ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

Trata-se do disposto no Ofício Circular nº 1/2025/MIR (2084633), oriundo do Ministério da Igualdade Racial, que encaminha NOVA minuta de Portaria Interministerial (2084634) - ainda não apreciada pelas unidades do Ministério da Cultura -, que se propõe a instituir o Comitê Gestor da Política Nacional para Povos e Comunidades Tradicionais de Terreiro e de Matriz Africana, com a finalidade de monitorar e de avaliar a implementação da Política Nacional para Povos e Comunidades Tradicionais de Terreiro e de Matriz Africana e do Plano de Ação, em atenção ao disposto no Decreto nº 12.278, de 29 de novembro de 2024.

Insta esclarecer que esta Consultoria Jurídica já se manifestou acerca da minuta SEI n° 2002618, conforme Parecer n. 00418/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI 2008049), aprovado pelo Despacho de Aprovação n. 00257/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI 2008050).

Considerando que houve mudanças na redação do texto, esta CONJUR/MinC fará nova análise, considerando a minuta de Portaria Interministerial SEI n° 2084634 (Seq. 40).

Ressalta-se que, em razão da urgência, esta Consultoria passa a se manifestar, ainda que não tenha havido a juntada do parecer de mérito do Ministério da Cultura.

Preliminarmente, cabe esclarecer que a presente manifestação se limita aos aspectos de juridicidade da matéria ora proposta e de sua regularidade processual, não envolvendo a análise de aspectos técnicos ou que exijam exercício da conveniência e discricionariedade administrativas.

A análise jurídica da minuta de ato normativo observará, no que couber, a abrangência apontada no art. 57 do Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, que conta com o seguinte teor:

Assim, observados os tópicos sobre os quais incide a atuação desta Consultoria Jurídica, passa-se à análise da proposta do ato normativo em questão.

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988) estabelece que compete ao Ministro de Estado, além de outras atribuições previstas na Constituição ou na lei, exercer orientação em sua competência e expedir instruções para execução das leis, decretos e regulamentos, conforme segue:

Por sua vez, a Lei nº 14.600, de 19 de junho de 2023, que estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios, assim dispõe:

O Decreto nº 12.278, de 29 de novembro de 2024, institui a Política Nacional para Povos e Comunidades Tradicionais de Terreiro e de Matriz Africana.

Os arts. 7° a 9° preveem que serão instituídos planos de ação, de caráter bienal, para que seja possível a implementação da Política, detalhando os eixos estruturantes e a finalidade do Plano de Ação do biênio 2025-2026. O seu artigo 10, por sua vez, dispõe sobre a criação do comitê gestor, cuja finalidade de monitorar e avaliar a implementação da Política Nacional para Povos e Comunidades Tradicionais de Terreiro e de Matriz Africana e dos seus planos de ação bienais. Vejamos:

Portanto, verifica-se que a proposta ora analisada encontra respaldo na legislação, bem como resta demonstrada a competência das autoridades signatárias do ato.

Torna-se necessário também examinar a constitucionalidade, a legalidade e a observância da técnica legislativa. Trata-se de aspectos ligados à juridicidade do ato normativo no que se refere à sua conformidade com a integralidade do ordenamento jurídico, conforme se observa no seguinte conceito:

Do ponto de vista formal, verifica-se que o instrumento perfilhado foi a Portaria. Conforme o Manual de Redação da Presidência da República, no seu item 25.1, este ato normativo “é o instrumento pelo qual Ministros ou outras autoridades expedem instruções sobre a organização e funcionamento de serviço, sobre questões de pessoal e outros atos de sua competência”. O referido manual é de observância obrigatória por força do art. 75, do Decreto nº 12.002, de 2024, em relação à elaboração de atos normativos no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

O Decreto nº 12.002, de 2024, ademais, indica que os atos normativos inferiores a Decreto devem ser editados sob as três seguintes espécies: portarias, resoluções e instruções normativas. Em específico, as portarias são atos normativos editados por uma ou mais autoridades singulares, nos termos do art. 9° do Decreto, estando a minuta analisada em consonância com o dispositivo.

Quanto à estrutura, o art. 4º do Decreto nº 12.002, de 2024, estabelece 3 (três) partes básicas para elaboração de um ato normativo: parte preliminar, parte normativa e parte final.

A parte preliminar, nos termos do disposto no art. 4º, inciso I, do Decreto nº 12.002, de 2024, da minuta apresentada é composta da ementa, que explicita de modo conciso o objeto do ato normativo.

Ao examinar os arts. 7° e 10, do Decreto nº 12.278/2024, percebe-se que tanto o Comitê Gestor quanto os Planos de Ação deverão ser instituídos, ou seja, ainda precisam ser criados, constituídos. Enquanto o art. 10 dispõe expressamente que a instituição do Comitê Gestor se dará por ato conjunto dos Ministros/as indicados, o art. 7° não define quem instituirá os Planos de Ação bienais. De toda forma, mantendo-se a uniformidade e a lógica de todo o texto do Decreto, é possível concluir que referidos Planos também devem ser constituídos pelos Ministérios signatários do ato.

Pois bem. Em razão disso, sugiro a alteração da ementa, propondo a seguinte redação, em conformidade com o disposto no art. 10, uma vez que não se trata de apenas um Plano de Ação, mas de vários bienais:

Por outro lado, caso o objetivo dos gestores seja, além de instituir o Comitê Gestor, instituir também o Plano de Ação para o biênio 2025-2026 no ato normativo ora analisado, sugiro o texto a seguir:

Ademais, compõe a parte preliminar o preâmbulo (art. 4°, I, 'c'), que deve conter a indicação de autoria e o fundamento de validade do ato.

Caso seja incluída a instituição do Plano de Ação para o biênio 2025-2026 por meio desta minuta de Portaria, sugiro a inclusão dos arts. 7° a 9° como fundamento de validade, além de ser necessário incluir designação completa do Ministro da Justiça (incluindo Segurança Pública):

Quanto à designação do ato normativo, o § 2º do art. 4º do Decreto nº 12.002, de 2024, regula o formato de epígrafe.

Nessa linha, conforme o disposto nos arts. 4º e 9º do Decreto nº 12.002/2024, a espécie e a designação do ato normativo encontram-se adequadas, devendo apenas haver a inclusão das siglas dos demais Ministérios que assinarão o ato e alertando-se para o correto preenchimento da numeração sequencial e da data de assinatura, por exemplo:

Por sua vez, a parte normativa contém as normas que regulam o objeto da portaria normativa (arts. 1º e 15), de forma que atende ao estabelecido no art. 4º, inciso II, do Decreto nº 12.002, de 2024. Por derradeiro, a parte final contém cláusula de vigência (art. 15), restando observado, portanto, o disposto no art. 4º, inciso III, do Decreto nº 12.002, de 2024.

Salienta-se que a área técnica pretende a vigência imediata do ato normativo, afastando-se a necessidade de observância do art. 17, do Decreto n° 12.002/24, o qual estabelece que os atos normativos deverão ter uma vacatio legis com prazo razoável ao conhecimento, à adaptação e à implementação das disposições pretendidas, considerando o grau de inovação e repercussão incidente no caso.

Acerca da proposta de Portaria Interministerial apresentada, observa-se que pretende instituir o Comitê Gestor da Política Nacional para Povos e Comunidades Tradicionais de Terreiro e de Matriz Africana, com a finalidade de monitorar e de avaliar a implementação da referida Política e dos Planos de Ação bienais.

O art. 33 do Decreto nº 12.002, de 2024, permite a criação de colegiados por ato inferior a decreto, desde que não se trate de colegiado destinado ao assessoramento direto do Presidente da República.

Por sua vez, o art. 35 do citado regulamento possibilita a criação de colegiados por ato conjunto dos órgãos que presidam, coordenem ou secretariem o colegiado ou que tenham como competência precípua matéria atribuída ao colegiado, com subscrição obrigatória de suas autoridades.

Consoante previsto no final da minuta, além da assinatura da Ministra de Estado da Igualdade Racial, enquanto proponente, subscreverão o ato o Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrário e da Agricultura Familiar, o Ministro de Estado da Justiça e Segurança Pública, a Ministra de Estado da Cultura e a Ministra de Estado dos Direitos Humanos e Cidadania. Logo, ressalta-se que todos esses ministérios deverão elaborar parecer de mérito e parecer jurídico acerca da minuta.

Ademais, cuida salientar que os arts. 35, § 2º, e 36 do Decreto nº 12.002, de 2024, requerem que os órgãos, entidades e unidades que vierem a participar do colegiado ou a serem afetados por suas discussões devem prestar sua anuência prévia.

Nesses termos, recomenda-se que o Ministério proponente adote as providências necessárias para obter a anuência prévia dos órgãos ministeriais que serão representados no Comitê Gestor (art. 2º da minuta), nos termos dos arts. 35, § 2º, e 36 do Decreto nº 12.002, de 2024.

Ainda, nos termos do art. 42, do Decreto n° 12.002/24, a criação de colegiado que tenha em sua composição agentes públicos de mais de um órgão ou de um órgão e de entidades a ele não vinculadas também se condiciona à anuência prévia da autoridade máxima da Casa Civil. Logo, recomenda-se seguir os trâmites previstos na Portaria CC/PR n° 704, de 29 de maio de 2024.

Adiante, o art. 37 do Decreto nº 12.002, de 2024, determina que a instrução do processo que visar à criação de colegiado deve conter os seguintes documentos:

Considerando que ainda não há nos autos parecer de mérito do Ministério da Cultura, recomendo que referido documento contemple os requisitos do art. 37, do Decreto n° 12.002/24.

Acerca dos requisitos que precisam estar contidos no ato normativo que cria um colegiado, requer-se observância do art. 38 do Decreto nº 12.002, de 2024, passando-se a verificá-los a seguir.

Não se observam óbices jurídicos em relação ao conteúdo da minuta de Portaria Interministerial. Faço apenas os apontamentos a seguir.

Quanto ao art. 1°, recomendo apenas alterar a redação para prever os diversos Planos de Ação e não apenas um, conforme previsto no art. 10, do Decreto n° 12.278/24, a exemplo:

Por outro lado, caso seja decidido pela instituição do Plano de Ação para o biênio 2025-2026, juntamente com a instituição do Comitê Gestor, proponho as seguintes redações, a título exemplificativo:

Destaco que, se as áreas técnicas optarem por não instituir o Plano de Ação para o biênio 2025-2026 nesse momento, referida medida deverá vir no futuro, em ato normativo posterior, considerando que, como dito anteriormente, o art. 7°, do Decreto n° 12.278/24 é expresso no sentido de que os Planos de Ação bienais ainda serão instituídos, ou seja, não o foram pelo referido Decreto.

Quanto aos arts. 2° e 3° da minuta, que trata dos representantes, sugiro a retirada do termo "entidades" do texto, considerando que todos os integrantes são órgãos (sejam colegiados ou não).

Acerca do §2° do art. 3°, o qual determina que os representantes indicados pelos Conselhos Nacionais tenham notório conhecimento e experiência sobre povos e comunidades tradicionais de terreiros e de matriz africana, nota-se que nenhum outro dispositivo foi incluído na minuta sobre esse requisito que pudesse responder perguntas, como: o que seria essa "experiência"; como haveria essa comprovação; quem avaliaria esse requisito; o que ocorreria, caso o colegiado não fizesse a indicação nesses termos.

Nesse sentido, sugiro maior detalhamento acerca do dispositivo em outros parágrafos do artigo ou alguma previsão que explique que as regras estarão dispostas no regimento interno, por exemplo, propondo a seguinte redação:

A fim de dar mais precisão e nitidez ao texto, proponho que o art. 10 seja transformado em parágrafo único do art. 9°, já que tratam da mesma temática, atentando-se para a necessidade de renumerar os artigos seguintes, caso acatada a sugestão:

Por fim, verifico a necessidade de observância às determinações previstas no art. 12, do Decreto n° 12.002/2024, por exemplo:

- Art. 12, I, 'b' - a unidade básica de articulação é o artigo, indicado pela abreviatura “Art.”, seguida de numeração cardinal, acompanhada de ponto, a partir do décimo artigo: arts. 10 e seguintes devem ser retificados.

-Art. 12, II - a numeração do artigo é separada do texto por dois espaços em branco, sem traços ou outros sinais;

Art. 12, VII - a numeração do parágrafo é separada do texto por dois espaços em branco, sem traços ou outros sinais;

-Art. 12, XXII - na formatação do texto do ato normativo, usa-se: a) fonte Calibri ou Carlito, corpo doze; b) margem lateral esquerda de dois centímetros de largura; c) margem lateral direita de um centímetro de largura; d) recuo à esquerda de 2,5 cm (dois centímetros e cinco milímetros) nos textos que correspondem a alterações no corpo de outros atos normativos; e) espaçamento simples entre linhas e de seis pontos após cada parágrafo; e f) acréscimo de uma linha em branco: 1. antes e após a denominação de parte, livro, título, capítulo, seção ou subseção; e 2. após a epígrafe, a ementa, o preâmbulo e a ordem de execução;

Em relação aos aspectos formais, como dito anteriormente, verifica-se que ainda não houve a juntada do parecer de mérito no processo administrativo, sendo documento imprescindível, conforme determinação do Art. 56, II, do Decreto n° 12.002/24.

Inclusive, considerando que no art. 8°, há previsão de que as reunião serão, regra geral, de forma presencial, deve ser obedecido o art. 37, inciso IV, do Decreto n° 12.002/24, o qual exige que seja elaborada uma "estimativa dos custos com deslocamentos dos membros do colegiado para outros entes federativos no ano de entrada em vigor do ato normativo e nos dois anos subsequentes, com certificação da disponibilidade orçamentária e financeira".

Por fim, em 14 de outubro do 2021, entrou em vigor em relação aos demais órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, a regulamentação da análise de impacto regulatório - AIR, instituída na forma do Decreto nº 10.411, de 30 de junho de 2020:

Desse modo, regra geral, a edição de ato normativo de interesse geral de agentes econômicos ou de usuários dos serviços prestados deve ser precedida de AIR. A AIR, de sua vez, nos termos do art. 2º, inciso I, do Decreto nº 10.411, de 2020, é o "procedimento, a partir da definição de problema regulatório, de avaliação prévia à edição dos atos normativos de que trata este Decreto, que conterá informações e dados sobre os seus prováveis efeitos, para verificar a razoabilidade do impacto e subsidiar a tomada de decisão".

Na sequência, os arts. 3º e 4º do Decreto nº 10.411, de 2020, indicam, respectivamente, as situações em que a AIR não será aplicável e quando poderá ser dispensada^[1].

Logo, recomendo que o parecer técnico se manifeste sobre a realização de AIR ou sua dispensa.

Dessa forma, com fundamento nas razões aqui expostas, não se verifica impedimento jurídico para o prosseguimento da proposta, cumpridas as recomendações aqui apresentadas, principalmente os parágrafos 18, 19, 21, 23, 29, 31, 32, 34, 37 a 40, 42 a 47, 51.

Notas

^{^}Art. 3º A edição, a alteração ou a revogação de atos normativos de interesse geral de agentes econômicos ou de usuários dos serviços prestados, por órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional será precedida de AIR.§ 1º No âmbito da administração tributária e aduaneira da União, o disposto neste Decreto aplica-se somente aos atos normativos que instituam ou modifiquem obrigação acessória.§ 2º O disposto no caput não se aplica aos atos normativos:I- de natureza administrativa, cujos efeitos sejam restritos ao âmbito interno do órgão ou da entidade;II- de efeitos concretos, destinados a disciplinar situação específica, cujos destinatários sejam individualizados;III- que disponham sobre execução orçamentária e financeira;IV- que disponham estritamente sobre política cambial e monetária;V - que disponham sobre segurança nacional; eVI - que visem a consolidar outras normas sobre matérias específicas, semalteração de mérito.Art. 4º A AIR poderá ser dispensada, desde que haja decisão fundamentada do órgão ou da entidade competente, nas hipóteses de:I- urgência;II- ato normativo destinado a disciplinar direitos ou obrigações definidos em norma hierarquicamente superior que não permita, técnica ou juridicamente, diferentes alternativas regulatórias;III- ato normativo considerado de baixo impacto;IV- ato normativo que vise à atualização ou à revogação de normas consideradas obsoletas, sem alteração de mérito;V- ato normativo que vise a preservar liquidez, solvência ou higidez:a) dos mercados de seguro, de resseguro, de capitalização e de previdência complementar;b)dos mercados financeiros, de capitais e de câmbio; ouc)dos sistemas de pagamentos;VI- ato normativo que vise a manter a convergência a padrões internacionais;VII- ato normativo que reduza exigências, obrigações, restrições, requerimentos ou especificações com o objetivo de diminuir os custos regulatórios; eVIII- ato normativo que revise normas desatualizadas para adequá-las ao desenvolvimento tecnológico consolidado internacionalmente, nos termos do disposto no Decreto nº 10.229, de 5 de fevereiro de 2020.§ 1º Nas hipóteses de dispensa de AIR, será elaborada nota técnica ou documento equivalente que fundamente a proposta de edição ou de alteração do ato normativo.§ 2º Na hipótese de dispensa de AIR em razão de urgência, a nota técnica ou o documento equivalente de que trata o § 1º deverá, obrigatoriamente, identificar o problema regulatório que se pretende solucionar e os objetivos que se pretende alcançar, de modo a subsidiar a elaboração da ARR, observado o disposto no art. 12.§ 3º Ressalvadas informações com restrição de acesso, nos termos do disposto na Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, a nota técnica ou o documento equivalente de que tratam o § 1º e o § 2º serão disponibilizados no sítio eletrônico do órgão ou da entidade competente, conforme definido nas normas próprias.