimento da proposta.​​​​​​​

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400000005202559 e da chave de acesso 21cb2c6a