ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA


 

PARECER n. 00031/2025/CONJUR-MINC/CGU/AGU

 

NUP: 01400.028495/2024-77

INTERESSADOS: COORDENAÇÃO DE SELEÇÕES PÚBLICAS/COSEP

ASSUNTO: Minuta de Edital. 

 

 

EMENTA: I – Direito Administrativo. Seleção pública. II - Minuta de Edital "Arranjos regionais" propostas para investimento do Fundo Setorial do Audiovisual – FSA em caráter complementar, em ações de fomento de órgãos e entidades da administração pública direta ou indireta estadual, municipal e do Distrito Federal, com a finalidade de desenvolver o setor audiovisual local. III – Ação afirmativa. IV – Constitucionalidade. V – Recomendações.

 

 

I - RELATÓRIO

 

Por meio do despacho ao final da Nota Técnica nº 3/2024 (SEI 1992961) a Secretaria do Audiovisual - SAv solicita análise e manifestação sobre Minuta de Edital de Chamada Pública "Arranjos Regionais", que tem com objetivo investir recursos do Fundo Setorial do Audiovisual (FSA) em caráter complementar, em ações de fomento propostas por órgãos e entidades da administração pública direta ou indireta estadual, municipal e do Distrito Federal, com a finalidade de desenvolver o setor audiovisual local a partir do lançamento de chamadas e programas específicos. 

 

Além da referida Nota Técnica, instruem os autos a minuta de Edital cuja análise é solicitada (SEI 2116280) e respectivos anexos (SEI 2116361, 2116360, 2116362, 2116363, 2116355, 2116356, 2116357 e 2116359) e a Resolução FSA/ANCINE/nº 272/2024 (SEI 1992940), que aprovou o uso dos recursos do FSA.

 

Sendo este o relatório do essencial, passo à análise da matéria.

 

 

II. ANÁLISE JURÍDICA

 

A presente análise se dá com fundamento no art. 131 da Constituição Federal e no art. 11 da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária. Em relação a estes aspectos, parte-se da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

 

Nesse mister, a presente análise restringe-se a apontar possíveis riscos sob o ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

 

Finalmente, cumpre enfatizar que as recomendações desta Consultoria são feitas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Caso a área técnica competente discorde das orientações ou posicionamentos adotados por esta Consultoria Jurídica, deverá justificar sua opção nos autos, apresentando as razões da discordânciasem a necessidade de retorno dos autos a esta CONJUR. 

 

Como dito, o Edital em análise visa selecionar órgãos e entidades da administração pública direta ou indireta estadual, municipal e do Distrito Federal interessados em realizar ações de fomento para estimular o setor audiovisual, com recursos do Fundo Setorial do Audiovisual (FSA) em caráter complementar.

 

Os entes selecionados celebrarão "Termo de Complementação" com a SAv e a Ancine, pelo qual se comprometerão a seguir as regras do Edital, o que significa: publicar editais próprios a fim de selecionar projetos audiovisuais com as características estabelecidas no Edital em tela, e contribuir com recursos próprios para o financiamento destes, juntamente com os recursos do FSA (nisso consiste o caráter complementar que o título do documento dá a entender).

 

Após a realização de chamamento público pelos entes selecionados, os recursos do FSA serão repassados diretamente pelo Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul – BRDE aos proponentes dos projetos selecionados pelos entes públicos, após assinatura de Contrato de Investimento (item 4.4 do Edital). Vale notar que o BRDE é o agente financeiro credenciado pelo Comitê Gestor do Fundo Setorial do Audiovisual - CGFSA por meio da Resolução nº 25, de 15 de março de 2012. 

 

Nesse procedimento, a Secretaria do Audiovisual ficará responsável pela condução do processo seletivo dos entes públicos e decisões decorrentes, e à Ancine, na condição de Secretaria Executiva do FSA, caberá a condução do processo de contratação e etapas seguintes (item 1.5.1 do Edital).

 

Assim, por se tratar de instrumento que envolve responsabilidades e competências de três partícipes de esferas diferentes (a SAv, órgão vinculado a este Ministério; a Ancine, autarquia federal; e o BRDE, agente financeiro credenciado pelo CGFSA), a presente análise restringe-se à matéria atinente às atribuições da SAv, visto ser esta a única, entre as três partes, vinculada às orientações desta Consultoria Jurídica, nos termos do art. 11 da Lei Complementar n. 73/93.

 

Todavia, é imprescindível que sejam consideradas as manifestações técnicas e jurídicas da Ancine, posto que o Edital em tela estabelece atribuições específicas para aquela autarquia e para o agente financeiro, não cabendo a esta Consultoria interpretar a legislação que diz respeito a outros órgãos ou entidades.

 

Dito isso, passo à análise da matéria submetida à consideração desta Consultoria Jurídica.

 

O processo público de seleção (também denominado chamamento público ou chamada pública) é materializado por meio de um “Edital”, que é instrumento jurídico proveniente do direito administrativo, pelo qual a Administração Pública leva ao conhecimento público determinado certame, fixando as condições de sua realização e convocando os interessados para apresentação de suas propostas/projetos.

 

Todo Edital, como ato administrativo, deve observar os princípios atinentes à administração pública descritos no art. 37, da Constituição Federal, em especial os da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, e ainda os princípios da finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e interesse público (art. 2º da Lei n. 9.784/1999).

 

O Edital deve observar, ainda, subsidiariamente, o disposto na Lei nº 14.133/2021, naquilo que lhe for aplicável, em especial os princípios constantes do art. 5º, da LLC, que assim estabelece:

 

Art. 5º Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável, assim como as disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).

 

Quanto ao aspecto material do ato em análise, observo que a Constituição Federal de 1988, em seu art. 215, imbuiu o Estado (Poder Público de todas as esferas) dos deveres de garantir o pleno exercício dos direitos culturais e o acesso às fontes da cultura nacional e de apoiar e incentivar a valorização e a difusão das manifestações culturais

 

Por outro lado, o art. 216-A da Constituição, que trata do Sistema Nacional de Cultura, estabeleceu como princípios deste, a diversidade das expressões culturais, a universalização do acesso aos bens e serviços culturais, o fomento à produção, difusão e circulação de conhecimento e bens culturais, e a cooperação entre os entes federados, os agentes públicos e privados atuantes na área cultural, entre outros (CF/88, art. 216-A, § 1º, incisos I a IV).

 

Nesse sentido, o art. 21 da Lei n. 14.600/2023 e o Decreto nº 11.336/2023 atribuem  ao Ministério da Cultura as seguintes competências:

 

I - política nacional de cultura e política nacional das artes;
II - proteção do patrimônio histórico, artístico e cultural;
III - regulação dos direitos autorais;
IV - assistência ao Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar e ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra nas ações de regularização fundiária, para garantir a preservação da identidade cultural dos remanescentes das comunidades dos quilombos;
V - proteção e promoção da diversidade cultural;
VI - desenvolvimento econômico da cultura e a política de economia criativa;
VII - desenvolvimento e implementação de políticas e ações de acessibilidade cultural; e
VIII - formulação e implementação de políticas, de programas e de ações para o desenvolvimento do setor museal.

 

Portanto, o objeto do Edital em análise está em sintonia com a Constituição Federal no que diz respeito aos dispositivos referentes ao Direito da Cultura, eis que visa apoiar e incentivar a valorização e a difusão das manifestações culturais e valoriza a diversidade das expressões culturais (art. 215 e 216-A), ajustando-se às competências destacadas no dispositivo acima.

 

O Edital tem como fundamentos, ainda, a Lei n. 14.903, de 27 de junho 2024 (Marco de Fomento à Cultura), o Decreto n. 11453, de 23 de março de 2023 (Decreto de Fomento), a Medida Provisória nº 2.228-1, de 06 de setembro de 2001, a Lei nº 11.437, de 28 de dezembro de 2006, a Lei nº 12.485, de 12 de setembro de 2011, o Decreto nº 6.299, de 12 de dezembro de 2007 (as últimas quatro normas referentes às competências da Ancine).

 

 

DO MARCO REGULATÓRIO DO FOMENTO À CULTURA 

 

A Lei n. 14.903/2024 estabelece o Marco Regulatório do Fomento à Cultura no âmbito da administração pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. O art. 2º da Lei  estabelece:

 

Art. 2º A União executará as políticas públicas de fomento cultural por meio do regime próprio de que trata o Capítulo II desta Lei, dos regimes previstos nas Leis nº 8.685, de 20 de julho de 1993, nº 11.437, de 28 de dezembro de 2006, nº 13.018, de 22 de julho de 2014, e nº 13.019, de 31 de julho de 2014, e na Medida Provisória nº 2.228-1, de 6 de setembro de 2001, ou de outros regimes estabelecidos em legislação federal específica.
(...)
§ 2º  Cada política pública cultural poderá ser implementada com o uso de mais de um dos regimes jurídicos referidos no caput e no § 1º deste artigo, observados os seguintes requisitos:
I - o regime jurídico aplicável em cada caso, com os respectivos instrumentos, deverá ser especificado pelo gestor público no processo administrativo em que for planejada a celebração de determinado instrumento, de acordo com os objetivos almejados; e
II - a escolha do regime jurídico pelo gestor público deverá ser orientada para o alcance das metas dos planos de cultura referidos no inciso V do § 2º do art. 216-A da Constituição Federal, observados os princípios constitucionais da eficiência e da duração razoável do processo.

 

Pela leitura dos dispositivos recém-transcritos, percebe-se que as políticas públicas de fomento cultural podem ser executadas por meio do regime próprio do Marco de Fomento ou de outros regimes estabelecidos em legislação federal específica. O § 2º do dispositivo estabelece, ainda, que cada política pública cultural poderá ser implementada com o uso de mais de um regime jurídico e respectivos instrumentos, desde que o regime aplicável seja especificado pelo gestor público no processo administrativo, de acordo com os objetivos almejados, em cada caso.

 

O art. 4º da Lei n. 14.903/2024 estabelece os instrumentos de execução próprios do regime de fomento à cultura, a saber:

 

Art. 4º  São instrumentos de execução do regime próprio de fomento à cultura:
I - com repasse de recursos pela administração pública:
a) termo de execução cultural;
b) termo de premiação cultural;
c) termo de bolsa cultural;
II - sem repasse de recursos pela administração pública:
a) termo de ocupação cultural;
b) termo de cooperação cultural.
(...)
 

No caso em análise, todavia, não se trata de nenhum dos instrumentos específicos mencionados no art. 4º da Lei n. 14.903/2024. Com efeito, o fundamento para a seleção pública em questão encontra-se na legislação referente ao setor audiovisual, mais especificamente a Medida Provisória nº 2.228-1/2001, a Lei nº 11.43/2006, o Decreto nº 6.299/2007, e o Regulamento para Contratação de Projetos do FSA/ANCINE de 22 de novembro de 2023, conforme indicado na Nota Técnica (SEI 1992961). Esta parte específica deverá ser avaliada pela Procuradoria Federal junto à Ancine, autarquia que exerce a função de Secretaria-executiva do Comitê Gestor do Fundo Setorial do Audiovisual, conforme art. 5º da Lei n. 11.437/2006.

 

O importante, aqui, é perceber que se aplica o disposto no art. 2º da Lei n. 14.903/2024 (acima transcrito), que permite o uso simultâneo de mais de um regime jurídico para a execução das políticas públicas de fomento cultural, de modo que o fundamento da seleção em tela é a legislação específica do audiovisual, mas os procedimentos da nova Lei n. 14.903/2024, especialmente os referentes ao chamamento público, serão também adotados, no que couber.

 

O art.  6º a 11 do Marco de Fomento à Cultura tratam do chamamento público.

 

O art. 6º  dispõe que o chamamento público poderá ser de fluxo contínuo ou de fluxo ordinário, de acordo com as seguintes definições:

 

Art. 6º  O chamamento público para a celebração dos instrumentos de execução do regime próprio de fomento à cultura será:
I - de fluxo contínuo, nos casos em que for possível a celebração de instrumentos à medida que as propostas são recebidas;
II - de fluxo ordinário, nos casos em que a administração pública optar pela concentração do recebimento, da análise e da seleção de propostas em período determinado.
§ 1º  O termo de ocupação cultural e o termo de cooperação cultural poderão ser celebrados sem chamamento público.
§ 2º  A celebração de termo de execução cultural, de termo de premiação cultural e de termo de bolsa cultural sem chamamento público somente poderá ocorrer em situações excepcionais, a serem previstas em regulamento de cada ente federativo.
§ 3º  A minuta anexa ao edital deverá prever as condições de recebimento de recursos, os encargos e as obrigações decorrentes da celebração do instrumento, conforme o disposto na Seção III deste Capítulo, vedada a exigência de que o agente cultural realize pagamento de contrapartida financeira ou forneça contrapartida em bens e serviços.

 

No caso em análise, o órgão técnico optou por um chamamento de fluxo ordinário.

 

O art. 6º, § 3º (acima transcrito) estabelece que a minuta de instrumento anexa ao Edital deverá prever as condições de recebimento de recursos, os encargos (quando couber) e as obrigações decorrentes da celebração do instrumento, vedada a exigência de que o agente cultural realize pagamento de contrapartida financeira ou forneça contrapartida em bens e serviços. Observo que a vedação de contrapartida diz respeito ao agente cultural que receberá os recursos, no caso, os proponentes dos projetos a serem selecionados pelos entes federativos, e não os próprios entes, também submetidos ao Marco da Cultura, que arcarão com parte dos recursos necessários ao fomento, em parceria com a União, por meio do FSA.

 

O art. 7º da Lei estabelece que o chamamento público compreenderá as fases de planejamento, processamento e celebração.

 

A fase de planejamento (art. 8º) compõe-se das seguintes etapas, que deverão ser observadas pelo órgão técnico na fase interna de elaboração do Edital:

 

Art. 8º  A fase de planejamento do chamamento público compreenderá as seguintes etapas:
I - preparação e prospecção;
II - proposição técnica da minuta de edital;
III - verificação de adequação formal da minuta de edital;
IV - assinatura e publicação do edital, com minuta de instrumento jurídico em anexo.
§ 1º  Na etapa de preparação e prospecção, a elaboração da minuta de edital deverá ser realizada a partir de diálogo entre a administração pública, a comunidade, os conselhos de cultura e demais atores da sociedade civil, por meio de reuniões técnicas com potenciais interessados em participar do chamamento público, de sessões públicas presenciais, de consultas públicas ou de outras estratégias de participação social, observados procedimentos que assegurem a transparência e a impessoalidade. 
§ 2º  Nos casos em que o edital visar à celebração de termo de execução cultural, os elementos exigidos no teor das propostas deverão permitir a compreensão do objeto da ação cultural e da metodologia, sem obrigatoriedade de o proponente apresentar detalhamento de elementos que possam ser pactuados no momento de elaboração do plano de trabalho, em diálogo técnico entre o agente cultural e a administração pública, na fase de celebração.
§ 3º  Nas hipóteses de uso de minuta padronizada, a verificação de adequação formal do edital e dos instrumentos jurídicos anexos poderá ser realizada pela autoridade responsável pela publicação do edital, sem necessidade de análise individualizada pelo órgão de assessoramento jurídico.
§ 4º  Nos casos em que for necessária a emissão de parecer jurídico, a análise deverá abordar o atendimento às exigências legais e a regularidade da instrução processual, vedada a avaliação de escolhas técnicas quanto à execução da política pública de fomento cultural.
§ 5º  Os editais e as minutas de instrumentos jurídicos deverão ser disponibilizados, preferencialmente, em formatos acessíveis a pessoas com deficiência, tais como audiovisual e audiodescrição. 
§ 6º  Nos casos de agentes culturais integrantes de grupos vulneráveis:
I - o edital poderá prever busca ativa e inscrição de proposta por meio da oralidade, reduzida a termo pelo órgão responsável pelo chamamento público;
II - uma pessoa física deverá ser indicada como responsável legal para o ato da assinatura do instrumento jurídico, se um conjunto de pessoas que atuam como grupo ou coletivo cultural não possuir constituição jurídica, desde que a representação seja formalizada em declaração assinada pelos demais integrantes do grupo ou coletivo.

 

Chamo atenção especialmente para o disposto no § 1º, que estabelece que "a elaboração da minuta de edital deverá ser realizada a partir de diálogo entre a administração pública, a comunidade, os conselhos de cultura e demais atores da sociedade civil, por meio de reuniões técnicas com potenciais interessados em participar do chamamento público, de sessões públicas presenciais, de consultas públicas ou de outras estratégias de participação social, observados procedimentos que assegurem a transparência e a impessoalidade". Recomendo manifestação da SAv sobre esse ponto. 

 

Por sua vez, a fase de processamento (art. 9º) é composta pelas seguintes etapas:

 
Art. 9º  A fase de processamento do chamamento público compreenderá as seguintes etapas:
I - inscrição de propostas, preferencialmente por plataforma eletrônica, com abertura de prazo de, no mínimo, 5 (cinco) dias úteis; (item 2.2)
II - análise de propostas por comissão de seleção; (item 2.3)
III - divulgação do resultado provisório, com abertura de prazo para recurso de, no mínimo, 3 (três) dias úteis e, caso apresentado recurso, de 2 (dois) dias úteis para contrarrazões; (não consta)
IV - recebimento e julgamento de recursos; (não consta)
V - divulgação do resultado final. (item 2.3.5.3)
 
§ 1º  Na etapa de recebimento de inscrição de propostas, a administração pública poderá utilizar estratégias para ampliar a concorrência e para estimular a qualidade técnica das propostas, tais como:
I - implantação de canal de atendimento de dúvidas;
II - realização de visitas técnicas ou de contatos com potenciais interessados para divulgar o chamamento público, com o respectivo registro no processo administrativo;
III - realização de sessões públicas para prestar esclarecimentos;
IV - promoção de ações formativas, tais como cursos e oficinas de elaboração de propostas, com ampla divulgação e acessíveis a qualquer interessado. 
§ 2º  O cadastro prévio poderá ser utilizado como ferramenta para dar celeridade à etapa de inscrição de propostas. 
§ 3º  A etapa de análise de propostas poderá contar com o apoio técnico de especialistas:
I - convidados pela administração pública para atuar como membros de comissão de seleção, em caráter voluntário;
II - contratados pela administração pública para atuar como membros da comissão de seleção, por inexigibilidade, por meio de edital de credenciamento ou de configuração como serviço técnico especializado;
III - contratados pela administração pública para emitir pareceres técnicos que subsidiem as decisões da comissão de seleção, por inexigibilidade, por meio de edital de credenciamento ou de configuração como serviço técnico especializado. 
§ 4º  A análise de propostas poderá utilizar critérios quantitativos ou qualitativos adequados à especificidade do fazer cultural, tais como originalidade, inventividade artística, singularidade, promoção de diversidade, coerência da metodologia com os objetivos descritos, potencial de impacto ou outros parâmetros similares, conforme definido no edital. 
§ 5º  As propostas que apresentem quaisquer formas de preconceito de origem, raça, sexo, cor, idade e outras formas de discriminação serão desclassificadas, com fundamento no inciso IV do caput do art. 3º da Constituição Federal, garantidos o contraditório e a ampla defesa.
 

 

A minuta de Edital em análise contempla os requisitos da fase de processamento destacados nos incisos acima transcritos. Os requisitos que não foram contemplados, deverão ser revistos ou sua ausência justificada. As diretrizes constantes dos parágrafos deverão ser observadas pelo órgão responsável pela seleção, quando cabíveis. 

 

O art. 10 da Lei trata da fase de celebração, que compreenderá as seguintes etapas:

 

Art. 10.  A fase de celebração do chamamento público compreenderá as seguintes etapas:
I - habilitação dos agentes culturais contemplados no resultado final; 
II - convocação de novos agentes culturais para a fase de celebração, em caso de inabilitação de contemplados; 
III - assinatura física ou eletrônica dos instrumentos jurídicos celebrados pela administração pública com os agentes culturais habilitados
§ 1º  Os documentos para habilitação poderão ser solicitados após a divulgação do resultado provisório, vedada a sua exigência na etapa de inscrição de propostas.  
§ 2º  Os requisitos de habilitação deverão ser compatíveis com a natureza do respectivo instrumento jurídico, sem implicar restrições que prejudiquem a democratização do acesso de agentes culturais às políticas públicas de fomento cultural. 
§ 3º  A comprovação de regularidade fiscal será obrigatória para a celebração de termo de execução cultural.
§ 4º  O cadastro prévio poderá ser utilizado como ferramenta para dar celeridade à etapa de habilitação.
§ 5º  O edital deverá prever vedação à celebração de instrumentos por agentes culturais diretamente envolvidos na etapa de proposição técnica da minuta de edital referida no inciso II do caput do art. 8º, na etapa de análise de propostas referida no inciso II do caput do art. 9º ou na etapa de julgamento de recursos referida no inciso IV do caput do art. 9º, todos desta Lei.  
§ 6º  Configurará nepotismo e impedirá a celebração de instrumentos pelo agente cultural quando, na etapa de habilitação, for verificado que ele é cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, de servidor público do órgão responsável pelo edital e este tiver atuado nas etapas referidas no § 5º deste artigo. 
§ 7º  O agente cultural que integrar conselho de cultura poderá participar de chamamento público para receber recursos do fomento cultural, salvo quando se enquadrar nas hipóteses previstas no § 5º deste artigo.  
§ 8º  A comprovação de endereço para fins de habilitação poderá ser realizada por meio de apresentação de contas residenciais ou de declaração assinada pelo agente cultural e ser dispensada nos casos de agente cultural que pertencer a comunidade indígena, quilombola, cigana ou circense ou a população nômade, itinerante ou que se encontra em situação de rua.  
§ 9º  Nos casos de celebração de termo de execução cultural, a assinatura do instrumento jurídico poderá ser precedida de diálogo técnico entre a administração pública e o agente cultural para definição de plano de trabalho, observado o disposto no art. 13 desta Lei. 
§ 10.  Nos casos de decisão de inabilitação, poderá ser interposto recurso no prazo de 3 (três) dias úteis. 
§ 11.  O agente cultural poderá optar por constituir sociedade de propósito específico para gerenciamento e execução do projeto beneficiado com o fomento.   

 

Considerando que o Marco de Fomento à Cultura aplica-se igualmente a todos os entes da federação, suas diretrizes deverão ser consideradas pelos entes selecionados quando da elaboração dos respectivos Editais, observados os "Parâmetros para as Chamadas Públicas" (Anexo IV do Edital), que deverão levar em consideração o disposto no art. 10 e demais dispositivos do Marco da Cultura.

 

 

DO DECRETO DE FOMENTO

 

Decreto n. 11.453/2023 (Decreto de Fomento), apesar de anterior à Lei n. 14.903/2024, foi inspirado no anteprojeto que deu origem a esta, e portanto é, em geral, compatível com o disposto nesta, em especial os dispositivos gerais sobre chamamento público, acima mencionados. 

 

Observo que o art. 9º, § 1º, do Decreto de Fomento, determinou a simplificação dos modelos de editais de seleção vigentes, "com uso de linguagem simples e formatos visuais que orientem os interessados e facilitem o acesso dos agentes culturais ao fomento". Ressalto que incumbe ao órgão técnico a avaliação da complexidade dos termos utilizados no edital, considerando as peculiaridades do público beneficiário.

 

Ressalto que cabe ao órgão técnico garantir que os conceitos expostos no Edital sejam compreensíveis pelo público em geral, não somente o público-alvo, mas também a população e os órgãos de controle que o examinarão, o que está diretamente relacionado com a transparência e a moralidade do procedimento e a amplitude do acesso à inscrição.

 

 

DA PORTARIA/MINC N. 29/2009

 

A Portaria MinC nº 29/2009 dispõe sobre a elaboração e gestão de editais de seleção pública para apoio a projetos culturais e para a concessão de prêmios a iniciativas culturais no âmbito do Ministério da Cultura. Esta Portaria, apesar de anterior à Lei n. 14.903/2024 e ao Decreto n. 11.453/2023, permanece vigente, devendo ser observada, no que couber, e naquilo que não conflite com o disposto na legislação específica.

 

A Portaria n. 29/2009 contém, como anexo, um “Manual de Orientação para Elaboração e Gestão de Editais de Seleção Pública de Projetos e Iniciativas Culturais”, cujas diretrizes podem ser “adaptadas conforme a especificidade da seleção pública, por decisão da respectiva unidade gestora” (art. da Portaria).  

 

O Edital em tela não é um instrumento típico da Portaria n. 29/2009, já que não visa a transferência de recursos aos entes selecionados. No entanto, essa Portaria estabelece práticas consolidadas no âmbito do Ministério, as quais favorecem a eficiência do processo como um todo, além de permitir a uniformização de procedimentos com o objetivo de facilitar o trabalho dos técnicos em caso de lacunas e questionamentos. Portanto, recomenda-se a adoção dos procedimentos previstos no Manual anexo à Portaria n. 29/2009 sempre que estes forem compatíveis com a seleção pretendida. 

 

Quanto aos recursos financeiros previstos no Edital, o art. 6º do Anexo da Portaria nº 29/2009 dispõe:

 

Art. 6º O edital de seleção pública deverá trazer expresso o valor total dos recursos previstos para repasse e para os custos administrativos do processo seletivo, bem como a fonte desses recursos.
§ 1º Em caso de recursos orçamentários, indicar-se-á a ação na Lei Orçamentária e o valor empenhado ou estimado para a seleção pública.
§ 2º Em caso de parceria com órgãos ou entidades, indicar-se-á o instrumento legal pelo qual a parceria foi firmada, com o valor do repasse.

 

Nesse sentido, consta da minuta de Edital a seguinte informação:

 

1.6. RECURSOS FINANCEIROS
1.6.1. Serão disponibilizados recursos financeiros no valor total de R$300.000.000,00 (trezentos milhões de reais). Caso haja custos administrativos, esses ocorrerão às expensas do orçamento da Secretaria do Audiovisual - SAv, respeitando o limite de R$200.000,00 (duzentos mil reais), a depender de dotação orçamentária.
1.6.2. Os recursos serão investidos conforme os critérios e os montantes estabelecidos na Resolução do Comitê Gestor do FSA/ANCINE nº 272/2024.

 

A este respeito a Nota Técnica (SEI 1992961) informa que “os recursos são repassados ao agente financeiro, no caso o BRDE, de modo que a disponibilidade orçamentária está devidamente respaldada pelo Comitê Gestor, que apenas aprova a disponibilização de recursos que já estão disponíveis com o agente financiador. Após selecionadas as obras, a contratação se dará diretamente com o BRDE, não havendo que ser solicitada disponibilidade de recursos do Ministério da Cultura, nesses termos​”.

 

Especificamente quanto à previsão orçamentária, o art. 6º da Portaria/MinC n. 29/2009  determina que, caso o edital pretenda usar recursos do Fundo Nacional de Cultura - FNC, a Comissão do FNC deverá se pronunciar previamente e submeter o encaminhamento à homologação da Ministra da Cultura.

 

No caso dos autos, trata-se de recurso do Fundo Setorial do Audiovisual – FSA, criado pela Lei nº 11.437, de 28 de dezembro de 2006, e regulamentado pelo Decreto nº 6.299, de 12 de dezembro de 2007, sendo uma categoria de programação específica do Fundo Nacional de Cultura (FNC) destinada ao desenvolvimento articulado da cadeia produtiva da atividade audiovisual no Brasil.

 

O FSA é administrado por um Comitê Gestor constituído por representantes do Ministério da Cultura, da Ancine, das instituições financeiras credenciadas e do setor audiovisual, e tem como secretaria-executiva a Ancine (art. 5º da Lei n. 11.437/2006), que também tem a competência para estabelecer critérios e diretrizes gerais para a aplicação e a fiscalização dos recursos destinados ao Fundo (art. 47, § 2º, da MP n. 2.228-1/2001). 

 

A fim de comprovar a disponibilidade dos recursos necessários à execução do Edital, foi juntada aos autos cópia da Resolução FSA/ANCINE/nº 272, de 27 de setembro de 2024, do Comitê Gestor do FSA, que aprovou a destinação de recurso do FSA à presente ação (SEI 1992940).

 

Quanto ao valor dos custos administrativos, estes foram indicados no item 1.6.1 do Edital, conforme determina o art. 6º, caput, do anexo à Portaria/MinC n. 29/2009.

 

De acordo com o art. 22 da Portaria n. 29/2009, o Edital deve indicar a quem cabe a indicação, a nomeação e a presidência da Comissão de Seleção. Tais informações constam do item 2.3.1 do Edital.

 

O art. 40 da Portaria n. 29 determina que esteja expressa no Edital a informação de que “o apoio/prêmio aos selecionados está condicionado à existência de disponibilidade orçamentária e financeira, caracterizando a seleção como expectativa de direito do proponente”. Tal informação não consta do Edital. Recomenda-se a sua inserção, para fins didáticos.

 

Vale notar, ainda, que o art. 1º, § 3ºe art. 8º, parágrafo único, do Anexo à Portaria/MinC n. 29/2009 permitem que o equilíbrio na distribuição geográfica seja considerado como critério válido para a distribuição dos recursos:

 

Art. 1º (...)
§ 3º Para promoção do equilíbrio na distribuição regional dos recursos, recomenda-se, sempre que necessário e indicado ao caso específico, a adoção de ao menos um dos seguintes mecanismos:
(...)
c) definição de um número mínimo de projetos a serem selecionadas em cada região, Estado, ou área geográfica, ou;
(...)
Art. 8º O edital de seleção pública estabelecerá os perfis de proponentes aptos a participarem da seleção pública, podendo também especificar os casos que serão objeto de indeferimento.
Parágrafo único. São considerados critérios válidos para condicionarem a inscrição na seleção pública, além de outros critérios de livre escolha da unidade gestora da seleção pública:
(...)
VII - proponentes de grupos étnicos e raciais específicos;
(...)

 

Observo, nesse sentido, que o item 1.7.4 do Edital estabelece a distribuição regional dos recursos. Sugiro que seja estabelecida uma regra específica de redistribuição de excedentes, para o caso de não ser preenchido o percentual para alguma das regiões.

 

Ao se instituir a Comissão de Seleção, recomenda-se atenção às regras expostas nos art. 23, 24, 25, 26, 27, 31 e 33 da Portaria, no que couber.

 

Recomenda-se à SAv, ainda, avaliar a inserção, nas disposições finais do Edital de regras que reflitam o disposto nos seguintes dispositivos da Portaria n. 29/2009, adaptando-os ao contexto e às especificidades do Edital:

 
Art. 44.  É obrigatória a inserção da logomarca do Ministério da Cultura nas peças promocionais, conforme Manual de Identidade Visual do Ministério da Cultura, bem como menção ao apoio recebido em entrevistas e outros meios de comunicação disponíveis ao beneficiado.
§1º  As peças promocionais deverão ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, e não poderão trazer nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal.
§2º  O disposto neste artigo deverá estar expresso no corpo do edital.
 
Art. 51.  Os projetos e iniciativas inscritos, selecionados ou não, passarão a fazer parte do cadastro do Ministério da Cultura para fins de pesquisa, documentação e mapeamento da produção cultural brasileira.

 

Por fim, recomendo à SAv a leitura dos demais dispositivos da Portaria n. 29/2009, a fim de identificar aqueles que possam beneficiar a execução do presente certame.

 

 

DA MINUTA

 

Quanto à minuta de Edital juntada aos autos (SEI 2116280), observo que esta reúne a maior parte dos itens mencionados no art. 3º da Portaria MinC n. 29/2009, a saber:

 

I – Preâmbulo: a legislação aplicável, em regra, deve ser mencionada no preâmbulo do Edital, conforme disposto no art. 4º do Anexo da Portaria. Na minuta de Edital em tela, a legislação foi indicada no item 1.4, o que atende ao requisito, apesar de não estar localizado no preâmbulo. Recomendo, ainda, que a Ancine seja mencionada no preâmbulo, já que o seu Diretor-Presidente assinará o Edital juntamente com a representante deste Ministério. 

II – Objeto: item 1.1 

III - Recursos orçamentários: item 1.6

IV - Prazo de vigência:  item 1.5.17  

V - Condições para participação: item 2

VI - Valor do apoio: item 1.7.3

VII - Prazo e condições para inscrição: item 2.2

VIII - Etapa de habilitação: não consta

IX - Forma e constituição da comissão de seleção: item 2.3.1

X – Avaliação: item 2.3

XI - Documentação complementar: de acordo com o art. 1º, § 4º, da Portaria n. 29/2009, as exigências documentais, sem prejuízo da segurança jurídica, devem ser postergadas para fases posteriores da seleção pública e, se possível, somente incidindo sobre os proponentes já selecionados, na forma de documentação complementar, com vistas a facilitar e aumentar as inscrições. No caso do presente Edital, a documentação será exigida na fase de inscrição (item 2.2.2). As fases seguintes são de competência da Ancine e do BRDE, ocasião em que serão atendidas as exigências dos dois parceiros.

XII - Obrigações e prestação de contas/relatório: Como o Edital não envolve transferência de recursos aos selecionados, não faz sentido falar em prestação de contas. Por esse motivo, o item 3 do Edital estabelece as obrigações dos selecionados, entre elas a de apresentar relatório da execução.

XIII - Disposições gerais: item 5

 

Observo que o Edital em análise não estabelece expressamente uma fase de habilitação, apesar de o item 1.5.19/b mencionar esta fase, quando indica o órgão/entidade responsável por esclarecer dúvidas em cada etapa. Nesse sentido, recomendo à SAv que esclareça a questão, delimitando no Edital a fase de habilitação, pela qual a Ancine ficou responsável.

 

Dito isso, entendo pertinente fazer algumas considerações pontuais, de ordem jurídico-formal, sobre a minuta, sem prejuízo de outras questões que possam ser indicadas pela Procuradoria Federal junto à Ancine, tendo em vista suas competências próprias:

 

Como o objetivo do Edital é selecionar integrantes da "administração pública direta ou indireta estadual, municipal e do Distrito Federal", recomendo que o instrumento se refira sempre a "órgãos e entidades" (e não apenas entidades, como no item 1.1, por exemplo), já que, em regra, o termo "entidades" é usado apenas para a administração pública indireta (vide art. 4° do Decreto-Lei n. 200/1967). Uma Secretaria de Cultura estadual, por exemplo, é um órgão, e não uma entidade.

 

O item 1.3 (das definições) contem informações de índole eminentemente técnica, que fogem à alçada de competências desta Consultoria Jurídica. Cabe ao órgão técnico garantir a sua correção e a adequação dos termos utilizados ao público-alvo e aos objetivos do Edital.

 

Recomendo que as siglas constantes do item 1.7.4.1 do Edital sejam indicadas por extenso, para fins de clareza. Ou, alternativamente e de forma mais coerente com o Edital, sejam substituídas por "Grupo A" e "Grupo B", conforme definidos nos itens 1.7.4 e 2.1.2 do Edital.

 

Recomendo que se esclareça como se dará a divisão dos recursos caso o número de concorrentes por região não permita alcançar a proporção estabelecida pelo item 1.7.4.

 

No item 1.8.1, para fins de clareza da informação para o público geral, recomendo que se esclareça o significado de "investimento retornável". Esse conceito talvez fique claro na minuta de Contrato de Investimento, mas esta não consta como anexo do Edital (o que deve ser providenciado).

 

Ainda nesse item, recomendo que se esclareça como os entes selecionados comprovarão o desembolso da contrapartida financeira, questão esta que também deve constar do "Termo de Complementação".

 

No item 1.8.2, sugiro que se indique com maior detalhamento como se dará o direcionamento de recursos a projetos distintos, especialmente: se haverá um instrumento específico para tanto (já que não se trata de contrato com o BRDE), e como o desembolso desses recursos deverá ser comprovado (conforme mencionado no item anterior).

 

Por se tratar de questão de índole técnica [1], incumbe ao órgão gestor do certame garantir que os critérios de avaliação  são objetivos, transparentes e isonômicos, atendendo aos princípios norteadores da administração pública, acima mencionados. Nesse sentido, e com base em recomendações dos órgãos de controle, recomenda-se que os critérios de avaliação e seleção (item 2.3 do Edital) sejam revistos de acordo com as seguintes diretrizes:

 

I – que sejam criados indicadores que possam ser relacionados a critérios mensuráveis, aos quais se atribuirá pontuação específica, objetivamente quantificável (ou, alternativamente, fundamentar tecnicamente a escolha dos critérios indicados);

II – que sejam revistos conceitos que possam indicar um grau de subjetividade tendente a propiciar decisões arbitrárias por parte da Comissão de Seleção, fragilizando o resultado da seleção.

 

O item 2.3.5 deve indicar o prazo para recurso, em conformidade com o art. 9º, inciso III , da Lei n. 14.903/2024.

 

O item 2.4.2 menciona que a minuta de Contrato de Investimento será fornecida pelo ente selecionado. Não obstante, salvo engano, essa minuta tem que ser proposta pela Ancine, já que o recurso será repassado diretamente aos projetos selecionados por seu agente financeiro (sem que o ente público seja intermediário). Ou seja, não é o ente público (estado, DF ou município) quem deve propor a minuta, mas o agente financeiro, de acordo com as regras estabelecidas pela Ancine. Recomendo que a SAv verifique esse ponto em conjunto com a Ancine.

 

Os Anexos do Edital em análise são os seguintes: 

 

 

Quanto aos Anexos, observo o que se segue: 

 

a) Os Anexos I, II, VII e VIII  são documentos de conteúdo eminentemente técnico/operacional, que dispensam a manifestação desta Consultoria Jurídica.

 

b) Quanto ao "Termo de Complementação" (Anexo III), observo que este é o instrumento jurídico vinculante que resultará da seleção em tela e, como tal, carece de maior detalhamento para que seja operacional e exigível, em caso de descumprimento. Como se trata de um instrumento que não envolve repasse de recursos, sugiro que sejam adotadas, como base para a elaboração do Termo, a minuta de Acordo de Adesão ou a de Acordo de Cooperação Técnica entre entes públicos, ambas aprovadas pela Advocacia-Geral da União [2]. Outrossim, visando a transparência e clareza do ato e a fim de evitar mal-entendidos sobre as obrigações dos entes selecionados, recomendo que sejam expressamente mencionadas nele todas as obrigações constantes do edital, ao invés de referir-se genericamente a essas obrigações. Esta orientação está em conformidade, ainda, com o disposto no art. 6º, § 3º, da Lei n. 14.903/2024, acima transcrito.

 

c) Recomendo a revisão do Anexo IV (Parâmetros para as Chamadas Públicas), levando em consideração as regras referentes ao Chamamento Público constantes da Lei n. 14.903/2024 e do Decreto n. 11.453/2023.

 

d) O Anexo V (modelo de declaração de disponibilidade orçamentária para pagamento de agente financeiro) tem conteúdo meramente declaratório e não há óbices jurídicos à redação proposta. Recomenda-se apenas a revisão ortográfica/gramatical e a análise do documento pela Ancine, a fim de avaliar a suficiência de seus termos para a exigência da contrapartida.

 

e) O Anexo VI (Parâmetros de Contratação com o FSA​) deve ser melhor avaliado pela Ancine, responsável por essa fase do Edital.

 

f) Recomendo, por fim, a juntada, como Anexo, da minuta de Contrato  de Investimento mencionada no Edital, para que esta possa ser replicada nos editais dos entes selecionados, atendendo ao disposto no art. 6º, § 3º, da Lei n. 14.903/2024 e ao art. 18, inciso VI, da Lei n. 14.133/2021. Essa minuta  deverá ser avaliada juridicamente pelos órgãos competentes da Ancine, já que o Ministério da Cultura não será parte em tais contratações, ficando responsável unicamente pela fase de seleção dos entes públicos (e não dos proponentes privados). Vale reforçar que os aspectos referentes à fase de contratação, bem como outros itens regidos pela legislação específica da Ancine, fogem às competências deste Ministério e desta Consultoria (conforme indicado acima). 

 

​Quanto à competência para assinatura do presente Edital, deve ser observado o disposto na Portaria/MinC n. 18/2023. Como não há delegação expressa nesta, o Edital deverá ser assinado pela Ministra da Cultura, sem prejuízo de que a Secretária do Audiovisual também o assine, com efeitos simbólicos.

 

Por fim, antes da publicação do Edital, recomenda-se verificar a operacionalidade dos links e e-mails mencionados no Edital, bem como a revisão geral das minutas de Edital e Anexos, inclusive quanto aos aspectos de ortografia/gramática, numeração e remissões internas. 

 

 

DA AÇÃO AFIRMATIVA

 

Por fim, é importante traçar algumas linhas sobre a exigência de que os editais a serem publicados pelos entes federativos selecionados contenham ações afirmativas e reparatórias (item 2.4.4). 

 

A esse respeito, vale notar que a Constituição Federal estabelece, em seu art. 3º, os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, in verbis:

 

Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
(...)
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

 

O princípio da igualdade que inspira os dispositivos recém-transcritos é novamente contemplado no art. 5º, não somente em seu caput, como em diversos de seus incisos:

 

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
I - homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos desta Constituição;
(...)
XLI - a lei punirá qualquer discriminação atentatória dos direitos e liberdades fundamentais;
XLII - a prática do racismo constitui crime inafiançável e imprescritível, sujeito à pena de reclusão, nos termos da lei;
(...)

 

Portanto, a ação afirmativa proposta encontra justificativa e fundamento na Constituição Federal.

 

Na esfera infraconstitucional, o art. 4º, § 4º, da Lei n. 14.903/2024 estabelece:

 

§ 4º As ações afirmativas e reparatórias de direitos poderão ser realizadas por meio do lançamento de editais específicos, de linhas exclusivas em editais, da previsão de cotas, da definição de bônus de pontuação, da adequação de procedimentos relativos à execução de instrumento ou prestação de contas, entre outros mecanismos similares direcionados a territórios, povos, comunidades, grupos ou populações específicos. 

 

Por outro lado, os art. 3º, incisos II, VI e VIII, e art. 5º do Decreto n. 11.453/2023 reforçam os fundamentos dos aspectos afirmativos do Edital:

 

Art. 3º Os mecanismos de fomento cultural contribuirão para:
(...)
II - estimular a expressão cultural dos diferentes grupos e comunidades que compõem a sociedade brasileira;
(...)
VI - fomentar atividades culturais afirmativas para a promoção da cidadania cultural, da acessibilidade às atividades artísticas e da diversidade cultural;
(...)
VIII - fomentar o desenvolvimento de atividades artísticas e culturais pelos povos indígenas e pelas comunidades tradicionais brasileiras;
(...)
Art. 5º  As ações afirmativas e reparatórias de direitos poderão ser realizadas por meio de editais específicos, de linhas exclusivas em editais, da previsão de cotas, da definição de bônus de pontuação, da adequação de procedimentos relativos à execução de instrumento ou prestação de contas, entre outros mecanismos similares destinados especificamente a determinados territórios, povos, comunidades, grupos ou populações.
 

Portanto, a ação afirmativa que o Edital pretende criar está de acordo também com a legislação infraconstitucional.

 

Ressalto que a fundamentação da ação afirmativa é questão de índole eminentemente técnica/fática e deve ser justificada caso a caso, pelo ente que publicará os editais, de acordo com as categorias a serem beneficiadas e a realidade do ente.

 

 

III - CONCLUSÃO

 

Isso posto, conclui-se que, sob o ponto de vista da matéria passível de análise por esta Consultoria, não se vislumbram óbices à publicação do Edital "Arranjos regionais", desde que observado o exposto neste Parecer, especialmente nos itens 33, 35, 37, 39, 53, 55 a 71, e 73 a 75, sem prejuízo de eventuais recomendações dos órgãos técnicos e jurídicos da Ancine, que atuará nas fases posteriores à seleção.

 

Vale lembrar, por fim, que, de acordo com o Enunciado nº 05 do Manual de boas Práticas Consultivas da AGU, não é necessário o retorno dos autos a esta Consultoria, salvo se subsistir dúvida de cunho jurídico.

 

Isso posto,  recomendo o encaminhamento dos autos à Secretaria do Audiovisual, para as providências cabíveis.

 

À consideração superior.

 

 

 

 

DANIELA GUIMARÃES GOULART

Advogada da União

Coordenadora-Geral

 

Notas:

[1] De acordo com o Enunciado n. 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU, o Advogado Público deve evitar “posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento”.  Assim, por tratar-se de questão eminentemente técnica, “a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato. A responsabilidade na tomada de decisão é sempre da autoridade administrativa”.

[2] https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/conveniosecongeneres/Modelos%20de%20Minutas%20de%20Acordo%20de%20Cooperacao%20Tecnica%2C%20Plano%20de%20Trabalho%20e%20Protocolo%20de%20Intencoes%20-%20Decreto%20n%2011.531%2C%20de%202023


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