ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CÂMARA NACIONAL DE DIREITO ELEITORAL - CNDE/DECOR/CGU
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CÂMARA NACIONAL DE DIREITO ELEITORAL - CNDE/DECOR/CGU
PARECER n. 00002/2025/CNDE/CGU/AGU
NUP: 02028.000519/2024-91
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO IBAMA NO ESTADO DE SERGIPE
ASSUNTOS: ELEITORAIS
EMENTA: ELEITORAL. FORNECIMENTO GRATUITO DE TRANSPORTE EM DIAS DE ELEIÇÃO. ELEITORES RESIDENTES NAS ZONAS RURAIS. LEI N. 6.091/1974. REGULAÇÃO DA MATÉRIA PELO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. ORGANIZAÇÃO PELOS TRIBUNAIS REGIONAIS ELEITORAIS. REQUISIÇÃO PELA JUSTIÇA ELEITORAL. ALCANCE DOS VEÍCULOS LOCADOS OU TERCEIRIZADOS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA. EXCEÇÕES. USO MILITAR, INDISPENSÁVEIS AO FUNCIONAMENTO DE SERVIÇO PÚBLICO E OS PROVENIENTES DE CONTRATOS DE TRANSPORTE TERRESTRE POR DEMANDA.
Trata-se de controvérsia acerca da possibilidade de requisição de veículos particulares (terceirizados ou locados pela Administração Pública) para transportar eleitores de forma gratuita em zonas rurais durante as eleições, pela Justiça Eleitoral, conforme o artigo 1º da Lei nº 6.091/1974.
A demanda teve origem por meio do Despacho n. 00014/2025/GAB/SUBCONSU/PGF/AGU (seq. 23), em que a Subprocuradoria Federal de Consultoria Jurídica (SUBCONSU) apontou divergência de entendimento entre o Parecer n. 00009/2024/CFGEP/SUBCONSU/PGF/AGU (seq. 21), da Procuradoria-Geral Federal-PGF, e o Parecer n. 00162/2024/SUM/E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU (seq. 4; Nup: 21044.000289-2024-14), da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual Residual – e-CJU.
Cumpre esclarecer que o entendimento emanado no Parecer n. 00162/2024/SUM/E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU, apontado como divergente pela SUBCONSU, fundamentou-se no Parecer n. 067/2014/DECOR/CGU/AGU (seq. 2; NUP: 00438.000540/2014-67), aprovado pelo Despacho n. 225/2014/SFT/CGU/AGU (seq. 5; NUP: 00438.000540/2014-67).
O Parecer n. 067/2014/DECOR/CGU/AGU conclui que a requisição de veículos pela Justiça Eleitoral não alcança os possuídos pela União em razão de contrato de locação tendo em vista ausência de previsão legal, sob pena de violação ao princípio da eficiência na Administração Pública, bem como a existência de dotação orçamentária específica destinada ao custeio dos aluguéis necessários ao cumprimento da Lei n. 6.091/74.
Por seu turno, o Parecer n. 00009/2024/CFGEP/SUBCONSU/PGF/AGU, divergindo do entendimento até então sedimentado no Parecer n. 067/2014/DECOR/CGU/AGU, concluiu que o art. 1º da Lei nº 6.091/74 deveria ser interpretado de forma a incluir não apenas veículos de propriedade da União, Estados, Territórios, Municípios e suas autarquias e sociedades de economia mista, excluídos os de uso militar, mas também aqueles à disposição exclusiva da Administração Pública.
É o relatório.
O fornecimento gratuito de transporte em dias de eleição a eleitores residentes nas zonas rurais é disposto pela Lei n. 6.091/74. Segundo o art. 1°, caput, da citada Lei:
Art. 1° Os veículos e embarcações, devidamente abastecidos e tripulados, pertencentes à União, Estados, Territórios e Municípios e suas respectivas autarquias e sociedades de economia mista, excluídos os de uso militar, ficarão à disposição da Justiça Eleitoral para o transporte gratuito de eleitores em zonas rurais, em dias de eleição.
Por seu turno, o § 1° e caput do art. 1°, dispõem acerca da exceção dos veículos indispensáveis à continuidade do serviço público, bem como da requisição de funcionários e as instalações de que necessitar para execução do transporte. Veja-se:
Art. 1° Os veículos e embarcações, devidamente abastecidos e tripulados, pertencentes à União, Estados, Territórios e Municípios e suas respectivas autarquias e sociedades de economia mista, excluídos os de uso militar, ficarão à disposição da Justiça Eleitoral para o transporte gratuito de eleitores em zonas rurais, em dias de eleição.
§ 1º Excetuam-se do disposto neste artigo os veículos e embarcações em número justificadamente indispensável ao funcionamento de serviço público insusceptível de interrupção.
Ainda, estabelece o art. 2º, caput e parágrafo único que, no caso de insuficiência dos veículos, a Justiça Eleitoral requisitará veículos e embarcações a particulares e estes serão pagos pelo Fundo Partidário.
Já o art. 27 da Lei n. 6.091/74 prescreve que o Tribunal Superior Eleitoral expedirá instruções necessárias à sua execução.
No mesmo sentido, nos termos dos arts. 1°, parágrafo único e 23, IX, da Lei n. 4.737/1965 (Código Eleitoral), compete ao Tribunal Superior Eleitoral - TSE, privativamente, expedir as instruções que julgar convenientes à execução da legislação eleitoral.
Para isso, o TSE utiliza diferentes dispositivos, como as resoluções, que têm força normativa e regulamentam a aplicação das leis eleitorais, estabelecendo regras e procedimentos para eleições, partidos políticos, campanhas e prestação de contas, entre outros temas.
Em atenção ao determinado pelo art. 27 da Lei n. 6.091/74, ainda em vigor, a Res.TSE n. 9.641/74 estabelece:
Art. 1º Para o efeito de fornecimento gratuito de transporte a eleitores residentes nas zonas rurais, os responsáveis por todas as repartições, órgãos e unidades do serviço público, sediados na jurisdição da zona eleitoral, oficiarão ao juiz eleitoral, até cinquenta dias antes da data do pleito, informando o número, a espécie e a lotação dos veículos e embarcações de que disponham, e justificando, se for o caso, a ocorrência da exceção prevista no § 1º deste artigo (Lei nº 6.091, art. 3º).
Assim, o transporte de eleitoras e eleitores no dia das votações é regulado tanto pela Lei n. 6.091/1974 quanto pela Resolução do TSE que, no último pleito (2024), foi regulado pela Res.-TSE n. 23.736/2024.
Embora a Res.TSE n. 9.641/74 não restrinja a requisição apenas aos pertencentes ao ente público, até às eleições de 2018 (Res.-TSE n. 23.554/2017[1]; Instrução n. 0600744-73.2019.6.00.0000), a redação nas instruções sobre atos gerais do TSE reproduzia integralmente o art. 1°, caput, da Lei n. 6.091/74.
No entanto, partir do pleito de 2020, o TSE alterou sensivelmente a redação "veículos e embarcações pertencente à União" passando a constar a expressão "veículos e as embarcações de uso".
Mais recentemente, o tema foi tratado da seguinte maneira pela Res.-TSE n. 23.736/2024:
Art. 28. Os veículos e as embarcações de uso da União, dos Estados e dos Municípios e de suas respectivas autarquias e sociedades de economia mista, excluídos os de uso militar, ficarão à disposição da Justiça Eleitoral, abastecidos e tripulados, para o transporte gratuito de eleitoras e eleitores residentes em zonas rurais, aldeias indígenas, comunidades remanescentes de quilombos e comunidades tradicionais para os respectivos locais de votação (Lei nº 6.091/1974, art. 1º; Res.-TSE nº 23.659/2021, art. 13).
Parágrafo único. Excetuam-se do disposto neste artigo os veículos e as embarcações em número justificadamente indispensável ao funcionamento de serviço público insusceptível de interrupção (Lei nº 6.091/1974, art. 1º, § 1º).
Outrossim, embora o TSE não delegue explicitamente a organização das eleições, suas resoluções preveem que os TREs têm autonomia para tomar decisões específicas dentro de sua circunscrição, como a criação de Mesas Receptoras de Justificativa e a agregação de seções eleitorais, desde que respeitadas as normas de acessibilidade (art. 2º e §3º da Instrução 0600042-54).
Nesse sentido, o art. 29, §1°, da Res.-TSE n. 23.736/2024, estabelece que o planejamento da execução do serviço de transporte de eleitoras e eleitores é de competência do juiz eleitoral:
Art. 29. Até 17 de agosto de 2024, as pessoas responsáveis por repartições, órgãos e unidades dos serviços públicos federal, estadual e municipal oficiarão ao juízo eleitoral correspondente, informando o número, a espécie e a lotação dos veículos e embarcações de que trata o art. 28 desta Resolução, justificando, se for o caso, a ocorrência da exceção prevista no parágrafo único do mesmo artigo (Lei nº 6.091/1974, art. 3º).
§ 1º A juíza ou o juiz eleitoral, à vista das informações recebidas, planejará a execução do serviço de transporte de eleitoras e eleitores e requisitará às pessoas responsáveis pelas repartições, órgãos ou unidades, até 6 de setembro de 2024, os veículos e embarcações necessários (Lei nº 6.091/1974, art. 3º, § 2º).
É possível perceber que o TSE autoriza aos Tribunais Regionais Eleitorais a organização e os meios necessários para realização dos atos gerais preparatórios para as eleições municipais de 2024.
No âmbito dos Tribunais Regionais Eleitorais foram expedidas resoluções que tratam do transporte de eleitores prevendo a requisição de veículos terceirizados ou locados:
Tribunal Regional Eleitoral do Maranhão (Eleições 2024)
Resolução n. 10.216/2024.
Disciplina a requisição de veículos e embarcações para apoio aos atos preparatórios às eleições e ao dia do pleito, nas Eleições 2024.
Art. 1º A requisição de veículos e embarcações para apoio aos atos preparatórios e dia das eleições será feita aos órgãos da administração direta ou indireta no âmbito federal, estadual e municipal, discriminando:
I - o órgão destinatário da requisição;
II - a marca e o tipo do veículo/embarcação;
III - se a requisição compreende combustível;
IV - se a requisição compreende motorista, indicando, neste caso, se é destinada aos atos preparatórios da eleição e/ou para os dias de votação.
§ 1º Poderão ser requisitados veículos e embarcações de propriedade direta ou à disposição do órgão cedente, inclusive terceirizados ou locados.
Tribunal Regional Eleitoral do Rondônia (Eleições 2024)
Resolução n. 27/2024
CONSIDERANDO a necessidade de prover as zonas eleitorais dos meios necessários para a realização do transporte de eleitores, em cumprimento às disposições contidas na Lei n. 6.091, de 15 de agosto de 1974, e na Resolução TSE n. 23.736/2024;
Art. 6º A requisição de veículos e embarcações para apoio aos atos preparatórios e dia das eleições será feita aos órgãos da administração direta ou indireta no âmbito federal, estadual e municipal, discriminando:
I - o Órgão destinatário da requisição;
II - a marca e o tipo do veículo/embarcação;
III - se a requisição compreende combustível;
IV - se a requisição compreende motorista, indicando, neste caso, se é destinada aos atos preparatórios da eleição e/ou para os dias de votação.
§ 1º No ato da requisição o juízo eleitoral deverá observar o quantitativo de veículos e embarcações existente no órgão cedente, de forma a não inviabilizar o serviço ordinário e os projetos em andamento.
§ 2º Poderão ser requisitados veículos e embarcações de propriedade direta ou à disposição do órgão cedente, inclusive terceirizados ou locados.
Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais (Eleições 2024)
Resolução n. 462/2024
Art. 25. Identificada a necessidade de fornecimento de transporte aos(às) eleitores(as) das áreas rurais, o juízo eleitoral:
I - oficiará aos(às) responsáveis por todas as repartições, órgãos e unidades do serviço público federal, estadual e municipal, para que informem, por ofício, até o dia 17 de agosto de 2024, o quantitativo, a espécie, as placas e a lotação dos veículos e embarcações da sua frota, justificando, se for o caso, a ocorrência da exceção prevista no § 1º do art. 1º da Lei nº 6.091, de 15 de agosto de 1974, indicando, ainda, os nomes dos(as) motoristas do órgão demandado que serão cedidos(as) juntamente com seus veículos e embarcações, com os seus respectivos números de telefone, endereço e carteira nacional de habilitação válida;
Destaca-se que a frota terceirizada, assim como a própria, faz parte da frota oficial do ente público direto ou indireto. Nesse sentido, o cita-se o art. 1°, caput, do Decreto n. 9.287/2018:
Art. 1º Este Decreto dispõe sobre o uso de veículos oficiais, próprios ou contratados de prestadores de serviços, pela administração pública federal direta, autárquica e fundacional.
Ainda que outros estados não tratem explicitamente sobre a requisição de veículos e embarcações terceirizados ou alugados, outras resoluções regionais replicam o art. 28 da Res.-TSE n. 23.736/2024 utilizando o termo "uso" no lugar de "pertencente".
Por seu turno, segundo estudo elaborado pela Escola Nacional de Administração Pública - ENAP[2] entre 2017/2018, a frota de veículos da Administração Pública Federal é composta de:
cerca 72% utilizam frota própria;
cerca de 15% das unidades pesquisadas utilizam frota terceirizada
enquanto e 13% utilizam frota mista.
Conclui o estudo que a Administração Pública Federal possui contratos de locação de veículos que somam R$ 545 milhões, o que indica a existência de uma frota terceirizada significativa.
Portanto, o art. 1º da Lei nº 6.091/74 deve ser interpretado de forma a incluir não apenas veículos de propriedade mas também aqueles à disposição exclusiva da Administração Pública, tais como os decorrentes de contratos de locação.
A única ressalva que se faz, além das previstas no art. 1°, caput, e §1°, da Lei n° 6.091/74, são os contratos de serviço de transporte terrestre por demanda como, por exemplo, o Taxigov, novo modelo que substitui carros alugados e próprios por táxis, pagando apenas pela efetiva utilização.
Por fim, excluir das requisições pela Justiça Eleitoral as frotas terceirizadas ou mistas da administração pública direta e indireta para atender aos eleitores das áreas rurais seria ir de encontro às decisões tomadas pelo STF (ADPF n. 1.013/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, de 22/10/2022; ADI n. 6.357/DF, Rel. Alexandre de Moraes, de 13/05/2020) e TSE (Instrução n. 0601572-64.2022.6.00.0000, Rel. Alexandre de Moraes, de 25/10/2022) para garantir o transporte aos eleitores nas áreas urbanas. Nesse sentido:
Assunto da maior importância para as eleições – e, portanto, para a própria democracia – é o livre e desembaraçado deslocamento de todos os eleitores até os locais de votação para o exercício do direito de voto.
O transporte público coletivo urbano é assunto de competência municipal, a teor do inciso V do art. 30 da Constituição, verbis:
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
Com efeito, o ponto é de tamanha importância para as eleições que o Código Eleitoral, em seu art. 46, § 1º, correlaciona: (i) seção eleitoral; (ii) residência do eleitor; e (iii) meios de transporte:
§ 1º Da folha individual de votação e do título eleitoral constará a indicação da seção em que o eleitor tiver sido inscrito a qual será localizada dentro do distrito judiciário ou administrativo de sua residência e o mais próximo dela, considerados a distância e os meios de transporte.
A mesma preocupação teve o legislador relativamente ao exercício do direito de voto por parte do eleitor com deficiência ou com mobilidade reduzida. Confira-se, a propósito, o Código Eleitoral, art. 135, § 6º-A:
§ 6º-A Os tribunais regionais eleitorais deverão, a cada eleição, expedir instruções aos juízes eleitorais para orientá-los na escolha dos locais de votação, de maneira a garantir acessibilidade para o eleitor com deficiência ou com mobilidade reduzida, inclusive em seu entorno e nos sistemas de transporte que lhe dão acesso.
(...)
Por outro lado, os gestores públicos locais – estaduais, distritais e municipais – podem e devem encontrar respaldo e resguardo deste Tribunal Superior Eleitoral, inclusive em relação à Lei de Responsabilidade Fiscal e à eventuais repercussões no âmbito da legislação sobre improbidade administrativa.
Aliás, proceder deste modo converge com o quanto decidido em sede cautelar pelo Supremo Tribunal Federal nos autos da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 1.013/DF, Relator o Ministro Roberto Barroso, liminar deferida, em parte, em 29 de setembro de 2022. Ademais, nos mesmos autos, em 18 de outubro de 2022, veio a ser esclarecido o quanto segue:
Ante o exposto, dou provimento aos embargos para prestar o esclarecimento de que, nos termos da medida cautelar parcialmente deferida, fica o Poder Público municipal autorizado a determinar (e as concessionárias ou permissionárias do serviço público a promover) a disponibilização gratuita do serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros em dias de realização de eleições, inclusive com linhas especiais para regiões mais distantes dos locais de votação.
A autorização inclui a possibilidade de utilização, para os mesmos fins, de ônibus escolares e outros veículos públicos. Poderá o TSE expedir regulamentação sobre a matéria, se entender necessário.
(...)
Assim, fica autorizado o custeio de política pública de interesse eleitoral, por analogia ao que se deu nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.357/DF, da minha relatoria, julgada em 13 de maio de 2020, e em conformidade com as decisões proferidas nos autos da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 1.013/DF.
Por fim, anoto que a amplitude federativa da disciplina ora proposta – Estados, Distrito Federal e Municípios – guarda paralelo com o quanto decidido na ADI n. 6.357/DF, como também encontra respaldo na ADPF n. 1.013/DF, uma vez que, no dia 22 de outubro de 2022, o Relator, Ministro Luís Roberto Barroso, recebeu petição do Estado da Bahia e esclareceu “que se estende aos Estados-membros, na forma das decisões proferidas nestes autos, a autorização deferida ao Poder Público para determinar a disponibilização gratuita do serviço de transporte público urbano coletivo de passageiros, por qualquer modal, em dias de eleições.”
Por todo o exposto, conclui-se que o art. 1º da Lei nº 6.091/74 deve ser interpretado de forma a incluir veículos de propriedade, bem como aqueles à disposição exclusiva da Administração Pública (incluídos os locados e/ou terceirizados), excluídos os de uso militar, os indispensável ao funcionamento de serviço e contratos de serviço de transporte terrestre por demanda.
Diante dos fundamentos, opina-se que o art. 1º, caput, da Lei nº 6.091/74, deve ser interpretado de forma a incluir os veículos de propriedade e alugados que estejam à disposição exclusiva da Administração Pública, excetuados os de uso militar, indispensáveis ao funcionamento de serviços públicos e os provenientes de contratos de transporte terrestre por demanda.
À consideração superior.
Brasília, 24 de março de 2025.
LUÍS HENRIQUE MARTINS DOS ANJOS
ADVOGADO DA UNIÃO
De acordo.
DANIEL SILVA PASSOS
Advogado da União
DANILO BARBOSA DE SANT'ANNA
Advogado da União
HADERLANN CHAVES CARDOSO
Advogado da União
ISABELA MARQUES SEIXAS
Advogada da União
IZABEL VINCHON NOGUEIRA DE ANDRADE
Advogada da União
MARIA HELENA MARTINS ROCHA PEDROSA
Advogada da União
RAFAEL ROSSI DO VALLE
Advogado da União
RENATO DO REGO VALENÇA
Advogado da União
TÔNIA LAVOGADE COSTA
Advogada da União
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Notas