ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
DEPARTAMENTO DE COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÃO DE ÓRGÃOS JURÍDICOS

INTERESSADA: CONSULTORIA JURÍDICA ADJUNTA DO COMANDO DA AERONÁUTICA(COJAER/CGU/AGU)

ASSUNTO: ATUALIDADE DO PARECER N° 003/2017/CNU/CGU/AGU. POSSIBILIDADE DE PREVISÃO DE PRAZO INDETERMINADO DE VIGÊNCIA DO EDITAL DE CREDENCIAMENTO. LEI 14.133/2021. DECRETO N.º 11.878/2024.

relatório

A Consultoria Jurídica Adjunta do Comando da Aeronáutica(COJAER/CGU/AGU) encaminhou ao DECOR, para ciência e eventuais providências, o PARECER n. 00199/2024/COJAER/CGU/AGU, seq. 2, aprovado pelo DESPACHO n. 00760/2024/COJAER/CGU/AGU, seq. 5, que entendeu, no que interessa nestes autos, pela manutenção da atualidade do entendimento estabelecido pelo Parecer n° 003/2017/CNU/CGU/AGU no sentido de que há possibilidade de previsão de prazo indeterminado de vigência do edital de credenciamento

Neste mencionado Parecer foi esclarecido que "o argumento central utilizado para defender a possibilidade de vigência por prazo indeterminado dos editais de credenciamento era a ausência de previsão legal de prazo máximo, considerando que a Lei n° 8.666/93 previa o prazo máximo de contratos administrativos, e o credenciamento em si não é um contrato administrativo. A mesma situação se mantém sob a Lei n° 14.133/21 - não há previsão de prazo máximo do credenciamento, e ele permanece não sendo um contrato administrativo, mas um procedimento auxiliar das licitações e das contratações. Logo, entende-se que essa conclusão do Parecer n° 003/2017/CNU/CGU/AGU se mantém hígida também sob a Lei n° 14.133/21." (grifos do original).

Recebido os autos no Departamento, foi elaborada a NOTA n. 00047/2024/DECOR/CGU/AGU, aprovada pelo DESPACHO n. 00470/2024/GAB/DECOR/CGU/AGU, seq. 19/20, em que, com fulcro na Portaria Normativa CGU n.º 14, de 23 de maio de 2023, se solicitou a complementação da instrução, preliminarmente a análise da admissibilidade do pedido de uniformização, com a coleta da manifestação da CNLCA/CGU/AGU, da PGFN, da PGF para que esclarecessem se já se manifestaram sobre o objeto dos autos, e da CONJUR/MGI, com a recomendação de oitiva de seu órgão técnico, sobre a matéria encaminhada ao DECOR.

Ato contínuo, a Consultoria Jurídica da Secretaria de Comunicação Social da Presidência de República (CONJUR-SECOM-PR), fez acostar a NOTA JURÍDICA n. 00012/2024/GAB-CONJUR-SECOM-PR/CONJUR-SECOM /CGU/AGU, seq. 25, em que elucidou que entende que "o Parecer n° 003/2017/CNU/CGU/AGU se mantém hígido também sob a Lei n° 14.133/21, conforme bem descreve a conclusão do PARECER n. 00199/2024/COJAER/CGU/AGU (seq. 2)".

Segundo explicou, "o credenciamento consiste na inscrição de todos os fornecedores dos serviços desejados, selecionados de forma direta, que atendam aos critérios e pagamento previamente indicados no edital, em casos onde a contratação, ou seja, o interesse público, seja melhor realizado com a participação de diversos fornecedores e não de apenas um."

E destacou "o processo de credenciamento é marcado pela unilateralidade, pela discricionariedade vinculada e pela precariedade. A unilateralidade se manifesta quando a Administração estabelece de antemão os critérios para a contratação, levando em consideração o objeto a ser contratado. Como ela tem o direito de encerrar a contratação quando o objeto não for mais necessário, evidencia-se a sua precariedade."

Pontuou, então, após a exposição da legislação atual que regulamenta a matéria, que "uma das exigências fundamentais será elaborar e divulgar o edital de "convocação pública", chamando todos os interessados que possam cumprir com os critérios estabelecidos, possibilitando o registro de novos interessados por tempo indeterminado." (grifos do original)

Evidenciou, por fim, que "em outubro de 2023 (info 792), o Superior Tribunal de Justiça - STJ, fixou a seguinte tese "A Administração Pública é obrigada a divulgar, permanentemente, edital de credenciamento em sítio eletrônico somente após a vigência da Nova Lei de Licitações e Contratações Administrativas".

Para concluir que "o Parecer n° 003/2017/CNU/CGU/AGU se mantém hígido também sob a Lei n° 14.133/21, conforme bem descreve a conclusão do PARECER n. 00199/2024/COJAER/CGU/AGU (seq. 2)"

A PGFN, por sua vez, pelo Parecer SEI nº 2800/2024/MF, seq. 31, informou que "entende que é possível a previsão de prazo indeterminado para os editais de credenciamento, no âmbito da Lei nº 14.133, de 2021, permanecendo válida a conclusão do Parecer nº 003/2017/CNU/CGU/AGU também para a Nova Lei de Licitações - NLL".

Segundo pontuou, "o credenciamento, procedimento auxiliar de contratação pública (art. 78 da Lei nº 14.133, de 2021), é definido no artigo 6º, inciso XLIII, da Nova Lei de Licitações" donde "nada sobre a vigência do credenciamento, se essa é determinada ou indeterminada. Do mesmo modo, verifica-se que o artigo 79 da Lei 14.133, de 2021, que disciplina o instituto do credenciamento, tampouco dispõe sobre sua vigência".

Esclareceu, assim, que "vê-se que a Nova Lei de Licitações - NLL: 1) indicou hipóteses que o credenciamento pode ser utilizado; 2) determinou que os procedimentos de credenciamento serão definidos em regulamento; e 3) fixou quais as regras que devem ser observadas na regulamentação. Assim, a contrario sensu, a NLL não estabeleceu que o regulamento deve observar a regra da vigência determinada ao disciplinar o credenciamento."

E observou que o seu regulamento, o Decreto nº 11.878, de 9 de janeiro de 2024, "não estabeleceu, em seu artigo 7º, a vigência determinada como regra a ser observada pelo edital de credenciamento".

Para assentar que ""as regras gerais do credenciamento na Lei nº 14.133, de 2021", a exemplo do conteúdo do edital de credenciamento disciplinado no artigo 7º, do Decreto nº 11.878, de 2024, não dispõem sobre a vigência determinada, parece que a intenção do legislador, que editou a NLL, e do Chefe do Poder Executivo Federal, que expediu o mencionado Decreto Regulamentador, foi de não estabelecer a obrigatoriedade da vigência determinada nos editais de credenciamento."

Destacando ainda que "a regulamentação determina que o "credenciamento ficará permanentemente aberto durante a vigência do edital" (art. 5º, do Decreto nº 11.878, de 2024). Apesar de a palavra permanente não significar necessariamente o mesmo que indeterminado, esse termo transmite a ideia de algo duradouro, contínuo, o que se aproxima muito mais da expressão "prazo indeterminado" do que a ideia de prazo certo, definido. Ademais, o termo "vigência do edital" não se confunde com algo obrigatoriamente determinado, tanto que no caso das leis, por exemplo, a regra é a vigência indeterminada, permanente até que outra lei a modifique ou revogue, conforme disposto no artigo 2º da Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro - LINDB (Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942)."

Para refletir no sentido de que "como permanente não significa necessariamente algo indeterminado, mas apenas duradouro, bem como a vigência, embora possa ser indeterminada como é a regra na edição de leis, também pode ser por prazo determinado, como é comum em contratos administrativos (artigo 105 e seguintes da Lei nº 14.133, de 2021), não se pode afirmar que a vigência do edital de credenciamento será obrigatoriamente indeterminada. O regulamento traz a ideia no seu artigo 5º que o credenciamento deve ficar aberto durante a vigência do edital, mas o gestor tem a autonomia, a faculdade de estabelecer uma vigência determinada ou indeterminada para o credenciamento." (grifos do original)

E observar que "em outro ponto, o referido Decreto (art. 19, §1º) estabeleceu que a administração poderá convocar o credenciado "durante todo o prazo de validade do credenciamento (...)", porém não determinou que o prazo de validade do credenciamento tenha que ser certo".

Certificando, ainda, que "o fato do edital de credenciamento poder ter vigência indeterminada, não significa que o contrato terá vigência indeterminada. Em relação a isso, o Decreto é expresso (art. 20) que a vigência dos contratos decorrentes do credenciamento será estabelecida no edital, observado o disposto no art. 105 da Lei nº 14.133, de 2021. Essa última expressão, ao remeter ao artigo que dispõe sobre o prazo de duração determinado dos contratos na NLL, deixou claro que nos contratos decorrentes de credenciamento a vigência é necessariamente determinada." (grifos do original)

Para concluir que "entende que é possível a previsão de prazo indeterminado para os editais de credenciamento, no âmbito da Lei nº 14.133, de 2021, permanecendo válida a conclusão do Parecer nº 003/2017/CNU/CGU/AGU também para a NLL." (grifos do original)

A CNLCA, pelo DESPACHO n. 00024/2024/CNLCA/CGU/AGU, seq. 36, informou que "na 16ª sessão da Câmara Nacional de Licitações e Contratos - CNLCA realizada no dia 30.07.2024, conforme ata juntada no NUP: 00688000717/2019-98 (seq. 371) restou assentado por unanimidade dos membros presentes, de acordo com o registrado na ata mencionada", o entendimento pela "manutenção do entendimento constante do Parecer n° 003/2017/ CNU/CGU/AGU."

Acrescentou ainda que "pela inteligência dos arts. 5º, 8º e 9º, do Decreto nº 11.878, de 9 de janeiro de 2024, que regulamenta o artigo 79 da Lei no 14.133, de 2021, é de fácil percepção que a regra para o credenciamento é a que permite o cadastramento permanente dos interessados em participar do credenciamento. A Lei no último artigo mencionado não tratou especificamente sobre regra de vigência a ser observada no edital de credenciamento forçoso concluir, então, que é do Decreto regulamentador que deve ser extraída a resposta colocada para consulta e nesse caso não foi estabelecido vigência determinada para os editais de credenciamento."

Para esclarecer, então, que "pela leitura do caput do art. 5º do Decreto no 11.878/2024, o qual dispôs expressamente " O credenciamento ficará permanentemente aberto durante a vigência do edital..." c/c parágrafo único do art. 9º quando deixou expressamente consignado que "A administração permitirá o cadastramento permanente de novos interessados, enquanto o edital de chamamento permanecer vigente." forçoso se torna reconhecer que o credenciamento deverá ficar permanentemente aberto durante toda a vigência estipulada no edital, a qual será indicada de acordo com a instrução do processo de credenciamento levando, portanto, à conclusão de que caberá ao gestor de acordo com o que constar da fase de planejamento definir se a vigência deverá ser determinada, nesse caso incluído seu prazo, ou não. Não poderia ser diferente a opção feita pelo Decreto nº 11.878/2024, haja vista que a lógica da Lei nº 14.133/2021 é no sentido de que deve ser levado em consideração para a realização dos processos específicos que a tenham como fundamento o objeto que se deseja contratar resultando, assim, de certa maneira em maior autonomia para o gestor, o que tem íntima relação, dentre tantos outros previstos no art. 5º da Lei nº 14.133/2021, com o princípio da eficiência tendo em vista que há realidades distintas nos órgãos da Administração Pública para as quais deve ser conferida a devida importância."

O MGI, então, através da NOTA JURÍDICA n. 00073/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU, aprovada pelo DESPACHO n. 17663/2024/CONJUR-MGI/CGU/AGU, seq. 47/48, informou que endossa o entendimento assentado pela "Secretaria de Gestão e Inovação (Seges) deste Ministério, que exarou a Nota Técnica SEI nº 30078/2024/MGI" entendendo que "os editais de credenciamento podem ter vigência indeterminada, à luz da Lei nº 14.133, de 2021, e do Decreto nº 11.878, de 2024", nos seguintes termos:

Até a subscrição deste Opinativo, não havia sido acostada aos autos a manifestação da PGF para esclarecer se já se manifestou sobre o objeto dos autos.

análise jurídica

Conforme sabido, no DECOR a análise é orientada pela Portaria Normativa CGU n.º 14/2023, que estabelece o fluxo das atividades a serem desenvolvidas nos procedimentos de uniformização.^[1]

Segundo esta Portaria Normativa, os procedimentos de uniformização no âmbito do DECOR poderão ser decorrente de questão relevante e transversal, independentemente da existência de controvérsia jurídica (art. 2º, inc. II e §1º), como no caso dos autos, que se trata de uniformizar a matéria trazida pela COJAER/CGU/AGU, PARECER n. 00199/2024/COJAER/CGU/AGU, seq. 2, aprovado pelo DESPACHO n. 00760/2024/COJAER/CGU/AGU, seq. 5, sobre a manutenção da atualidade do entendimento estabelecido pelo Parecer n° 003/2017/CNU/CGU/AGU no sentido de que há possibilidade de previsão de prazo indeterminado de vigência do edital de credenciamento, se conveniente à realização do interesse público.

Preliminar

Registra-se que esta apreciação se dá em tese, com o objetivo de orientar e uniformizar entendimentos jurídicos sobre a situação de direito versada, nos moldes e limites trazidos pelo oficiante.

Portanto, deve-se deixar claro que não se analisa, neste Opinativo, determinado ajuste propriamente dito de onde eventualmente pode ter se originado a demanda, já que transborda a competência deste Departamento - que está delimitada pela Lei Complementar n.º 73/1993 e pelo art. 39 do Decreto nº 11.328/2023.

Na mesma medida, providências administrativas, judiciais, e eventuais (ir)regularidades documentais, que recaiam sobre a celebração de determinado pacto, bem como análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária, e a conveniência e oportunidade da prática do ato, também não integram a apreciação do DECOR.

Análise

Neste cenário, verifica-se que se manifestaram nos autos a CONJUR/MGI, a PGFN, a CNLCA/DECOR/CGU a CONJUR-SECOM-PR e a COJAER/CGU/AGU convergindo o entendimento no sentido de que a conclusão do Parecer n° 003/2017/CNU/CGU/AGU, de que há possibilidade de previsão de prazo indeterminado de vigência do edital de credenciamento, se mantém hígida também sob a regência da Lei n° 14.133/21.

O Parecer n° 003/2017/CNU/CGU/AGU

Elaborado sob a égide da Lei n.º 8.666/2023, o Parecer n° 003/2017/CNU/CGU/AGU (NUP 00671.000641/2014-75, seq. 14), no que se refere ao objeto dos autos, estabeleceu a compreensão de que "é admissível o estabelecimento de vigência indeterminada ao credenciamento, com inexistência de prazo limite para que os interessados possam comparecer e se credenciar perante a Administração Pública, sem prejuízo de alteração ulterior das regras de credenciamento". Veja:

O credenciamento sob a regência da Lei n. 14.133/2021

Com a superveniência da Lei 14.133/2021, o credenciamento, que passou a ser expressamente tratado como um procedimento auxiliar (art. 78, inc. I) e previsto dentre as hipóteses de inexigibilidade de licitação (art. 74, inc. IV), foi definido como "processo administrativo de chamamento público em que a Administração Pública convoca interessados em prestar serviços ou fornecer bens para que, preenchidos os requisitos necessários, se credenciem no órgão ou na entidade para executar o objeto quando convocados" (art. 6º, XLIII). Veja:

As hipóteses de cabimento do credenciamento foram previstas pela Lei que prescreveu que ele poderá ser utilizado nos casos em que (a) for viável e vantajosa para a Administração a realização de contratações simultâneas em condições padronizadas; (b) a seleção do contratado está a cargo do beneficiário direto da prestação e (c) a flutuação constante do valor da prestação e das condições de contratação inviabiliza a seleção de agente por meio de processo de licitação, segundo regulamentado por Decreto. Observe:

Estes dispositivos legais foram, então, regulamentados pelo Decreto n.º 11.878, de 9 de janeiro de 2024.^[2]

Este Decreto não trouxe qualquer regulamentação para a vigência do edital de credenciamento, ele apenas estabeleceu que "o credenciamento ficará permanentemente aberto durante a vigência do edital" e determinou que "o edital de credenciamento será divulgado e mantido à disposição no Portal Nacional de Contratações Públicas - PNCP, de modo a permitir o cadastramento permanente de novos interessados" (art. 5º, 8º e 9º)

No que se refere ao prazo de vigência dos contratos, o Decreto definiu que estes serão necessariamente determinados ao dispor que "a vigência dos contratos decorrentes do credenciamento será estabelecida no edital, observado o disposto no art. 105 da Lei nº 14.133, de 2021" (art. 20).

Entretanto, a Lei n.º 14.133/2021, ao estabelecer o credenciamento com um procedimento auxiliar à contratação, afastou-lhe o regime jurídico de duração dos contratos (art. 105 da Lei nº 14.133, de 2021).

Veja, então, que a Lei n.º 14.133/2021 e o Decreto n.º 11.878/2024 não trouxeram qualquer referência à limitação do prazo de vigência do credenciamento. A falta da previsão legal sobre o tema, neste caso, pode ser interpretada como um silêncio eloquente, indicando que a vigência do credenciamento pode ser indeterminada, desde que sirva ao interesse público.^[3] ^[4]

No mesmo sentido, recentemente, o Instituto Nacional de Contratações Públicas (INCP) editou o Enunciado n.º 36, que prescreve que "é admissível o credenciamento com prazo de vigência indeterminado, sem prejuízo de ulterior revogação do procedimento, mediante a comprovação da conveniência administrativa".^[5]

A manutenção da atualidade do entendimento estabelecido pelo Parecer n° 003/2017/CNU/CGU/AGU

Assim sendo, tal como estabelecido pelo Parecer n° 003/2017/CNU/CGU/AGU^[6], o edital de credenciamento, celebrado sob a regência da Lei 14.133/21, não se submete a limites temporais pré-estabelecidos pela norma, de modo que permanece atual o entendimento de que a sua vigência poderá ser indeterminada.

Relacionadas a este assunto, o Parecer n° 003/2017/CNU/CGU/AGU fez duas relevantes ponderações que merecem aqui ser carreadas.

A primeira delas diz respeito ao entendimento de que a indeterminação da vigência de credenciamento não impedirá alterações do edital enquanto vigente. Por isso, o Parecer n° 003/2017/CNU/CGU/AGU ponderou que, "salvo pedido de descredenciamento, a adesão ao mesmo (edital de credenciamento) implica no aceite de suas eventuais alterações supervenientes".^[7]

Sobre a matéria, a legislação atual determina que é clausula necessária do edital a que prevê "condições para alteração ou atualização de preços" (art. 7, inc. IX, do Decreto n.º 11.878/2024).

Desse modo, os credenciados, ao aderirem ao edital, aceitam também eventuais mudanças e atualização de preços que possam ocorrer ao logo do tempo, exceto se houver um pedido de descredenciamento. Isso é importante para garantir que o edital possa se adaptar às necessidades e condições do serviço público.

E a segunda refere-se à a compreensão do Parecer n° 003/2017/CNU/CGU/AGU de que é prudente o "edital prever instrumentos de periódica avaliação para que se exija que os credenciados mantenham o cumprimento dos requisitos, inclusive habilitatórios, exigidos no instrumento convocatório", visando assegurar a qualidade e a conformidade dos serviços prestados, já que a "perda das condições de habilitação do credenciado" revela-se em uma das hipóteses de descredenciamento (art. 23, inc. II, Decreto n.º 11.878/2024,).

conclusão

Assim sendo, por todo o exposto, conforme entenderam a CONJUR/MGI, a PGFN, CNLCA/DECOR/CGU, a CONJUR-SECOM-PR e a COJAER/CGU/AGU, permanece atual, nos limites deste opinativo, o entendimento estabelecido pelo Parecer nº 003/2017/CNU/CGU/AGU.

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 67440003522202431 e da chave de acesso c19b7a4a

Notas

^{^}Disponível em https://legis.agu.gov.br/Atos/TextoAto/248092 (consultado no dia 28/03/2025)
^{^}Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2024/decreto/d11878.htm
^{^}Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão. Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas. (Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del4657compilado.htm)
^{^}Segundo a PGFN, "não se pode afirmar que a vigência do edital de credenciamento será obrigatoriamente indeterminada. O regulamento traz a ideia no seu artigo 5º que o credenciamento deve ficar aberto durante a vigência do edital, mas o gestor tem a autonomia, a faculdade de estabelecer uma vigência determinada ou indeterminada para o credenciamento." Parecer SEI nº 2800/2024/MF, seq. 31.
^{^}Disponível em https://incpbrasil.com.br/informativo-enunciados-2a-edicao/
^{^}51. Nesse ponto, é fundamental perceber que o credenciamento não detém natureza jurídica de contrato administrativo, motivo pelo qual, a priori, não se submete às prerrogativas e restrições inerentes ao seu regime.52. Nesta feita, reitere-se, o credenciamento não permite à Administração valer-se de determinadas prerrogativas extraordinárias específicas do contrato administrativo ínsitas ao contrato administrativo. Cite-se, como exemplo, a faculdade admitida ao particular credenciado de pedir unilateralmente seu descredenciamento, o que, no regime do contrato administrativo seria inadmissível, sob pena de sancionamento. Da mesma forma, não pode a Administração obrigar, unilateralmente, o fornecedor a credenciar-se em serviços diferentes daqueles para os quais ele firmou sua adesão, pois não há nesta relação a mesma prerrogativa contratual para tanto.53. Noutro prumo, o credenciamento não traz consigo as mesmas restrições impostas pelo específico regime jurídico desses específicos contratos firmados pela Administração. Assim, ele não exige a indicação prévia dos recursos orçamentários para a execução durante toda a sua validade, nem se submete às rígidas e ultrapassadas regras de vigência indicadas pelo artigo 57 da Lei nº 8.666/93. (Parecer n° 003/2017/CNU/CGU/AGU)
^{^}"é admissível que o edital de credenciamento se submeta a alterações no curso de sua vigência, inclusive nos preços e demais termos e condições dos serviços prestados, que vincularão os credenciados mediante cláusula no edital prevendo que salvo pedido de descredenciamento, a adesão ao mesmo implica no aceite de suas eventuais alterações supervenientes" (Parecer n° 003/2017/CNU/CGU/AGU)