ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

PARECER n. 00036/2025/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.006124/2023-53

INTERESSADOS: ASSESSORIA PARLAMENTAR DO MINISTÉRIO DA CULTURA - ASPAR/MINC

ASSUNTOS: TERMO ADITIVO. 

EMENTA: I. Direito Administrativo. Convênio. Termo Aditivo. Redução de valores após procedimento licitatório. Ajustes no plano de trabalho. II. Portaria Conjunta n. 33/2023. III. Possibilidade. Necessidade de motivação/justificativa. Recomendações.

RELATÓRIO  

Tratam os autos do Convênio nº 950055/2023 celebrado em 21/12/2023 entre o Ministério da Cultura (Secretaria do Audiovisual) e o Consórcio Público Intermunicipal de Desenvolvimento Norte e Noroeste Fluminense, tendo por objeto a "execução do projeto Cidennf Cultural, com realização de 97 sessões de cinema itinerante nos 19 municípios do Consórcio Cidennf, com exibição de filmes nacionais e atividades complementares voltadas para reflexão e debate cultural - No Estado do Rio de Janeiro" (SEI 1546868).

O prazo final de vigência do instrumento, de acordo com sua cláusula quarta (SEI 1546868) ficou estabelecido em 24 meses, ou seja, até 21/12/2025 (a data que consta do Extrato publicado no DOU - SEI 1557541 - está incorreta e deve ser corrigida).

O convênio prevê o valor global de R$ 3.348.137,00, sendo R$ 3.343.137,00 de repasse do Concedente, e R$ 5.000,00 referente à contrapartida financeira da Convenente.

Por meio do documento "Aceite Processo Licitatório nº 26/2025/GM/SAV/DEPAV/CGFMT/COOPP" (SEI 2093996), a Secretaria do Audiovisual - SAv informa que, após a finalização do processo licitatório, houve uma variação entre o valor pactuado no convênio e o resultante da licitação. Essa diferença implicará na redução dos valores de repasse ministerial e de contrapartida, conforme indicado no quadro a seguir:

Segundo aduz o órgão consulente, o "ajuste ao Plano de Trabalho referente aos novos valores da parceria na Transferegov.br somente poderão ser registrados após a celebração do Termo Aditivo e que o Convenente tem ciência do referido ajuste, bem como da celebração do Aditivo em questão, oriundos do Aceite do Processo Licitatório".

Nesses termos, os autos foram encaminhados a esta Consultoria Jurídica para avaliação da minuta de Termo Aditivo, já que não há um parecer referencial vigente sobre o assunto.

É o relatório.

ANÁLISE JURÍDICA

A presente análise se dá com fundamento no art. 131 da Constituição Federal e no art. 11 da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária.

Salienta-se, assim, que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

Finalmente, cumpre mencionar que as recomendações desta Consultoria são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de correção. Caso a área técnica competente discorde das orientações ou posicionamentos adotados por esta Consultoria Jurídica, deverá justificar nos autos do processo, apresentando as razões da discordância, sem a necessidade de retorno dos autos a esta CONJUR.

Conforme mencionado, trata-se de consulta sobre minuta de Termo Aditivo que visa reduzir os valores inicialmente estabelecidos para a execução do Convênio nº 950055/2023, tendo em vista o resultado do procedimento licitatório.

Dito isso, observo que o presente Convênio é regido pelo Decreto n. 11.531, de 16 de maio de 2023 e pela Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33, de 30 de agosto de 2023.

A possibilidade de alteração do Convênio foi prevista no Decreto n. 11.531/2023 e na Portaria Conjunta nº 33/2023, nos seguintes dispositivos:

Decreto n. 11.531/2023

Art. 15.  O convênio ou o contrato de repasse poderá ser alterado mediante proposta de qualquer das partes.

§ 1º  A proposta de alteração de que trata o caput deverá ser apresentada, no mínimo, sessenta dias antes do término de vigência do convênio ou do contrato de repasse.

§ 2º  Excepcionalmente, poderão ser solicitadas alterações em prazo inferior ao previsto no § 1º, desde que sejam motivadas e em benefício da execução do objeto.

Portaria Conjunta nº 33/2023

Art. 10 (...)

§ 1º Para os efeitos desta Portaria Conjunta, considera-se:

(...)

XXVIII - termo aditivo: ajuste que tenha por objetivo a modificação de instrumento já celebrado;

(...)

Art. 46. O instrumento poderá ser alterado mediante proposta, devidamente formalizada e justificada, a ser apresentada ao concedente ou à mandatária em, no mínimo, 60 (sessenta) dias antes do término de sua vigência.

§ 1º A análise da solicitação de alteração deverá ser realizada pelo concedente ou pela mandatária, observados os regramentos legais e a tempestividade, de forma que não haja prejuízo à execução do objeto.

§ 2º Os ajustes realizados durante a execução do objeto integrarão o plano de trabalho, desde que submetidos e aprovados previamente pela autoridade competente.

§ 3º Quando a solicitação de alteração do contrato de repasse resultar em acréscimo do valor de repasse da União, a aprovação dependerá, também, da anuência do órgão responsável pela execução da política pública.

§ 4º As alterações no plano de trabalho que não impliquem alterações do valor de repasse ou contrapartida e da vigência do instrumento poderão ser realizadas por meio de apostila, sem necessidade de celebração de termo aditivo.

No mesmo sentido, as Cláusulas Segunda e Décima do Convênio (SEI 1546868) estabelecem:

CLÁUSULA SEGUNDA - DA VINCULAÇÃO DAS PEÇAS DOCUMENTAIS

Integram este Termo de Convênio, independentemente de transcrição, o Plano de Trabalho e o Termo de Referência propostos pelo CONVENENTE e aceitos pelo CONCEDENTE no Transferegov.br, bem como toda documentação técnica que deles resultem, cujos termos os partícipes acatam integralmente.

Subcláusula única. Eventuais ajustes realizados durante a execução do objeto integrarão o Plano de Trabalho, desde que sejam submetidos e aprovados previamente pela autoridade competente do CONCEDENTE e que não haja alteração do objeto.  

(...)

CLÁUSULA DÉCIMA - DA ALTERAÇÃO DO CONVÊNIO

Este Convênio poderá ser alterado por termo aditivo mediante proposta de qualquer das partes.

Subcláusula primeira. A proposta, devidamente formalizada e justificada, deve ser apresentada ao CONCEDENTE em, no mínimo, 60 (sessenta) dias antes do término de sua vigência.

Subcláusula segunda. Excepcionalmente, poderão ser solicitadas alterações em prazo inferior, desde que sejam motivadas e em benefício da execução do objeto.

Subcláusula terceira. A análise da solicitação de alteração deverá ser realizada pelo CONCEDENTE, observados os regramentos legais e a tempestividade, de forma que não haja prejuízo à execução do objeto.

Subcláusula quarta. Nos eventuais ajustes realizados durante a execução do objeto, deverá o CONVENENTE demonstrar a respectiva necessidade e os benefícios que se pretende agregar ao projeto, cuja justificativa, uma vez aprovada pela autoridade competente do CONCEDENTE, integrará o Plano de Trabalho.

Subcláusula quinta. No caso de aumento de metas, a proposta deverá ser acompanhada dos respectivos ajustes no Plano de Trabalho, de orçamentos detalhados e de relatórios que demonstrem a regular execução das metas, etapas e fases já pactuadas.

Certa, portanto, a possibilidade de alteração do Convênio, desde que seja formalizada mediante termo aditivo e solicitada pelo Convenente até 60 dias antes do termo final de vencimento, com as devidas justificativas, e desde que haja concordância do Concedente.

Relativamente à tempestividade da proposta, verifica-se que esta foi observada, visto que o prazo final de vigência do Convênio encontra-se atualmente fixado em 21/12/2025.

Quanto ao objeto, recomenda-se à área técnica verificar a adequação da alteração proposta em relação ao objeto originariamente pactuado, o qual deverá manter-se inalterado. 

Vale trazer à baila, ainda, o disposto nos arts. 20, 27, 68 e 85 da Portaria Conjunta n. 33/2023:

Art. 20 (...)

Parágrafo único. O cronograma de desembolso previsto no plano de trabalho deverá estar em consonância com as metas e etapas de execução do objeto.

(...)

Art. 27 (...)

§ 1º Nos casos em que houver divergências de valores entre o plano de trabalho aprovado e o anteprojeto, projeto básico ou termo de referência aceito, os partícipes deverão providenciar as alterações no instrumento e no plano de trabalho. (Redação dada pela Portaria Conjunta MGI/MF/CGU Nº 29, de 22 de maio de 2024)

(...)

Art. 68. A liberação de recursos dependerá da disponibilidade financeira do concedente e obedecerá a previsão estabelecida no cronograma de desembolso.

§ 1º A liberação das parcelas previstas no cronograma de desembolso ficará condicionada:

I - à conclusão do processo licitatório ou da cotação prévia dos itens de despesas apresentados; e

II - à verificação e aceite da realização do processo licitatório ou da cotação prévia pelo concedente ou mandatária.

§ 2º Quando necessário, o cronograma de desembolso deverá ser ajustado após à verificação da realização do processo licitatório ou da cotação prévia pelo concedente ou mandatária.

Art. 85. Durante a execução do objeto pactuado, o concedente e a mandatária deverão realizar o acompanhamento e a conformidade financeira por meio dos documentos e informações inseridos no Transferegov.br, verificando:

I - o cumprimento das metas e etapas do plano de trabalho, por meio da verificação da compatibilidade entre o pactuado e o efetivamente executado;

II - a regularidade das informações registradas pelo convenente ou unidade executora no Transferegov.br;

III - as liberações de recursos da União e os aportes de contrapartida, conforme cronograma pactuado;

IV - os pagamentos realizados pelo convenente ou unidade executora; e

V - a boa e regular aplicação dos recursos e a validade dos atos praticados, respondendo, o convenente e a unidade executora, pelos danos causados a terceiros, decorrentes de culpa ou dolo na execução do instrumento.

Com fundamento nos dispositivos recém-transcritos, orienta-se manter a correspondência entre os fatos e o que consta no plano de trabalho, realizando-se as devidas alterações quando houver necessidade de adequações.

A aprovação do novo plano de trabalho é uma condição imprescindível para a celebração do instrumento, do mesmo modo que, durante toda a vigência do instrumento, a execução deve ser pautada em tal documento, haja vista que o acompanhamento da execução, a ser realizado pelo Concedente, visa precipuamente identificar a compatibilidade entre o plano e o que foi executado. Em se verificando a incompatibilidade, a consequência imediata é o impedimento na liberação de pagamentos, nos moldes da Portaria Conjunta n. 33/2023.

Assim, o plano de trabalho deve ser revisto em estreita consonância com a alteração prevista no termo aditivo, contemplando o novo cronograma de execução (se for o caso) e os demais itens próprios do documento (art. 20 da PC 33/2023), que deve ser aprovado pela autoridade concedente, na forma do art. 46, § 2º, da Portaria Conjunta n. 33/2023, acima transcrito.

​​Vale notar que o plano de trabalho é documento de natureza eminentemente técnica, que não cabe a esta Consultoria avaliar, e deverá ser aprovado concomitantemente à celebração do termo aditivo, já que o novo plano de trabalho integra o instrumento.

Vale notar, ainda, que a Portaria Conjunta n. 33/2023, além da conformidade física, estabeleceu a necessidade de se verificar a conformidade financeira durante toda a vigência do instrumento, tendo como norte, mais uma vez, a verificação da compatibilidade entre o executado financeiramente e o previsto no plano de trabalho. Além dos dispositivos acima transcritos, esse princípio consta do art.10, inciso XXXIII, da PC 33/2023:

Art.10 (...)

XXXIII - conformidade financeira: aferição da execução financeira do objeto pactuado em relação ao previsto no plano de trabalho e no projeto básico, realizada pelo concedente ou pela mandatária de forma contínua, durante toda a vigência do instrumento, com registro de eventuais impropriedades ou irregularidades no Transferegov.br;

(...)

Dito isso, vale ressaltar que uma das obrigações do Concedente é a análise de custos do Convênio. A análise dos custos é decorrência lógica da execução de qualquer projeto. No âmbito dos convênios, o planejamento dos gastos está expressamente previsto no art. 10, incisos XXII e XXV, da PC 33/2023, que comandam a apresentação de Projeto Básico e Termo de Referência, contendo elementos capazes de propiciar a avaliação do custo pela Administração, diante de orçamento detalhado, considerando os preços praticados no mercado, a definição dos métodos e o prazo de execução do objeto.

Ressalto que a avaliação de custos é matéria eminentemente técnica, que foge à esfera de competências desta Consultoria Jurídica. Portanto, incumbe ao órgão técnico avaliar a alteração proposta e decidir quanto à sua conveniência e oportunidade, tendo em vista os elementos apresentados, e solicitando informações adicionais caso entenda necessário.

Outra condição elencada no caput do art. 46 da Portaria Conjunta (acima transcrito), que deve ser cumprida para a alteração/aditivação do instrumento convenial é a justificativa.

A justificativa visa atender ao princípio da motivação dos atos administrativos, consoante art. 2º da Lei nº 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo), que determina:

Art. 2^o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

(...)

II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei;

III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades;

(...)

VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;

(...)

Assim, em todo e qualquer ato praticado pela Administração Pública, é preciso que restem demonstradas as razões pelas quais o objeto é necessário e o porquê das especificações técnicas apresentadas e da quantidade solicitada, ou seja, todo ato administrativo há que ser suficientemente fundamentado, de forma a possibilitar o controle de atuação de seus representantes e a proteção do interesse público.

Essa justificativa/motivação deverá ser referendada pela autoridade superior competente, considerando o princípio da hierarquia, em razão do qual deve prevalecer, em sua estrutura, relações de coordenação e subordinação, onde um superior hierárquico homologará a manifestação de seu subordinado, especialmente, quando se tratar de manifestação técnica que possa produzir influências/consequências, sob quaisquer aspectos, para a Administração Pública, como forma de proteger o interesse público e prevenir desvios administrativos. Nesses termos, a justificativa/motivação deve ser sempre explicitada na manifestação técnica.

Assim, recomendo que a SAv avalie expressamente as alterações de valores propostas e os demais aspectos do Plano de Trabalho que eventualmente venham a ser alterados. Vale frisar que essa análise não coincide com o aceite do processo licitatório e diz respeito aos aspectos do plano de trabalho que sofrerão alterações com a proposta de termo aditivo.

No que diz respeito ao ajuste do repasse e contrapartida, tem-se que os novos valores devem guardar consonância com o disposto no art. 32, da Portaria Conjunta 33/2023 c/c com dispositivo específico da LDO, que trata da necessária comprovação da existência de previsão de contrapartida, bem como dos limites mínimo e máximo, em termos percentuais, do valor previsto no instrumento de transferência voluntária, considerando-se o exercício em que o instrumento originário tenha sido celebrado:

 Art. 32. A contrapartida a ser aportada pelo convenente será calculada sobre o valor global do objeto, observados os percentuais e as condições estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias Federal vigente à época da celebração do instrumento.

§ 1º A contrapartida a ser aportada pelos órgãos e entidades públicos, exclusivamente financeira, deverá ser comprovada antes da celebração do instrumento, por meio da previsão orçamentária.

§ 2º Nos instrumentos firmados com entidades privadas sem fins lucrativos, será admitida a contrapartida em bens e serviços.

Quanto ao caso específico dos autos, em que o valor que resultou do processo licitatório foi inferior ao previsto no Plano de Trabalho, a Portaria Conjunta n. 33/2023 estabelece ainda:

Art. 63. Quando o resultado do processo licitatório for inferior ao valor previsto no plano de trabalho, o concedente ou a mandatária deverá recalcular os valores de contrapartida e de repasse da União, mantendo os percentuais pactuados no instrumento.

Parágrafo único. O cronograma de desembolso poderá ser ajustado após a liberação dos recursos, desde que antes do término da vigência do instrumento.

(...)

Assim, a área técnica deve atestar o atendimento aos dispositivos acima transcritos, além da LDO aplicável, e recalcular os valores de repasse e contrapartida, a fim de manter os percentuais pactuados no instrumento. Recomendo ao órgão técnico que explicite essa análise em sua manifestação.

No tocante à minuta do Termo Aditivo (SEI 2107169), em seus aspectos jurídico-formais, observo que esta encontra-se, em linhas gerais, apta à assinatura pela autoridade competente, conforme disposto na Portaria de delegação de competência vigente nesta Pasta Ministerial (Portaria MINC n. 18/2023). Recomendo, apenas:

a) que o preâmbulo mencione o Decreto n. 11.531/2023, vigente quando da celebração do Convênio (e não o Decreto n. 6.170/2007, já revogado);

b) que o prazo de publicação no Diário Oficial da União seja aquele previsto no art. 40 da Portaria Conjunta n. 33/2023, ou seja, 10 dias úteis.

Por fim, quanto à comprovação da regularidade do convenente no CAUC, observo que esta é necessária no momento da assinatura do convênio e dos correspondentes aditamentos de aumento de valor de repasse da União (o que não é o caso), entendimento este resultante da combinação do artigo 103 da Lei n.º 12.249/2010 com o § 1º do artigo 25 da LRF, e também expresso no art. 29, § 1º, da Portaria Conjunta n. 33/2023.

CONCLUSÃO

Isso posto, considerando a manifestação favorável do órgão técnico competente, conclui-se pela possibilidade, em tese, de celebração do termo aditivo em exame, desde que atendidas as recomendações apontadas neste Parecer, especialmente nos itens 2, 30, 33 e 34.

Vale lembrar que, de acordo com o Enunciado nº 05 do Manual de boas Práticas Consultivas da AGU, não é necessário o retorno dos autos a esta Consultoria, salvo se subsistir dúvida de cunho jurídico. 

Isto posto, ​submeto o presente processo à consideração superior, sugerindo que os autos sejam, na sequência, encaminhados à Secretaria do Audiovisual para as providências cabíveis.

DANIELA GUIMARÃES GOULART

Advogada da União

Coordenadora-Geral

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