ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
SUBCONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO DE GESTÃO PÚBLICA
COORDENAÇÃO-GERAL JURÍDICA DE SERVIÇOS SEM MÃO DE OBRA EXCLUSIVA NOS ESTADOS

DESPACHO n. 00078/2025/CGSEM-EST/SCGP/CGU/AGU

NUP: 00688.000203/2025-81

INTERESSADOS:

ASSUNTOS: ATO NORMATIVO

1. Aprovo o PARECER REFERENCIAL n. 00001/2025/CGSEM-EST/SCGP/CGU/AGU, de 7 de fevereiro de 2025, registrando que a manifestação objetivou atualizar o conteúdo do PARECER REFERENCIAL n. 1/2023/COORD/E-CJU/SSEM/CGU/AGU (Validade até 14 de fevereiro de 2015), que, por sua vez, teve como parâmetro o Parecer Referencial 00002/2021/COORD/E-CJU/SSEM/CGU/AGU, atualizando-o de modo a adequar suas disposições ao regime jurídico da nova Lei n. 14.133/21.

RELATÓRIO

I. Objeto da manifestação jurídica referencial (MJR).

II. PRELIMINAR - Do cabimento da manifestação jurídica referencial. Orientação Normativa AGU nº 55, de 23 de maio de 2014 e PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 05, DE 31 DE MARÇO DE 2022.

III. Vigência.

IV.

ANÁLISE

I. Objeto da manifestação jurídica referencial (MJR).

2.  Na Ementa do parecer referencial, consta:

EMENTA: MANIFESTAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAÇÕES E CONTRATOS. CONTRATAÇÃO DIRETA DA EMPRESA BRASIL DE COMUNICAÇÃO (EBC) PARA A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE DISTRIBUIÇÃO DA PUBLICIDADE LEGAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. ARTIGO 74, CAPUT, DA LEI Nº 14.133/2021.  

PROCESSO DE ORIGEM: 00688.000203/2025-81

ÓRGÂO DESTINATÁRIO: Todos os Órgãos da União assessorados pela DISEMEX/SCGP/CGU/AGU;

PRAZO DE VALIDADE: 2 (dois) anos, admitidas renovações. Art. 6º da Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31/03/22.

1. PRELIMINARES.

1.1. Cabimento da manifestação jurídica referencial. Orientação Normativa AGU nº 55, de 23 de maio de 2014. PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 05, DE 31 DE MARÇO DE 2022

1.2. Finalidade, abrangência e limites do Parecer.

2. LIMITES DA CONTRATAÇÃO E INSTÂNCIAS DE GOVERNANÇA.

3. ANÁLISE DA CONTRATAÇÃO.

3.1. Da natureza jurídica dos serviços de publicidade legal prestados pela Empresa Brasil de Comunicações (EBC). Monopólio legal, instituído pelo art. 8º, VII, da Lei 11.652/08, condicionado à compatibilidade dos preços praticados com os de mercado. Parecer n.  00123/2017/DECOR/CGU/AGU.

3.2. Enquadramento legal da contratação da Empresa Brasil de Comunicação S.A. - EBC para a prestação do serviço de distribuição de publicidade legal. Inexigibilidade de licitação, com arrimo no art. 74, caput da Lei nº 14.133/21. Parecer nº 041/2010/DECOR/CGU/AGU.

3.3. Necessidade do preço praticado pela EBC ser compatível com o de mercado como condição para a contratação direta por inexigibilidade. Inteligência do art. 8º, §2º, Inciso II, da Lei nº 11.652/2008.

4. REGULARIDADE DA FORMAÇÃO/INSTRUÇÃO DO PROCESSO: a) Estudo Técnico Preliminar; b) Análise de riscos; c) Termo de Referência; d) Adequação orçamentária; e) Requisitos de habilitação e qualificação; f) Razão da escolha do contratado; g) Justificativa de preço; h) Plano de Contratações Anual – PCA; i) Autorização da autoridade competente e publicidade.

5. TERMO DE CONTRATO E PRAZO DE VIGÊNCIA.

6.  Atestado de adequação do processo ao Parecer Referencial. Desde que o Órgão assessorado atenda as orientações exaradas no Parecer Referencial, é juridicamente possível dar prosseguimento ao processo, com a contratação direta da EBC para prestação de serviços de distribuição da publicidade legal, sem submeter os autos à DISEMEX, consoante Orientação Normativa nº 55, do Advogado-Geral da União.

II. PRELIMINAR - Do cabimento da manifestação jurídica referencial. Orientação Normativa AGU nº 55, de 23 de maio de 2014 e PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 05, DE 31 DE MARÇO DE 2022.

3. O PARECER REFERENCIAL n. 00001/2025/CGSEM-EST/SCGP/CGU/AGU, assim justificou o cabimento o referencial:

A MJR traz para o gestor os entendimentos jurídicos consolidados sobre o tema de que trata. A Orientação Normativa AGU nº 55, de 23/05/2014 a criou buscando maior racionalização, celeridade, eficiência e economicidade na atividade de consultoria jurídica:

ON/AGU nº 55, de 2014

I - Os processos que sejam objeto de manifestação jurídica referencial, isto é, aquela que analisa todas as questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes, estão dispensados de análise individualizada pelos órgãos consultivos, desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação.

II - Para a elaboração de manifestação jurídica referencial devem ser observados os seguintes requisitos: a) o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e b) a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.

PORTARIA NORMATIVA CGU/AGU Nº 05, DE 31/03/2022

CAPÍTULO II

DA MANIFESTAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL

Art. 3º A Manifestação Jurídica Referencial tem como premissa a promoção da celeridade em processos administrativos que possibilitem análise jurídica padronizada em casos repetitivos.

§ 1º Análise jurídica padronizada em casos repetitivos, para os fins da presente Portaria Normativa, corresponde a grupos de processos que tratam de matéria idêntica e que a manifestação do órgão jurídico seja restrita à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.

§ 2º A emissão de uma MJR depende do preenchimento dos seguintes requisitos:

I - comprovação de elevado volume de processos sobre a matéria; e

II - demonstração de que a análise individualizada dos processos impacta de forma negativa na celeridade das atividades desenvolvidas pelo órgão consultivo ou pelo órgão assessorado.

4. Conforme o §2º do art. 3º da Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31/03/2022, a construção de uma MJR depende da comprovação de que o volume de processos possa impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos. Além disso, deve-se comprovar que a atividade jurídica que seria demandada se restringe à mera conferência de documentos ou à enunciação-padrão de adequação jurídica da instrução ou conclusão firmada pela área técnica. 

5. Quanto ao primeiro requisito, atualmente a Diretoria de Contratação de Serviços Sem Mão de Obra Exclusiva é a maior unidade da Subconsultoria-Geral da União de Gestão Pública em volume de processos, lidando com uma gama relevante de diferentes tipos de contratações de serviços, num total de mais de 6.000 (seis mil) processos distribuídos anualmente. Historicamente, volume considerável dos procedimentos submetidos à DISEMEX caracteriza-se pelo baixo valor e complexidade jurídica, com matéria repetitiva.

6. Tratando-se a publicidade legal de contratação de serviço corriqueiro para todos os órgãos, em caráter de monopólio, o volume de processos sobre a matéria ora tratada, desde 2021, impacta a atuação desta Diretoria de Serviços sem Mão de Obra, comprometendo a celeridade dos serviços jurídicos e administrativos prestados, além de reduzir o tempo de que dispõe o Advogado da União para o exame e manifestação nas questões mais complexas, que exijam análise jurídica mais profunda e detalhada.

7. Neste cenário, a elaboração de manifestações jurídicas referenciais enquanto medida gerencial para equilibrar o aumento da demanda de processos foi digna de menção honrosa no Relatório de Correição Ordinária nº 41/2021 realizada na e-CJU/SSEM pela Corregedoria da Advocacia-Geral da União (NUP 00406.000031/2021-31):

109. Verifica-se, portanto, que a adoção desse procedimento é uma realidade digna de elogio na rotina da unidade, vez que a utilização de manifestações jurídicas referenciais é um importante instrumento de gerenciamento das demandas repetitivas.

8. Quanto ao segundo requisito, saliente-se que a dispensa de análise jurídica individualizada de processos que tenham por objeto a contratação direta da EBC para prestação de serviços de publicidade legal, justifica-se em razão deste tipo de processo ser de baixa complexidade, instruído com atos e documentos de cunho meramente administrativo e revestidos de singeleza, cuja conferência é de atribuição dos agentes responsáveis pela instrução do processo. De fato, em casos como tais, a atividade jurídica acaba por se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.

9. Cumpre frisar que a presente manifestação tem, a rigor, apenas o escopo de atualizar Pareceres Referenciais anteriores, em vigor desde 2021, tratando-se de matéria jurídica historicamente caracterizada como recorrente e de baixa complexidade. Destaca-se que a necessidade e a alta demanda por tais contratações, verificada em 2021, seguramente persiste em 2025.

10. Não se está a dizer que esses processos jamais deverão ser encaminhados ao órgão jurídico consultivo. Questões de natureza jurídica que eventualmente sobressaiam de um processo e que suscitem dúvidas específicas no gestor público quanto a forma de proceder podem e devem ser pontualmente submetidas à análise da unidade consultiva sempre que o órgão assessorado entender necessário. 

11. Pelo exposto, considerando que, a uma, todo o contorno jurídico que envolve o processo de contratação direta da EBC para prestação de serviços de publicidade legal, já está contido no presente Parecer Referencial; a duas, a pluralidade de processos com matéria jurídica idêntica a impactar a atuação do órgão consultivo; e, por fim, a análise dos mesmos demandar mera atividade burocrática de conferência documental, resta configurado que a situação objeto de análise se amolda às diretrizes traçadas na Orientação Normativa n° 55/2014, dispensando-se a submissão individualizada e obrigatória de processos versando sobre esta matéria à análise unidade consultiva.

III. Vigência

 4. O artigo art.6º da citada Portaria Normativa, estabelece:

Art. 6º A MJR não poderá ter prazo de validade inicial maior que dois anos, sendo admitidas sucessivas renovações.  

§ 1º A unidade consultiva que tenha interesse na renovação dos efeitos da MJR deverá promover nova análise de cenário para verificar se subsistem os motivos de fato e de direito que levaram à sua expedição.  

§ 2º A renovação de MJR dar-se-á a partir da emissão de parecer que demonstre a permanência das condições que justificaram a expedição.  

§ 3º O parecer que propuser a renovação deverá conter novo prazo de validade, com observância da limitação prevista no caput, e será comunicado ao órgão assessorado e ao Departamento de Informações Jurídico-Estratégicas.  

5. Quanto à validade, o prazo de 2 anos foi estabelecido conforme se verifica na EMENTA. 

IV. ATESTADO DE ADEQUAÇÃO DO PROCESSO AO PARECER REFERENCIAL.

6. Verifica-se, também, que consta no parágrafo 103 do PARECER REFERENCIAL n. 00001/2025/CGSEM-EST/SCGP/CGU/AGU, o ATESTADO DE ADEQUAÇÃO DO PROCESSO AO PARECER REFERENCIAL

CONCLUSÃO

 7. Ante o exposto, atesto o atendimento dos requisitos constantes desta Portaria Normativa 05/2022, bem como registra-se a necessidade de enviar o processo ao DGA/DEINF/CGU/AGU, para ciência e efeitos legais, bem como aos demais Consultores Jurídicos nos Estados e em São José dos Campos, para cientificação de seus órgãos assessorados, dando-se ampla divulgação.​

 8. Nos termos do art.10. VI, da PORTARIA NORMATIVA AGU Nº 152, DE 31 DE OUTUBRO DE  2024, que estabeleceu que incumbe aos DIRETORES decidir sobre a elaboração, o conteúdo e a utilização das manifestações consultivas mínimas e os modelos parametrizados e referenciais, bem como, quando cabível, atualizar os instrumentos de padronização de procedimentos, encaminho o presente processo à DISEMEX para os devidos fins.

Brasília, 15 de fevereiro de 2025.

(assinado eletronicamente)

Jenner Canella Bezerra Carneiro

Advogado da União

Coordenador-Geral Jurídico da CGSEM-ESTADOS/SCGP/CGU/AGU

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00688000203202581 e da chave de acesso d6dc97e1