ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS

PARECER n. 00034/2025/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 72031.007101/2021-98

INTERESSADOS: DIRETORIA DE FOMENTO DIRETO DFD/ MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

EMENTA: Convênio. Portaria Interministerial nº 424, de 2016. Termo Aditivo. Redução de valores após o procedimento licitatório. Viabilidade jurídica. Adequação do Plano de Trabalho e Justificativa. Recomendações.

I - RELATÓRIO  

1. A Análise nº 2/2025/COAEX/CGTVS/DFD/SECFC/GM (2089783) encaminhou os autos a este Consultivo, para análise da minuta de Termo Aditivo ao Convênio nº 916963/2021 (2085101), que tem por objetivo alterar o valor e a dotação orçamentária (cláusula quinta) do convênio firmado entre a União, por intermédio da SEFCF/MinC, e o município de Antônio Dias.

2. Para a presente consulta, destaco os seguintes documentos: (i) a prorrogação de ofício do convênio (2093690); (ii) a Análise nº 2/2025/COAEX/CGTVS/DFD/SECFC/GM (2089783); e (iii) a minuta de Termo Aditivo (2085101).

3.  É o Relatório.

II – ANÁLISE JURÍDICA

4. O art. 131 da Constituição Federal dispõe sobre a Advocacia-Geral da União - AGU, responsável pelas atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo. E os incisos I e V do art. 11 da Lei Complementar n.º 73, de 1993 (Lei Orgânica da AGU), estabelecem a competência das Consultorias Jurídicas para assistir a autoridade assessorada no controle interno da constitucionalidade e legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados.[1]

5. Destaco que, nos termos do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU[2], este controle interno a ser exercido pelas Consultorias Jurídicas não deve se manifestar quanto aos aspectos relativos à conveniência e à oportunidade dos atos administrativos (reservados à esfera discricionária do administrador público legalmente competente), tampouco examinar questões de natureza eminentemente técnica, administrativa e/ou financeira.

6. Além disso, as manifestações jurídicas de membros lotados em órgãos consultivos da AGU devem seguir a orientação da Boa Prática Consultiva Fundamental nº 1, lançada pela Consultoria-Geral da União – CGU no âmbito do Projeto Parecer Nota 10: 

Boa Prática Consultiva Fundamental nº 1.

As iniciativas têm como objetivo aperfeiçoar a atividade consultiva a partir da adoção de uma linguagem simples, precisa, concisa e direta nas manifestações jurídicas, de modo a facilitar sua compreensão pelos gestores públicos – destinatários imediatos que não necessariamente possuem formação jurídica. (grifamos)

7. Por último, destaco que as recomendações desta Consultoria são feitas sem caráter vinculativo, em prol da segurança da própria autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade, avaliar e acatar (ou não) tais ponderações. Caso a área técnica competente discorde das orientações ou posicionamentos adotados por esta Consultoria Jurídica, deverá justificar e apresentar nos autos do processo as razões da discordância, sem a necessidade de retorno dos autos à CONJUR/MinC.

8. Superadas essas premissas, passa-se à análise da minuta do Termo Aditivo 2085101.

9. A Análise nº 2/2025/COAEX/CGTVS/DFD/SECFC/GM (2089783) justifica  a necessidade de assinatura de Termo Aditivo ao convênio, nos termos que segue:

3.1. Esta análise visa possibilitar a liberação de recursos ao convenente, por meio da avaliação dos processos licitatórios realizados para o cumprimento do objeto, conforme expresso na alínea "b", inciso II, do art. 41 da Portaria Interministerial n° 424/2016. Cumpre ressaltar que, para efeito desta verificação, considera-se a conformidade entre o declarado pelo convenente, quando da aprovação da proposta, e a documentação acostada à Plataforma Transferegov.br na aba "Processo de Execução".

3.2. Analisando a documentação apresentada no Transferegov.br referente ao processo licitatório, verificou-se que as exigências do art. 6º, II, "d", da Portaria Interministerial nº 424/2016 não foram atendidas em sua totalidade, havendo alterações nos itens e valores previstos inicialmente com o que foi efetivamente licitado.

(...)

3.3. A convenente informou que o item "Home Theater, SIstema BLU-Ray" será retirado, pois na licitação ele resultou como fracassado, portanto sua contratação não foi possível de ser efetivada (SEI 2084763).

3.4. Desse modo, destacamos que após a finalização do processo licitatório houve uma variação entre o valor pactuado no convênio e o efetivamente licitado, de R$ 7.836,02 (sete mil oitocentos e trinta e seis reais e dois centavos), como demonstrado na tabela acima. Essa diferença implicará na redução dos valores de repasse ministerial e de contrapartida, mantendo-se a proporcionalidade originalmente pactuada, conforme indicado no quadro a seguir:

3.5. Importante destacar que o ajuste ao Plano de Trabalho referente aos novos valores da parceria na Transferegov.br somente poderão ser registrados após a celebração do Termo Aditivo e que o Convenente tem ciência do referido ajuste, bem como da celebração do Aditivo em questão, oriundos do Aceite do Processo Licitatório.

3.6. Registra-se que a CONJUR/MinC já se manifestou através da NOTA n. 00029/2023/CONJUR-MINC/CGU/AGU (1119274) pela validade do PARECER REFERENCIAL nº 00003/2020/CONJUR-MTur/CGU/AGU (0938814), constante no Proc. 72031.001763/2021-54, todavia essa tinha validade somente até 11/08/2024.

3.7. Dessa forma, os autos deverão ser encaminhados a Conjur/MinC para avaliação da minuta do Termo Aditivo e eventualmente a emissão de novo parecer referencial pelo órgão jurídico.

10. Conforme atesta o convênio 1008555 e o extrato 2093690, o convênio ora analisado é regido pela Portaria Interministerial MP/MF/CGU nº 424, de 2016.

11.  Tanto o Decreto nº 6.170, de 2007, quanto a Portaria Interministerial MP/MF/CGU nº 424, de 2016, vigentes à época da celebração do convênio, vedavam a celebração de instrumentos para a execução de despesas de custeio ou para aquisição de equipamentos com valor de repasse inferior a R$ 100.000,00 (cem mil reais):

Decreto nº 6.170, de 2007:

Art. 2º É vedada a celebração de convênios e contratos de repasse:

I - com órgãos e entidades da administração pública direta e indireta dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios cujos valores sejam inferiores aos definidos no ato conjunto previsto no art. 18;   

Portaria Interministerial MP/MF/CGU nº 424, de 2016:

Art. 9º É vedada a celebração de:

(...)

IV - instrumentos para a execução de obras e serviços de engenharia com valor de repasse inferior a R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais);

V - instrumentos para a execução de despesas de custeio ou para aquisição de equipamentos com valor de repasse inferior a R$ 100.000,00 (cem mil reais). (grifamos)

12. Conforme se infere da minuta 2085101, o Termo Aditivo tem por objetivo reduzir o valor de repasse de R$ 100.000,000 para R$ 93.776,37, valor inferior ao piso previso no art. 9º, inciso V, da Portaria Interministerial nº 424, de 2016.

13. Esta Consultoria, por meio do Parecer 0698/2018/CONJUR-MINC (NUP 01400.005235/2018-85), manifestou-se no sentido da inviabilidade de celebração de convênios regidos pelo Decreto nº 6.170, de 2007, e pela Portaria Interministerial nº 424, de 2016, com repasses inferiores a R$ 100.000,00:

II. CONCLUSÃO.

16. Ante o exposto, esse Órgão de Assessoramento Jurídico da AGU conclui que:

(I) Fica evidente que não é juridicamente possível a realização de convênios celebrados com base no Decreto n° 6.170, de 2007, e na Portaria Interministerial nº 424, de 2016, com repasses inferiores a R$ 100.000,00 (cem mil reais), que tenha como objeto o custeio ou aquisição de equipamentos;

(II) Nas hipóteses em que o convênio já foi celebrado regularmente, mas na fase da análise dos procedimentos gerais de acompanhamento, dentre eles a realização de ajustes decorrentes da análise do aceite dos procedimentos licitatório, forem realizados ajustes que reduzam o valor de repasse para menos de R$ 100.000,00, necessariamente, caso a Administração Pública pretenda dar continuidade ao convênio, deverá ser promovido um novo ajuste no plano de trabalho, para que obrigatoriamente o valor de repasse atenda aos requisitos legais acima avençados.

14. Contudo, o Departamento de Transferências Voluntárias do Ministério da Economia (DETRV/SEGES/ME), a pedido do Ministério da Cidadania, manifestou-se, por meio da Nota Técnica 1108/2019-MP (anexa), no sentido de que não haveria óbices ao repasse de recursos em valor inferior àquele definido na Portaria Interministerial nº 424, de 2016, após o resultado final do processo licitatório, nos seguintes termos:

8. Diante das disposições acima e avaliando os exemplos enviado pelo Ministério da Cidadania (extinto Ministério da Cultura-MinC), percebe-se que a legislação no que diz respeito aos valores mínimos para celebração e de repasse foi devidamente observada. A título de exemplo, pode-se aferir na cláusula quinta do Convênio nº 75/2017 (SICONV 852488/2017), que o valor previsto de repasse do Concedente foi estabelecido em R$ 109.056,00 (cento e nove mil e cinquenta e seis reais), fato este que demonstra o efetivo cumprimento dos limites definidos pela PI nº 424, de 2016.

(...)

9. Ainda sobre o Convênio nº 75/2017 e considerando as informações apresentadas pelo MinC, percebe-se que o valor final do processo licitatório foi inferior ao valor mínimo de "repasse" definido pela PI nº 424/2016, fato este que fomentou as dúvidas que estão sendo enfrentadas por esta Nota Técnica. Com relação ao valor final do processo licitatório ter se dado em valores inferiores aos limites estabelecidos pela PI nº 424, de 2016, este Departamento entende que esse advento é um fator natural do processo de execução, fato este que no entendimento do DETRV não pode se apresentar de forma prejudicial ao instrumento jurídico que foi celebrado de acordo com o arcabouço normativo. Dessa forma, este Departamento entende que não parece cabível o resgate e a aplicação de uma regra que foi observada no momento da assinatura para o momento atual em função do resultado final do processo licitatório, isso poderia sugerir uma alteração da regra com o "jogo em andamento".

10. Registra-se também que, em caso análogo, a Comissão Gestora do SICONV, em reunião realizada no dia 08 de março de 2018, não considerou repactuação de metas ou etapas quando há necessidade de ajustes de valor devido ao resultado final do processo licitatório.

(...)

11. Adicionalmente aos entendimento descritos acima, este Departamento entende ser relevante considerar que, de acordo com as disposições contidas nas Leis nº 11.945, de 4 de junho de 2009 e 11.960, de 29 de junho de 2009, o ato de entrega de recurso a título de transferências voluntárias é caracterizado no momento da assinatura do respectivo convênio ou contrato de repasse e não se confunde com as liberações financeiras.

15. No caso dos autos, o argumento para permitir a redução do valor de repasse abaixo do limite estabelecido pela Portaria Interministerial nº 424, de 2016, foi apresentado na Nota Técnica acima transcrita, podendo servir de fundamento para a decisão do gestor, nos termos do art. 50, § 1º, da Lei n. 9.784, de 1999.

16. A Portaria Interministerial nº 424, de 2016, permite a alteração de convênios, mediante a assinatura de Termos Aditivos:

Art. 1º (...)

§ 1º Para os efeitos desta Portaria, considera-se:

(...)

XXXII - termo aditivo: instrumento que tenha por objetivo a modificação do instrumento já celebrado, vedada a alteração do objeto aprovado;

(...)

Art. 36. O instrumento poderá ser alterado mediante proposta, devidamente formalizada e justificada, a ser apresentada ao concedente ou à mandatária em, no mínimo, sessenta dias antes do término de sua vigência, vedada a alteração do objeto aprovado. (Alterado pela Portaria Interministerial nº 558, de 10 de outubro de 2019)

§ 1º A análise da solicitação de alteração deverá ser realizada pelo concedente ou pela mandatária observados os regramentos legais e a tempestividade, de forma que não haja prejuízo a execução do objeto pactuado.

§ 2º Quando a solicitação de alteração do contrato de repasse resultar em acréscimo do valor de repasse da União, a aprovação dependerá, também, da anuência do órgão responsável pela concepção da política pública em execução. (Alterado pela Portaria Interministerial nº 558, de 10 de outubro de 2019)

§ 3º Durante a execução dos instrumentos de quaisquer níveis de que trata o art. 3º, quando o valor global inicialmente pactuado se demonstrar insuficiente para a execução do objeto, em função da atualização de preços praticados no mercado, poderão ser (incluído pela PORTARIA INTERMINISTERIAL ME/CGU Nº 4.481, DE 23 DE MAIO DE 2022):

I - utilizados saldos de recursos ou rendimentos de aplicação no mercado financeiro;

II - aportados novos recursos do convenente; ou

III - reduzidas as metas e etapas, desde que a redução não comprometa a fruição ou funcionalidade do objeto pactuado.

17. No mesmo sentido, a cláusula décima do convênio 1008555 estabelece as condições para a alteração do convênio:

CLÁUSULA DÉCIMA  – DA ALTERAÇÃO DO CONVÊNIO

Este Convênio poderá ser alterado por termo aditivo mediante proposta do CONVENENTE, devidamente formalizada e justificada, a ser apresentada ao CONCEDENTE para análise e decisão, no prazo mínimo de 60 (sessenta) dias antes do término da vigência, vedada a alteração do objeto aprovado.

Subcláusula Primeira. Nos eventuais ajustes realizados durante a execução do objeto, deverá o CONVENENTE demonstrar a respectiva necessidade e os benefícios que se pretende agregar ao projeto, cuja justificativa, uma vez aprovada pela autoridade competente do CONCEDENTE, integrará o Plano de Trabalho.

Subcláusula Segunda. No caso de aumento de metas, a proposta deverá ser acompanhada dos respectivos ajustes no Plano de Trabalho, de orçamentos detalhados e de relatórios que demonstrem a regular execução das metas, etapas e fases já pactuadas.

18. Desta forma, revela-se juridicamente viável a alteração do convênio, desde que não haja alteração do objeto, e que o convenente apresente proposta dentro do prazo mínimo de sessenta dias, contado do término de sua vigência.

19. No que tange ao Termo Aditivo a ser assinado, teço as seguintes considerações:

a) conforme atesta do extrato 2093690, o convênio encontra-se vigente;

b) quanto ao objeto da alteração, recomendo à área técnica verificar a adequação entre o que se pretende executar com o objeto originariamente proposto, após os ajustes no plano de trabalho e considerando as alterações aprovadas, nos termos dos arts. 41 e 56 da Portaria Interministerial nº 424, de 2016:

Art. 41. A liberação de recursos deverá ocorrer da seguinte forma:

(...)

II - a liberação da primeira parcela ou parcela única ficará condicionada à conclusão da análise técnica e ao aceite do processo licitatório pelo concedente ou mandatária; e (Alterado pela Portaria Interministerial nº 558, de 10 de outubro de 2019)

(...)

§ 1º O cronograma de desembolso previsto no plano de trabalho deverá estar em consonância com as metas e fases ou etapas de execução do objeto do instrumento.

§ 2º Após a comprovação da homologação do processo licitatório pelo convenente, o cronograma de desembolso deverá será ajustado em observação ao grau de execução estabelecido no referido processo licitatório.

Art.56. No acompanhamento da execução do objeto serão verificados:

(...)

II - a compatibilidade entre a execução do objeto, o que foi estabelecido no plano de trabalho, e os desembolsos e pagamentos, conforme os cronogramas apresentados;

(...)

Parágrafo único. A conformidade financeira deverá ser aferida durante toda a execução do objeto, devendo ser complementada pelo acompanhamento e avaliação do cumprimento da execução física do cumprimento do objeto, quando da análise da prestação de contas final. (grifamos)

c) a aprovação do plano de trabalho é uma condição imprescindível para a celebração de convênios, uma vez que o acompanhamento da execução visa  identificar a compatibilidade entre o plano e o que foi executado;

d) dessa forma, deve ser elaborado um novo Plano de Trabalho,  que é um pressuposto tanto para a validade da alteração pretendida quanto para a liberação dos recursos, na forma prevista no art. 20, p. 3º, da Portaria Interministerial nº 424, de 2016:

Art. 20. O plano de trabalho será analisado quanto à sua viabilidade e adequação aos objetivos do programa e, no caso das entidades privadas sem fins lucrativos, será avaliada sua qualificação técnica e capacidade operacional para gestão do instrumento, de acordo com critérios estabelecidos pelo órgão ou entidade repassador de recursos.

(...)

§ 3º Os ajustes realizados durante a execução do objeto integrarão o plano de trabalho, desde que submetidos e aprovados previamente pela autoridade competente. (grifamos)

e) cumpre, ainda, orientar à área técnica a manter a a correspondência entre os fatos e o que consta no Plano de Trabalho, realizando-se as devidas aditivações, quando necessário;

f) além da elaboração de um novo Plano de Trabalho, o art. 36 da Portaria Interministerial nº 424, de 2016, estabelece a necessidade de justificativa para a alteração de convênios:

Art. 36. O instrumento poderá ser alterado mediante proposta, devidamente formalizada e justificada, a ser apresentada ao concedente ou à mandatária em, no mínimo, sessenta dias antes do término de sua vigência, vedada a alteração do objeto aprovado. (Alterado pela Portaria Interministerial nº 558, de 10 de outubro de 2019)

§ 1º A análise da solicitação de alteração deverá ser realizada pelo concedente ou pela mandatária observados os regramentos legais e a tempestividade, de forma que não haja prejuízo a execução do objeto pactuado.

g) assim, cumpre à área técnica justificar as razões pelas quais o objeto é necessário e o porquê das especificações técnicas apresentadas e da quantidade solicitada; e essa justificativa deve ser ratificada pela autoridade hierarquicamente superior, considerando o princípio da hierarquia;

h) no que tange ao ao ajuste do repasse e contrapartida, os novos valores devem guardar consonância com o art. 18, § 1º, da Portaria Interministerial nº 424, de 2016, c/c com dispositivo específico da Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO que trata da necessária comprovação de previsão na lei orçamentária da contrapartida, bem como dos limites mínimo e máximo, em termos percentuais, do valor previsto no instrumento de transferência voluntária, considerando-se o exercício em que o instrumento originário tenha sido celebrado;

i) desta forma, a área técnica deve atestar o atendimento ao disposto na LDO aplicável ao ajuste, com especial atenção ao correto enquadramento do ente convenente;

j) a minuta de Termo Aditivo 2085101 encontra-se, em linhas gerais, apta à assinatura pela autoridade competente, conforme disposto na Portaria de delegação MinC nº 18, de 2023;

k) destaco que os dados que figuram no preâmbulo, como nome dos representantes legais, endereços, documentos, dentre outros, devem ser verificados pela área técnica a partir dos dados que constam nos autos; e

l)  por último, quanto à comprovação da regularidade do convenente no CAUC, observo que ela é necessária no momento da assinatura do convênio e dos correspondentes aditamentos de aumento de valor de repasse da União, nos termos do artigo 103 da Lei n.º 12.249, de 2010, c/c o § 1º o art. 25, p. 1º da LRF, e o art. 22, § 1º, da Portaria Interministerial nº 424, de 2016 – o que não é o caso dos autos.

III - CONCLUSÃO

20. Ante o exposto, manifesto-me pela viabilidade jurídica da celebração do termo aditivo 2085101, desde que atendidas as recomendações apontadas no item 19 deste Parecer.

21. Nos termos do Enunciado nº 05 do Manual de Boas Práticas Consultivas  - BPC da AGU, não é necessário o retorno dos autos a esta Consultoria, salvo se subsistir dúvida de cunho jurídico. 

​

22. É o Parecer.

Brasília, 12 de fevereiro de 2025.

                        LARISSA FERNANDES NOGUEIRA DA GAMA                        

                        ADVOGADA DA UNIÃO

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