ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

Trata-se do Ofício nº 680/2025/GSE/MinC (SEI 2128293), que faz menção ao OFÍCIO CIRCULAR SEI nº 47/2025/MIR (SEI 2126765), pelo qual o Ministério da Igualdade Racial solicita o envio de encaminhamento do Parecer de Mérito e Jurídico, até o dia 20 de fevereiro de 2025, acerca da Minuta de Portaria Interministerial referente ao Comitê Gestor do Programa Rotas Negras, voltado para o fortalecimento do afroturismo no Brasil.

O texto objeto de análise será a Minuta de Portaria Interministerial (2126772), a qual veio acompanhada da Nota Técnica SEI nº 159/2025/MIR (2126769) e do Parecer n. 00005/2025/GAB/CONJUR-MIR/CGU/AGU (2126777).

Ainda não houve manifestação formal das áreas técnicas do Ministério da Cultura a respeito do texto.

Preliminarmente, cabe esclarecer que a presente manifestação se limita aos aspectos de juridicidade da matéria ora proposta e de sua regularidade processual, não envolvendo a análise de aspectos técnicos ou que exijam exercício da conveniência e discricionariedade administrativas.

A análise jurídica da minuta de ato normativo observará, no que couber, a abrangência apontada no art. 57 do Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, que conta com o seguinte teor:

Assim, observados os tópicos sobre os quais incide a atuação desta Consultoria Jurídica, passa-se à análise da proposta do ato normativo em questão.

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988) estabelece que compete ao Ministro de Estado, além de outras atribuições previstas na Constituição ou na lei, exercer orientação em sua competência e expedir instruções para execução das leis, decretos e regulamentos, conforme segue:

Por sua vez, a Lei nº 14.600, de 19 de junho de 2023, que estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios, assim dispõe:

Ademais, o Decreto n° 12.277, de 29 de novembro de 2024, que instituiu o Programa Rotas Negras, no seu art. 5°, dispôs que:

Destarte, percebe-se que as autoridades apontadas na minuta, quais sejam, os Ministros de Estado das referidas Pastas, à vista das atribuições que lhe confere o art. 87, parágrafo único, incisos I e II, da Constituição da República, bem como o art. 5º do Decreto que instituiu o Programa, são competentes para emitir o ato normativo analisado, visto que ele discorre sobre a instituição do Comitê Gestor do Programa Rotas Negras.

Uma vez identificados os fundamentos de validade, torna-se necessário examinar a constitucionalidade, a legalidade e a observância da técnica legislativa. Trata-se de aspectos ligados à juridicidade do ato normativo no que se refere à sua conformidade com a integralidade do ordenamento jurídico.

Do ponto de vista formal, verifica-se que o instrumento perfilhado foi a Portaria. Conforme o Manual de Redação da Presidência da República, no seu item 25.1, este ato normativo “é o instrumento pelo qual Ministros ou outras autoridades expedem instruções sobre a organização e funcionamento de serviço, sobre questões de pessoal e outros atos de sua competência”. O referido manual é de observância obrigatória por força do art. 75, do Decreto nº 12.002, de 2024, em relação à elaboração de atos normativos no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

O Decreto nº 12.002, de 2024, ademais, indica que os atos normativos inferiores a Decretos devem ser editados sob as três seguintes espécies: portarias, resoluções e instruções normativas. Em específico, as portarias são atos normativos editados por uma ou mais autoridades singulares, nos termos do art. 9° do Decreto, estando a minuta analisada em consonância com o dispositivo.

Quanto à estrutura, o art. 4º do Decreto nº 12.002, de 2024, estabelece 3 (três) partes básicas para elaboração de um ato normativo: parte preliminar, parte normativa e parte final^[1].

A parte preliminar, nos termos do disposto no art. 4º, inciso I, do Decreto nº 12.002, de 2024, da minuta apresentada é composta da ementa, que explicita de modo conciso o objeto do ato normativo. Não verifico óbices.

Ademais, compõe a parte preliminar o preâmbulo (art. 4°, I, 'c'), que deve conter a indicação de autoria e o fundamento de validade do ato. Sugiro a seguinte redação, considerando que não há necessidade de inclusão dos incisos I e IV, do parágrafo único, do art. 87, da Constituição, para fundamentar o ato, bem como a imprescindibilidade de menção ao art. 5°, do Decreto n° 12.277/24, que previu a instituição do Comitê Gestor:

Quanto à designação do ato normativo, o § 2º do art. 4º do Decreto nº 12.002, de 2024, regula o formato de epígrafe^[2]. Nessa linha, conforme o disposto nos arts. 4º e 9º do Decreto nº 12.002/2024, a espécie e a designação do ato normativo encontram-se adequadas, devendo apenas serem incluídas as siglas dos demais Ministérios que assinarão o ato e alertando-se para o correto preenchimento da numeração sequencial e da data de assinatura, por exemplo:

Por sua vez, a parte normativa contém as normas que regulam o objeto da portaria normativa (arts. 1º e 16), de forma que atende ao estabelecido no art. 4º, inciso II, do Decreto nº 12.002, de 2024. Por derradeiro, a parte final contém cláusula de vigência (art. 16), restando observado, portanto, o disposto no art. 4º, inciso III, do Decreto nº 12.002, de 2024.

Salienta-se que a área técnica pretende a vigência imediata do ato normativo, afastando-se a necessidade de observância do art. 17, do Decreto n° 12.002/24, o qual estabelece que os atos normativos deverão ter uma vacatio legis com prazo razoável ao conhecimento, à adaptação e à implementação das disposições pretendidas, considerando o grau de inovação e repercussão incidente no caso^[3].

Acerca da proposta de Portaria Interministerial apresentada, observa-se que pretende instituir o Comitê Gestor do Programa Rotas Negras, o qual foi criado por meio do Decreto n° 12.277/24, com "(...) a finalidade de impulsionar o afroturismo no País, promover o desenvolvimento sustentável das comunidades negras e valorizar a cultura afro-brasileira nos cenários nacional e internacional" (art. 1º).

Consoante dito anteriormente, o Art. 5º do Decreto prevê que Ato conjunto da Ministra de Estado da Igualdade Racial, do Ministro de Estado do Turismo, da Ministra de Estado da Cultura, do Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços e do Ministro de Estado do Trabalho e Emprego instituirá o Comitê Gestor do Programa Rotas Negras e disporá sobre a sua composição, as suas competências e o seu funcionamento.

O art. 33 do Decreto nº 12.002, de 2024, permite a criação de colegiados por ato inferior a decreto, desde que não se trate de colegiado destinado ao assessoramento direto do Presidente da República.

Por sua vez, o art. 35 do citado regulamento possibilita a criação de colegiados por ato conjunto dos órgãos que presidam, coordenem ou secretariem o colegiado ou que tenham como competência precípua matéria atribuída ao colegiado, com subscrição obrigatória de suas autoridades.

Consoante previsto no final da minuta, além da assinatura da Ministra de Estado da Igualdade Racial, enquanto proponente, subscreverão o ato o Ministro de Estado do Turismo, o Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços, a Ministra de Estado da Cultura e o Ministro de Estado do Trabalho e Emprego. Logo, ressalta-se que todos esses ministérios deverão elaborar parecer de mérito e parecer jurídico acerca da minuta.

Ademais, cuida salientar que os arts. 35, § 2º, e 36 do Decreto nº 12.002, de 2024, requerem que os órgãos, entidades e unidades que vierem a participar do colegiado ou a serem afetados por suas discussões devem prestar sua anuência prévia. Nesses termos, recomenda-se que o Ministério proponente adote as providências necessárias para obter a anuência prévia dos órgãos ministeriais, entidades e colegiados nacionais que serão representados no Comitê Gestor (art. 2º da minuta), nos termos dos arts. 35, § 2º, e 36 do Decreto nº 12.002, de 2024.

Ainda, nos termos do art. 42, do Decreto n° 12.002/24, a criação de colegiado que tenha em sua composição agentes públicos de mais de um órgão ou de um órgão e de entidades a ele não vinculadas também se condiciona à anuência prévia da autoridade máxima da Casa Civil. Logo, recomenda-se seguir os trâmites previstos na Portaria CC/PR n° 704, de 29 de maio de 2024.

Adiante, o art. 37 do Decreto nº 12.002, de 2024, determina que a instrução do processo que visar à criação de colegiado deve conter os seguintes documentos:

Considerando que ainda não há nos autos parecer de mérito do Ministério da Cultura, recomendo que referido documento contemple os requisitos do art. 37, do Decreto n° 12.002/24.

Acerca dos requisitos que precisam estar contidos no ato normativo que cria um colegiado, requer-se observância do art. 38 do Decreto nº 12.002, de 2024, passando-se a verificá-los a seguir:

Não se observam óbices jurídicos em relação ao conteúdo da minuta de Portaria Interministerial. Faço apenas os apontamentos a seguir.

O Art. 4º da minuta prevê que "A coordenação e vice coordenação do Comitê Gestor serão exercidas pelo Ministério da Igualdade Racial". Ocorre que, da forma como está redigido o artigo, gera-se dúvida se a coordenação e vice coordenação do Comitê Gestor serão exercidas pelos representantes já designados pelo Ministério da Igualdade Racial ou serão outros. Ademais, por se tratar de matéria que já está sendo regulamentada pelo art. 2°, entendo que o dispositivo deveria ser um parágrafo deste.

Assim, recomendo que referido dispositivo seja incluído como parágrafo do art. 2°, com a seguinte redação:

Quanto à redação do art. 8°, a fim de dar maior precisão ao dispositivo, sugiro que seja esclarecido quem poderá convidar especialistas, se o Coordenador (consoante previsto no art. 7°), ou todo o Comitê Gestor, por meio de votação.

No que diz respeito aos arts. 10 e 11, sugiro que o art. 11 seja transformado em parágrafo único do art. 10, considerando que tratam da mesma temática.

Quanto ao art. 12, recomendo que a redação esteja em consonância com o disposto no art. 5°, inciso VI, que prevê aprovação por maioria simples dos votos do Comitê, bem como que seja especificada a autoridade do Ministério da Igualdade Racial que aprovará o Regimento Interno, para evitar insegurança jurídica. Assim, sugiro a inclusão da informação no art. 12, a exemplo da redação abaixo:

Sobre o art. 13, da mesma forma, sugiro que seja indicada a autoridade a quem será apresentado o relatório do Comitê, seja a autoridade máxima, a Secretária-Executiva, ou outra, para que fique delimitada a competência para receber o documento.

Por fim, verifico a necessidade de observância às determinações previstas no art. 12, do Decreto n° 12.002/2024, por exemplo:

- Art. 11, § 9º A denominação de cargo público ou função de confiança mencionada em ato normativo poderá ser flexionada conforme o gênero da pessoa que a ocupe no momento da proposição do ato normativo: alterar para Ministra de Estado da Igualdade Racial nos arts. 3° §§1° e 2°; e 4°, parágrafo único;

- Art. 12, II - a numeração do artigo é separada do texto por dois espaços em branco, sem traços ou outros sinais;

- Art. 12, VII - a numeração do parágrafo é separada do texto por dois espaços em branco, sem traços ou outros sinais;

- Art. 12, XXII - na formatação do texto do ato normativo, usa-se: a) fonte Calibri ou Carlito, corpo doze; b) margem lateral esquerda de dois centímetros de largura; c) margem lateral direita de um centímetro de largura; d) recuo à esquerda de 2,5 cm (dois centímetros e cinco milímetros) nos textos que correspondem a alterações no corpo de outros atos normativos; e) espaçamento simples entre linhas e de seis pontos após cada parágrafo; e f) acréscimo de uma linha em branco: 1. antes e após a denominação de parte, livro, título, capítulo, seção ou subseção; e 2. após a epígrafe, a ementa, o preâmbulo e a ordem de execução;

- Art. 12, XXV - as palavras e as expressões em latim ou em língua estrangeira são grafadas em itálico: O termo caput deve ser escrito em itálico nos arts. 3°, §§1° e 2°, e 4°, parágrafo único.

Em relação aos aspectos formais, como dito anteriormente, verifica-se que ainda não houve a juntada do parecer de mérito no processo administrativo, sendo documento imprescindível, conforme determinação do Art. 56, II, do Decreto n° 12.002/24.

Inclusive, considerando que no art. 9°, há previsão de que as reuniões serão, regra geral, de forma presencial, deve ser obedecido o art. 37, inciso IV, do Decreto n° 12.002/24, o qual exige que seja elaborada uma "estimativa dos custos com deslocamentos dos membros do colegiado para outros entes federativos no ano de entrada em vigor do ato normativo e nos dois anos subsequentes, com certificação da disponibilidade orçamentária e financeira".

Por fim, em 14 de outubro do 2021, entrou em vigor em relação aos demais órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, a regulamentação da análise de impacto regulatório - AIR, instituída na forma do Decreto nº 10.411, de 30 de junho de 2020:

Desse modo, regra geral, a edição de ato normativo de interesse geral de agentes econômicos ou de usuários dos serviços prestados deve ser precedida de AIR. A AIR, de sua vez, nos termos do art. 2º, inciso I, do Decreto nº 10.411, de 2020, é o "procedimento, a partir da definição de problema regulatório, de avaliação prévia à edição dos atos normativos de que trata este Decreto, que conterá informações e dados sobre os seus prováveis efeitos, para verificar a razoabilidade do impacto e subsidiar a tomada de decisão".

Na sequência, os arts. 3º e 4º do Decreto nº 10.411, de 2020, indicam, respectivamente, as situações em que a AIR não será aplicável e quando poderá ser dispensada.

Logo, recomendo que o parecer técnico se manifeste sobre a realização de AIR ou sua dispensa.

Dessa forma, com fundamento nas razões aqui expostas, não se verifica impedimento jurídico para o prosseguimento da proposta, cumpridas as recomendações aqui apresentadas, principalmente os parágrafos 16, 17, 24 a 26, 28, 32 a 40, 44.

Notas

^{^}Art. 4º O ato normativo será estruturado em três partes básicas:I - parte preliminar, com:a) a epígrafe;b) a ementa; ec) o preâmbulo, com:1. a autoria;2. o fundamento de validade, nas medidas provisórias, nos decretos e nos atos normativos inferiores a decreto; e3. a ordem de execução, nos decretos e nos atos normativos inferiores a decreto;II - parte normativa, com as normas que regulam o objeto;III - parte final, com:a) se for caso:1. as disposições sobre medidas necessárias à implementação das normas constantes da parte normativa;2. as disposições transitórias; e3. a cláusula de revogação; eb) a cláusula de vigência; ec) o fecho, nas leis, nas medidas provisórias e nos decretos, com a menção:1. a 'Brasília', seguida de vírgula e da data de assinatura por extenso com ponto e vírgula após a data; e2. aos anos transcorridos desde a Independência e desde a Proclamação da República." (grifos nossos).
^{^}Art. 4º O ato normativo será estruturado em três partes básicas: [...]§ 1º A epígrafe dos atos normativos será constituída pelos seguintes elementos, nesta ordem:I - título designativo da espécie normativa;II - nos atos normativos inferiores a decreto, sigla oficial adotada no Sistema de Informações Organizacionais do Governo Federal – SIORG:a) do órgão ou da entidade;b) da unidade administrativa da autoridade signatária, seguida da sigla do órgão ou da entidade a que se vincula; ouc) da unidade da autoridade signatária, seguida da sigla da unidade superior e da sigla do órgão ou da entidade a que se vincula;III - numeração sequencial; eIV - data de assinatura. (grifos nossos).
^{^}"Art. 16. O texto da proposta indicará, de forma expressa, a vigência do ato normativo.§ 1º As propostas de emendas à Constituição dispensam a previsão de entrada em vigor imediata.§ 2º As medidas provisórias terão previsão de entrada em vigor imediata, com possibilidade de previsão de postergação da produção de efeitos.Art. 17. A vacatio legis ou a postergação da produção de efeitos será prevista nos atos normativos:I - de maior repercussão;II - que demandem tempo para esclarecimento de seu conteúdo aos destinatários;III - que exijam medidas de adaptação pela população;IV - que exijam medidas administrativas prévias para sua aplicação de modo ordenado; ouV - em que não convenha a produção de efeitos antes da edição de ato normativo inferior ainda não publicado.Parágrafo único. Para estabelecer a vacatio legis, serão considerados:I - o prazo necessário para amplo conhecimento pelos destinatários;II - o tempo necessário para adaptação da administração pública e dos particulares aos novos procedimentos, regras e exigências; eIII - o período do mês, do ano ou da semana mais adequado para o início da aplicação das novas regras.Art. 18. A cláusula de vigência indicará a data de entrada em vigor do ato normativo da seguinte forma:I - '[número cardinal por extenso] dias após a data de sua publicação'II - 'no [número ordinal por extenso] dia do [número ordinal por extenso] mês subsequente ao de sua publicação'III - 'em [data por extenso]' ouIV - 'na data de sua publicação', quando não houver previsão de vacatio legis.Parágrafo único. Alternativamente ao disposto no caput, a cláusula de vigência poderá ser estabelecida em dias úteis, semanas, meses ou anos, contados da data de publicação do ato normativo." (grifos nossos).