ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
 

PARECER n. 004/2025/CONJUR-MINC/CGU/AGU

PROCESSO: 01400.038652/2024-52

ORIGEM: INSTITUTO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO NACIONAL - IPHAN

REFERÊNCIA: NUP 01450.004866/2008-10

EMENTA: I – Ato administrativo. Tombamento. Processo nº 1560-T-08; II – Aprovação por unanimidade pelo Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural – CCPC; e II - Minuta de portaria da Ministra da Cultura que homologa o tombamento. Regularidade formal.

RELATÓRIO

Trata-se de processo encaminhado a esta Consultoria Jurídica com vistas à homologação de tombamento da Igreja nossa Senhora de Lourdes, seu Acervo de Bens Móveis, situada na Praça Padre Francisco das Chagas Carvalho, no Município de Teresina - Piauí, nos termos do  Processo de Tombamento nº 1560-T-08, com indicação de inscrição no Livro do Tombo Arqueológico, Etnográfico e Paisagístico; Livro do Tombo Histórico; e Livro do Tombo de Belas Artes.

A recomendação de tombamento do bem se deu com base no Decreto-Lei nº 25/1937, e da Lei nº 6.292/1975, bem como em decorrência da decisão proferida pelos membros do Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural em sua 106ª reunião, realizada nos dias 11 e 12 de novembro de 2024 (SEI 2080062), conforme Processo Administrativo n.º 01450.004866/2008-10, que tramitou perante o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - Iphan.

Desta feita, por meio do Ofício nº 6241/2024/GAB PRESI/PRESI-IPHAN (SEI 2080059), o Presidente do Iphan informa que todas as tratativas a respeito do processo foram esgotadas no âmbito da autarquia, e que, tendo em vista que a instrução processual foi concluída, a homologação do tombamento poderá ser realizada a qualquer tempo.

Para tanto,  encaminha a Minuta de Portaria (SEI 2080060), a ser subscrita pela Ministra de Estado da Cultura, com o objetivo de homologar, para os efeitos do Decreto-Lei n.º 25, de 30 de novembro de 1937, o tombamento da Igreja nossa Senhora de Lourdes, seu Acervo de Bens Móveis, situada na Praça Padre Francisco das Chagas Carvalho, s/n, Bairro Vermelha, no município de Teresina, no estado do Piauí, a que se refere o Processo n.º 1560-T-08.

É o breve relatório. Passo à análise jurídica solicitada. 

ANÁLISE

A presente análise se dá com fundamento no art. 11 da Lei Complementar no 73/93, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária.

Ademais destaco que a presente manifestação apresenta natureza meramente opinativa, e por tal motivo, as orientações apresentadas não se tornam vinculantes para o gestor público, o qual pode, de forma justificada, adotar orientação contrária ou diversa daquela emanada por esta Consultoria Jurídica. Ou seja, o presente opinativo apresenta natureza não vinculante. ​

​Fixadas tais premissas, observo que o presente feito versa sobre a análise do ato de homologação de tombamento da Igreja nossa Senhora de Lourdes, seu Acervo de Bens Móveis, situada na Praça Padre Francisco das Chagas Carvalho, s/n, Bairro Vermelha, no município de Teresina, no estado do Piauí, nos termos do Processo de Tombamento n.º 1560-T-08, com indicação de inscrição no Livro do Tombo Arqueológico, Etnográfico e Paisagístico; Livro do Tombo Histórico; e Livro do Tombo de Belas Artes, consoante decisão proferida pelos membros do Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural em sua 106ª reunião, realizada nos dias 11 e 12 de novembro de 2024 (SEI 2080062).

Vale notar que o tombamento constitui-se num dos instrumentos de proteção do patrimônio cultural brasileiro, conforme previsão expressa no art. 216, § 1º da Constituição Federal.

Tal como todos os atos administrativos que limitem ou afetem direitos ou interesses, ou ainda imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções, deve o ato de tombamento ser devidamente fundamentado. Essa fundamentação normalmente envolve a produção de um conjunto de atos instrutórios, que irão subsidiar a Autoridade administrativa na tomada de decisão.

O tombamento administrativo de bens móveis e imóveis cuja conservação seja de interesse público é regulado pelo Decreto-Lei n. 25, de 30 de novembro de 1937, cujo art. 4º menciona quatro Livros do Tombo específicos, sob gestão do Iphan (antigo Sphan):

A Portaria SPHAN 11/1986, por sua vez, estabelece o rito procedimental de tombamento, que envolve produção da instrução técnica no âmbito do Iphan com o objetivo de demonstrar a pertinência ou cabimento do tombamento pretendido.

Nessa sistemática procedimental, o papel da Procuradoria Federal junto ao Iphan ordinariamente consiste em, após finalizada a fase instrutória anterior à notificação dos interessados, examinar a legalidade sobre o que até então houver sido produzido. 

A Procuradoria-Federal junto ao Iphan, por meio do Parecer nº 017/2011 - PF/IPHAN/SEDE/GM, de 2011, e, mais recentemente, pelo PARECER n. 00274/2024/PFIPHAN/PGF/AGU (NUP 01450.004866/2008-10), analisou o processo de tombamento e fez algumas recomendações.

Após nova instrução, a análise jurídica pela Procuradoria do Iphan foi complementada pela NOTA JURÍDICA n. 00261/2024/PFIPHAN/PGF/AGU, e pela NOTA JURÍDICA n. 00376/2024/PFIPHAN/PGF/AGU, ambas no NUP 01450.004866/2008-10.

Após a análise pelo Iphan, o processo foi submetido ao Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural, para apreciação e decisão (art. 18 a 21 da Portaria SPHAN 11/1986).

Com efeito, o tombamento de que tratam os autos foi aprovado na 106ª Reunião do Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural, conforme Anexo Ata da 106ª reunião (SEI 2080062), com fundamento no Parecer do Conselheiro Relator (SEI 2080061).

Após a aprovação do tombamento, por unanimidade, os autos foram encaminhamentos novamente à Procuradoria Federal junto ao Iphan, em razão do disposto nos artigos 20 e 21 da Portaria-IPHAN nº 11, de 11 de setembro de 1986^[1].

Por meio da NOTA JURÍDICA n. 00698/2024/PFIPHAN/PGF/AGU, aprovada pelo DESPACHO n. 05007/2024/PFIPHAN/PGF/AGU, a PFE/IPHAN entendeu que o processo de tombamento estaria em condições de ser encaminhado à Ministra de Estado da Cultura, para os fins do art. 21 da Portaria-Sphan nº 11, de 11 de setembro de 1986.

Isso porque, de acordo com o art. 1º, da Lei nº 6.292, de 15 de dezembro de 1975, após parecer do Conselho Consultivo, o tombamento dependerá, ainda, de homologação da Ministra de Estado da Cultura, motivo pelo qual os autos vieram a esta Consultoria Jurídica para análise de legalidade.

Quanto ao mérito do tombamento, o assunto se reveste de cunho eminentemente técnico, o que afasta a competência desta Consultoria Jurídica sobre o caso, sendo de se ressaltar que a Procuradoria Federal, órgão executor da PGF junto ao Iphan, já se manifestou no feito, conforme mencionado acima e que, de acordo com o Parecer do Conselheiro Relator, o tombamento foi aprovado (SEI 2080061)​​ na 106ª Reunião do Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural (SEI 2080062).

Assim, eventuais nuances técnicas e jurídicas acerca do tombamento realizado presumem-se devidamente apreciadas pelo Iphan e pela Procuradoria Federal junto à autarquia, conforme informações contidas no Ofício nº 6241/2024/GAB PRESI/PRESI-IPHAN (SEI 2080059).

Com relação à forma para expedição do ato administrativo, de acordo com a definição encartada pelo Manual de Redação da Presidência da República, 3ª ed., Brasília: 2018, p. 147, a portaria é o "instrumento pelo qual Ministros ou outras autoridades expedem instruções sobre a organização e o funcionamento de serviço, sobre questões de pessoal e outros atos de sua competência”.

Nesse mesmo sentido, explica Hely Lopes Meirelles que Portarias são atos ordinatórios que visam a disciplinar o funcionamento da administração e a conduta funcional de seus agentes (LOPES MEIRELLES, Hely. Direito Administrativo Brasileiro. 32ª ed. São Paulo: Malheiros, fls. 183/184).

Este é o caso dos autos, onde se busca, como afirmado, homologar o tombamento com fundamento no Decreto-Lei n. 25/1937, e da Lei n. 6.292/1975.

Portanto, verificada a adequabilidade do instrumento (Portaria) à finalidade que se pretende (tombamento), (i) compete verificar a competência do agente, (ii) a existência de justificativa/fundamentação do propósito pelo administrador, (iii) além do cumprimento dos requisitos de validade e do respeito ao princípio da legalidade. Neste sentido, explica José dos Santos Carvalho Filho: ​

Quanto à competência do agente para a prática do ato de tombamento, são desnecessárias maiores considerações eis que não há questionamentos ou dúvidas quanto à competência da Ministra da Cultura para homologar o ato, nos termos da Lei n. 6.292/1975, que dispõe:

Art. 1º O tombamento de bens no Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN), previsto no Decreto-lei no 25, de 30 de novembro de 1937, dependerá de homologação do Ministro de Estado da Educação de Cultura, após parecer do respectivo Conselho Consultivo. Parágrafo único. Aplica-se o disposto neste artigo ao caso de cancelamento a que se refere o § 2o do artigo 19 do Decreto-lei no 25, de 30 de novembro 1937. ​

Quanto aos demais aspectos, observo que estes foram atestados pelo Parecer do Conselheiro Relator do Conselho Consultivo (SEI 2080061), aprovado nos termos do Anexo Ata da 106ª reunião do Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural (SEI 2080062).

​

No que se refere à redação da Minuta em análise (SEI 2080060), também não se verificam máculas.

A minuta ora analisada reveste-se de constitucionalidade e legalidade, tendo sido apresentada em consonância com as regras previstas na Lei Complementar nº 95/1998, e no Decreto nº 12.002/2024, que estabelecem normas para a elaboração, redação, alteração e consolidação dos atos normativos.

 Além disso, foi redigida conforme as normas de hierarquia superior que regem a matéria (a Constituição Federal, o Decreto-Lei nº 25/1937, a Lei nº 6.292/1975 e a Portaria SPHAN nº 11/1986).

Quanto ao texto proposto, sugiro a menção, no preâmbulo, ao art.  87, parágrafo único, inciso I, da Constituição Federal, por se tratar de competência mais adequada ao ato administrativo de homologação de tombamento em sentido estrito (a minuta juntada aos autos menciona o inciso II, que trata da competência para expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos). Recomendo, ainda, a revisão da ementa da minuta, que contém expressão repetida ("tombamento do tombamento").

Portanto, conclui-se que o presente processo encontra-se devidamente instruído, podendo ser encaminhado à Ministra de Estado da Cultura para homologação, eis que não apresenta vícios constitucionais ou legais, quer do ponto de vista formal quer sob o enfoque material, estando, portanto, de acordo com o ordenamento jurídico pátrio notadamente no que se refere ao artigo 1º da Lei nº 6.292/1975.

CONCLUSÃO ​

Ante o exposto, sugiro o encaminhamento dos autos ao Gabinete da Ministra de Estado da Cultura, com sugestão de homologação do ato, conforme aprovado pelo Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural, por intermédio da Minuta de Portaria acostada aos autos, observado o disposto no parágrafo 32 deste parecer.

Ressalvo que a presente análise possui caráter jurídico-formal, e não tem a pretensão de invadir a questão de mérito, que consiste na valoração da relevância cultural do referido bem, seja porque carece este órgão de expertise técnica para tanto, seja porque tal análise não se encontra no âmbito da nossa competência institucional.

​À consideração superior.

Brasília, 03 de janeiro de 2024.

FERNANDA DE OLIVEIRA SILVA

Estagiária de Pós-Graduação​​

DANIELA GUIMARÃES GOULART

Advogada da União

Chave de acesso ao Processo: bbdcf0c3 - https://supersapiens.agu.gov.br