ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

PARECER n. 037/2025/CONJUR-MINC/CGU/AGU

PROCESSO: 01400.002451/2025-06

ORIGEM: COORDENAÇÃO DE ASSUNTOS PARLAMENTARES - CAP/MINC

EMENTA:

I. Análise das Emendas Parlamentares apresentadas à Medida Provisória que prorroga o prazo para utilização do Regime Especial de Tributação para Desenvolvimento da Atividade de Exibição Cinematográfica (Recine), constante da Lei nº 13.594, de 5 de janeiro de 2018, e os benefícios fiscais previstos nos artigos 1º, 1º-A e inciso II do §2º do art. 4º da Lei nº 8.685/1993, e no art. 44 da Medida Provisória nº 2.228-1, de 6 de setembro de 2001.

II. Emendas Parlamentares que sugerem a supressão do limite de R$300.000.000,00 para os benefícios fiscais que trata a medida, passando  a prever que o limite será fixado no orçamento anual - Emendas Parlamentares ns. 6 e 9 apresentadas​.

III. Parecer desfavorável às Emendas. Pela manutenção do texto original.

do relatório 

Por intermédio do Ofício-Circular nº 40/2025/CAP/ASPAR/GM/MinC (SEI nº 2125711), o Gabinete da Secretaria Executiva encaminha a esta Consultoria Jurídica o processo em epígrafe, que trata da Medida Provisória n° 1280, de 2024, para a análise das Emendas Parlamentares nª 6 e nº 9 apresentadas.

A proposta ora em análise consiste basicamente em:

Cabe informar que, esta Consultoria Jurídica já se manifestou sobre a minuta da Medida Provisória n° 1280, de 2024, que após os ajustes sugeridos, foi publicada, conforme o Parecer nº  00432/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU,  no NUP 01400.030915/2024-85 (SEI nº 2022336).  

É o breve relatório. 

DA ANÁLISE JURÍDICA 

Das considerações preliminares 

 Inicialmente, cabe destacar o que dispõe a Lei Complementar nº 73/1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União, naquilo que trata da competência das Consultorias Jurídicas junto aos Ministérios:

Art. 11 - Às Consultorias Jurídicas, órgãos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao Secretário-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidência da República e ao Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, compete, especialmente:

I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;

[...]

V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou já efetivados, e daqueles oriundos de órgão ou entidade sob sua coordenação jurídica;

[...]

Consoante se observa dos dispositivos anteriores, compete a esta Consultoria Jurídica a análise de questões estritamente jurídicas, atreladas às competências institucionais do Ministério da Cultura, com o viés de subsidiar a avaliação final por parte das autoridades da Pasta assessorada. 

Dessa forma, a aferição de questões técnicas e de conveniência e oportunidade compete, exclusivamente, às áreas técnicas e aos gestores da Pasta assessorada.

Corrobora esse entendimento o Enunciado de Boa Prática Consultiva - BPC nº 07, da Consultoria-Geral da União - CGU/AGU, cujo teor é transcrito a seguir, in verbis:

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento.

 Sobre tais dados, parte-se da premissa de que as autoridades competentes se municiaram dos conhecimentos específicos imprescindíveis à análise dessas questões, de modo a verificar a exatidão das informações técnicas pertinentes ao assunto tratado nestes autos, zelando, assim, pela avaliação adequada dos temas não jurídicos enfrentados. Logo, é mister registrar que a análise desta Consultoria restringir-se-á aos aspectos de juridicidade.

Assevera-se, ainda, que o exame empreendido abarca os temas jurídicos afetos à competência da Pasta assessorada, qual seja, a área da cultura, nos termos da Lei nº 14.600/2023, que estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios, excluídos portanto temas e questões técnicas adstritos à competência de outras Pastas, a exemplo, no caso específico, do Ministério da Fazenda. 

Elaboradas essas considerações preliminares, adentra-se à análise da proposta. 

Da análise do teor das Emendas Parlamentares 

Inicialmente, cumpre ressaltar que, quando da edição da Medida Provisória n° 1280, de 2024, foi realizado prévio controle de constitucionalidade e de compatibilidade com o interesse público pelos órgãos técnicos e jurídicos competentes, tendo sido a minuta analisada no Parecer nº  00432/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU, no NUP 01400.030915/2024-85 (SEI nº 2022336) e posteriormente publicada com as alterações sugeridas por esta Consultoria. Deste modo, a presente análise se restringirá as alterações propostas nas Emendas Parlamentares.

Passo a análise das Emendas ns° 6 e 9.

No que tange aos aspectos formais, verifica-se que as emendas nº 6 e nº 9 foram apresentadas tempestivamente, no dia 6/02/2025, perante comissão mista, nos moldes do disposto no art. 4º caput da Resolução nº 1 de 2002 do Congresso Nacional, que dispõe sobre a apreciação, pelo Congresso Nacional, das Medidas Provisórias a que se refere o art. 62 da Constituição Federal. In verbis:

Art. 4º Nos 6 (seis) primeiros dias que se seguirem à publicação da Medida Provisória no Diário Oficial da União, poderão a ela ser oferecidas emendas, que deverão ser protocolizadas na Secretaria-Geral da Mesa do Senado Federal. 

§ 1º Somente poderão ser oferecidas emendas às Medidas Provisórias perante a Comissão Mista, na forma deste artigo. 

§ 2º No prazo de oferecimento de emendas, o autor de projeto sob exame de qualquer das Casas do Congresso Nacional poderá solicitar à Comissão que ele tramite, sob a forma de emenda, em conjunto com a Medida Provisória.

Quanto à competência legislativa e seus limites, constata-se que a matéria veiculada nas Emendas é de competência legislativa concorrente da União, Estados e Distrito Federal, in verbis:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

(...)

IX - educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação; 

Verifica-se, todavia, que se tratando de medida provisória, as modificações propostas por meio de emendas parlamentares devem guardar pertinência temática com a proposição original, sendo vedado tratar de temas diversos daqueles fixados como relevantes e urgentes, a teor do entendimento consagrado pelo Supremo Tribunal Federal no bojo da ADI 5.127:

"Se a Medida Provisória é espécie normativa de competência exclusiva do Presidente da República e excepcional, pois sujeita às exigências de relevância e urgência – critérios esses de juízo político prévio do Presidente da República –, não é possível tratar de temas diversos daqueles fixados como relevantes e urgentes. Uma vez estabelecido o tema relevante e urgente, toda e qualquer emenda parlamentar em projeto de conversão de Medida Provisória em lei se limita e circunscreve ao tema definido como urgente e relevante. Vale dizer, é evidente que é possível emenda parlamentar ao projeto de conversão, desde que se observe a devida pertinência lógico-temática. De outro lado, editada a Medida Provisória, compete ao Poder Legislativo realizar o seu controle. Frise-se que este último é, a um só tempo, político e jurídico, pois se debruça sobre a análise das circunstâncias (urgência e relevância) exigidas pela própria Constituição para a sua edição. (...) Pode, até mesmo, ser vista e explicada como uma possível resposta à atuação do Executivo diante do trancamento das demais deliberações da pauta do Legislativo (art. 62, §6º) em razão das diversas Medidas Provisórias editadas (...) a menção à ausência de vedação expressa no texto da Constituição sobre a possibilidade de emenda com conteúdo diverso daquele que originou a Medida Provisória não afasta qualquer processo de cotejo interpretativo que abranja parâmetros implícitos, decorrentes de sua interpretação sistemática e unitária. Ou seja, não é apenas porque o texto constitucional não veda expressamente essa possibilidade que ela seja permitida, especialmente à luz do princípio democrático e do regular processo legislativo por ele desenhado (estampados, entre outros, nos arts. 1º, caput, parágrafo único, 2º, caput, 5º, caput, LIV, CRFB)."[ADI 5.127, voto do rel. p/ o ac. min. Edson Fachin, j. 15-10-2015, P, DJE de 11-5-2016.]

Deste modo,  pela análise das disposições supramencionadas, as matérias inseridas nas emendas propostas guardam pertinência lógico-temática com o conteúdo da Medida Provisória n° 1280, de 2024, nos moldes do art. 4º §4º da Resolução nº 1 de 2002 do Congresso Nacional. Não havendo óbice neste sentido. Veja-se:

Art. 4º

[...]

§ 4º É vedada a apresentação de emendas que versem sobre matéria estranha àquela tratada na Medida Provisória, cabendo ao Presidente da Comissão o seu indeferimento liminar.

Adentrando aos aspectos materiais da minuta, nota-se que as propostas elencadas nas Emendas parlamentares nº 6 e nº 9 pelo Deputado Amaro Neto e pelo Senador Mecias de Jesus, respectivamente, pretendem modificar o art. 4º da Medida Provisória. Vejamos o cotejo das alterações:

O art. 4º do proposta Medida Provisória n° 1280, de 2024 traz uma limitação dos benefícios fiscais para o ano de 2025, cujo custo fiscal de gasto tributário restou fixado no valor máximo de R$ 300.000.000,00 (trezentos milhões de reais).

Observa-se que, as propostas ora em análise pretendem suprimir o valor expressamente indicado, passando a prever que o limite de gasto será fixado no orçamento anual. Veja-se a justificativa apresentada para a alteração:

​No que tange à análise das Emendas propostas, verifica-se que a Diretoria de Formação e Inovação Audiovisual se manifestou favorável as alterações sugeridas pelas Emendas nº 6 e nº 9  (SEI nº 2139262), com ressalvas quanto ao impacto orçamentário e financeiro da medida, veja-se:

​

Considerando mecanismos de fomento semelhantes, como a Lei Rouanet, onde o teto de renúncia fiscal é determinado anualmente pelo governo federal, em conformidade com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), temos uma análise anual que define, entre outras questões, os limites de renúncia fiscal. Isso proporciona um acompanhamento contínuo dos impactos da renúncia no orçamento federal.

A justificativa da Emenda 6 aponta que a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000, art. 14, I) já contempla a adoção de incentivos fiscais, incluindo renúncias, que estão sujeitas aos limites estabelecidos na Lei Orçamentária Anual (LOA). Assim, esta seria a legislação apropriada para a definição de limites específicos para os mecanismos de fomento fiscal.

Compreendemos que a proposta visa ampliar os benefícios fiscais com o objetivo de aumentar os recursos destinados ao financiamento do setor audiovisual. Contudo, entendemos que essa ampliação precisa ser acompanhada por uma análise criteriosa do impacto orçamentário e financeiro, conforme destacado na justificação da Emenda 6. (grifos)

Por outro lado, a Agência Nacional do Cinema - ANCINE se manifestou contrária as alterações sugeridas pelas Emendas nº 6 e nº 9  (SEI nº 2149845), dispondo que a redação atual do art. 4º da MP nº1280/2024 está adequada ao valor aprovado no Relatório da Receita da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização referente ao projeto de lei orçamentária anual para 2025 e que o art. 6º da Medida Provisória já explicita que a concessão de benefício fiscal ali tratada deve se ajustar ao orçamento anual em vigor, veja-se:

Primeiramente, julgamos oportuno esclarecer que a redação atual do art. 4º da Medida Provisória nº 1280 de 2024, se refere exclusivamente ao montante estimado para este ano de 2025, estando em conformidade com o valor aprovado no Relatório da Receita da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização referente ao projeto de lei orçamentária anual para 2025 e guarda inteira aderência ao disposto no item 21 de Exposição de Motivo (https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2023-2026/2024/Exm/Exm-1280-24.pdf) que acompanha o citado ato normativo, abaixo reproduzido:

Por sua vez, a Procuradoria Federal Especializada junto à ANCINE se manifestou, à pedido desta Consultoria, concluindo que as alterações propostas não atendem as exigências legais quanto ao impacto orçamentário, ressaltando-se os seguintes pontos por ela levantados:

[...]

Quanto ao fundamento de validade do ato normativo proposto, temos que, por se tratar de ato do Poder Legislativo, em sua competência típica, nenhum óbice jurídico se coloca à proposta de emenda em apreço.

[...]

Quanto às consequências jurídicas da norma em apreço, temos que a proposta de norma pretende substituir o limite de custo fiscal previsto atualmente para os benefícios fiscais pela Medida Provisória nº 1.280, de 2024, de R$300.000.000,00 (trezentos milhões de reais), pela previsão de que norma futura (o orçamento anual, que ainda não foi editado até o presente momento) fixe tal custo fiscal.

Nesse sentido, temos que a principal consequência jurídica da norma em análise é a de retirar o limite já fixado de custo fiscal para os benefícios fiscais previstos na Medida Provisória nº 1.280, de 2024, para deixá-lo a cargo de norma futura, tornando, assim, impossibilitada a concessão de tais benefícios até que a norma prevista efetivamente sobrevenha, já que não se teria como aferir, até a edição do Orçamento Anual, se os benefícios encontram suporte orçamentário.

Note-se que o Orçamento Anual poderá estabelecer valor para o custo fiscal dos benefícios fiscais previstos na Medida Provisória nº 1.280, de 2024, em montante diferente do atualmente constante no art. 4º da referida norma, e, dessa forma, somente poderá haver a concessão dos benefícios após a fixação legal do seu limite de custo fiscal.

[...]

A emenda em análise justamente retira a previsão de custo fiscal máximo das medidas dos benefícios concedidos pela Medida Provisória nº 1.280, de 2024, deixando o seu estabelecimento para quando da elaboração da Lei Orçamentária Anual pelo Congresso Nacional. A justificativa da emenda contida nos autos também não apresenta a estimativa de impacto orçamentário das medidas, apenas apontando que o montante atualmente estabelecido no texto seria insuficiente para a concessão dos benefícios.

[...]

Quanto à legalidade da norma proposta, temos que, mesmo se tratando de ato do Poder Legislativo, que tem a competência constitucional de inovar originariamente o ordenamento jurídico, é de se observar o disposto na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

Nesse sentido, o artigo 14 da referida Lei Complementar nº 101, de 2000, exige, para a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita (como no caso em exame), que haja a estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, bem como que seja atendido ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das condições trazidas pelos incisos do caput do artigo mencionado:

[...]

A norma em exame, entretanto, não parece trazer a estimativa de impacto orçamentário financeiro exigida, como se depreende de sua própria fundamentação, que apenas aponta ser o montante atualmente estabelecido insuficiente para a concessão dos benefícios pretendidos; dispor que os benefícios fiscais “terão o seu custo fiscal de gasto tributário fixado no orçamento anual” não nos parece atender à necessidade de mensuração do impacto orçamentário exigida pela Lei de Responsabilidade Fiscal, mas apenas repetir no texto uma obrigação que já conta da própria Lei de Responsabilidade Fiscal, que é a compatibilidade da medida com a lei orçamentária.

Substituir o montante fixado originalmente na Medida Provisória, que estima com precisão o valor máximo do custo fiscal de gasto tributário da medida, por norma que deixe tal fixação para a lei orçamentária, nos parece desatender aos comandos trazidos pelo art. 14 da Lei Complementar nº 101, de 2000, impedindo que se verifique, de imediato, como exige a Lei de Responsabilidade Fiscal, o impacto orçamentário financeiro da medida.

Não se mostram presentes, ainda, nenhuma das medidas previstas nos incisos I e II do caput do art. 14 da Lei Complementar nº 101, de 2000, não havendo demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária ou de medidas de compensação por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

[...] (grifos)

Por todo o exposto, verifica-se que o objetivo das alterações propostas consiste em suprimir o valor expressamente indicado como limite de gasto, a fim de deixá-lo em aberto, para ser fixado no orçamento anual, de forma a ampliar os benefícios fiscais, viabilizando o aumento dos recursos destinados ao financiamento do setor audiovisual.

No entanto, insta mencionar que, o valor fixado expressamente no art. 4º da Medida Provisória n° 1280, de 2024, decorre de análises e estudos prévios realizados pela ANCINE, entidade responsável e competente para realização dos cálculo, nos quais estimou-se em R$ 300 milhões o limite de renúncia fiscal para os FUNCINES, o RECINE, e os arts. 1º e 1º-A da Lei do Audiovisual. 

A partir da análise dos dados da captação média dos últimos anos e considerando projeções de uso futuro dos mecanismos, a ANCINE, em sua Nota Técnica N.o: 4-E/2024 (SEI nº 2021373), no bojo do NUP 01400.030915/2024-85, apresentou uma estimativa de custo fiscal máximo de R$300 milhões, distribuídos entre os mecanismos, razão pela qual esse valor foi previsto como o limite dos benefícios fiscais para o ano de 2025.

​

Na justificação da proposta ora analisada (SEI nº 2117893), consta que o limite fixado na Medida Provisória n° 1280, de 2024 "representaria um risco de restrição excessiva dos montantes destinados a cada um deles, impactando assim a previsibilidade e a alocação eficiente de recursos na indústria audiovisual", entretanto conforme se extrai das informações acima colacionadas, o limite se refere apenas ao ano de 2025, além disso decorre de análises prévias realizadas pela área técnica interessada, de forma a melhor atender o setor audiovisual. Desse modo, não há razões que justifiquem a modificação do limite fixado na Medida Provisória.

Ademais, corroborando com a manifestação da Diretoria de Formação e Inovação Audiovisual (SEI nº 2139262) quanto à necessidade de análise do impacto orçamentário e financeiro, ressalta-se que as Emendas Parlamentares, na condição de proposições legislativas (apresentadas como acessórias ou aderentes a outra principal), devem observância à determinação prevista no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), de que "A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro", bem como com o art. 14 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.

Neste sentido, ainda que o limite proposto seja fixado no orçamento anual, revela-se imprescindível à realização de análise prévia dos impactos orçamentários e financeiros decorrentes das mudanças propostas, especialmente diante da visada ampliação dos benefícios fiscais, a fim de que seja demonstrado se ensejarão renúncia de receitas ou aumento de despesas para o Poder Público, e que se constate sua adequação às normas orçamentárias e financeiras vigentes, em especial sua conformidade também com o art. 14 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.

Desta forma, compulsando-se os autos nota-se que as emendas nº 6 e nº 9 não vieram acompanhadas de estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro, nem sequer de comprovação técnica de que a proposta não acarretará aumento de despesa ou renúncia de receita, de forma a justificar sua dispensa. Além disso, verifica-se que não há a demonstração do preenchimento de pelo menos uma das condições estabelecidas no art. 14, I e II da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.  

Por tais razões, ante a inobservância do art. 113 do ADCT, bem como da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, indispensáveis para a aprovação das Emendas propostas, conclui-se pela imprescindibilidade da manutenção do texto original do art. 4º da Medida Provisória n° 1280, de 2024.

CONCLUSÃO

 Por todo o exposto, esta Consultoria Jurídica se manifesta contrariamente as mudanças propostas pelas Emendas Parlamentares nº 6 e nº 9, opinando pela manutenção do texto original da Medida Provisória.

À consideração superior com sugestão de envio posterior, via SEI, à Assessoria Especial de Assuntos Parlamentares e Federativos, para ciência e providências. 

Brasília, 24 de março de 2025.

FERNANDA DE OLIVEIRA SILVA

Estagiária de Pós-Graduação

Chave de acesso ao Processo: e66a995a - https://supersapiens.agu.gov.br